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1、对我国政府间转移支付制度的若干思考张雯雯(山东财政学院财税与公共管理学院2006级财政学1班)摘要：转移支付是分税制财政体制的重要组成部分，是指各级政府之间的财力缴补关系。规范的分税制，必须要有与之相配套的财政转移支付制度，否则很难发挥财政调节的作用。从一般意义上看，政府间财政转移支付既包括财政资金从上一级政府向下一级政府的转移和同级次不同政府间的资金转移，而且也包括下一级政府向上一级政府的资金转移。政府间转移支付的目标是公共服务均等化。关键词：转移支付；财政均衡；公共服务【Abstract】Transfer payment system is an important component o
2、f the revenue sharing financial system . Standardized tax system must be matched by the financial transfer payment system, it would be very difficult to play the role of financial regulation. From the general sense, the intergovernmental fiscal transfer payments from both funds on a government level
3、 of government down at the same level and the transfer of different intergovernmental transfer of funds, but also to a higher level of government under the Governments The transfer of funds. Intergovernmental transfer payments is the goal of equalization of public services.【Key words】transfer paymen
4、t；public finance；public service1. 引言从转移支付占财政收支的比例上看，中国有着世界上最为庞大的政府间转移支付。从1994年分税制改革以来，中央政府一直把本级收入的40%到50%转移给地方政府。在2000年，中央政府向地方政府转移了4668亿元人民币，占当年中央政府总支出的46%，占当年地方财政收入的42%。这两个比率比其他国家都要高得多。也就是说，中国财政体制的显著特征之一是地方政府对中央政府在财政转移上的高度依赖性。这种情况下，了解转移支付制度并为其设定合理目标成为必然。2. 政府间转移支付的含义政府间转移支付，从最宽泛的角度解释，是指各级政府之间的财力缴补
5、关系，这一定义既适用于市场经济，也适用于计划经济。但是在市场经济条件下，转移支付有其特定的含义，它是指一个国家的各级政府之间在既定的职责，支出责任和税收划分框架下，财政资金的无偿性转移。其基本特征是转移支付进行的主体仅限于各级政府，财政资源的转移是无偿的，它并不形成政府的终极支出。在许多西方学者的研究中，转移支付包含的范围是很广的，它既包括上级政府对下级政府的补助，也包括下级政府对上级政府的上缴，同级政府之间的财力转移，甚至还包括各级政府之间共享税的分配，地方政府没有立法权的地方税。政府间转移支付则是指财政资源在各级政府间的无偿流动，而这种财政资金在各级政府间转移的程序、规则和方法便构成了政府
6、间转移支付制度。它通常是作为各级政府间责任关系的一种协调机制而存在的，因此，政府间转移支付制度是政府间财政关系的一个重要组成部分。我国政府间转移支付的内容有以下几个方面：2.1 税收返还所谓税收返还是指为了保持原地方既得利益格局,在实施分税制财政体制的过程中,将原属于地方税源的上划中央的增值税和消费税按照一定计算方法计算确定后,按来源地原则返还给地方财政。目的在于减轻改革的阻力,确保分税制改革方案的顺利出台,逐步实现改革的目标。中央财政对地方财政的税收返还数额以1993年为基年核定。按照1993年地方实际收入及其税制改革和中央与地方收入划分情况,核定1993年中央从地方净上划的收入数额(消费税
7、+75%的增值税-中央下划收入)。1993年中央净上划收入,全额返还地方,并以此作为以后中央对地方税收返还的基数。1994年以后,税收返还额在1993年基数的基础上逐年递增,递增率按各地区增值税和消费税的平均增长率的1:0.3系数确定,即上述两税平均增长1%,中央财政对地方财政的税收返还增长0.3% 。如果1994年以后中央净上划收入达不到1993年的基数,则相应扣减税收返还数额。1994年中央对地方的税收返还数额为1798.9亿元,占中央对地方转移给付总额的75.30% 。此后各年税收返还的绝对额都有所增加,且增幅较为稳定,但税收返还在转移支付中所占的比重却逐年下降,到2002年这一比重仅为
8、32.8%,与1994年相比下降了42.5%个百分点。尽管如此,相对于其他形式的转移支付规模较小的现状,税收返还仍然是中央对对方转移支付中规模最大的部分。2.2 过渡期转移支付与一般性转移支付遵循公平、效率和法制化的原则,运用科学、公式化的计算方法,通过均等化转移支付解决纵向与横向的财政不平衡,逐步缩小地区的财力差异,实现全国各地区公民享受到大体均等的公共服务目标,是经济发达国家财政转移支付的一般做法。由于各种资料数据不充分等实现标准化转移支付制度的条件不充分,我国在1994年分税制改革时没有实行标准化的转移支付制度。过渡期转移支付是在不调整各地既得利益的前提下,从中央财政的收入增量中拿出一部
9、分资金,重点缓解地方财政运行中的突出矛盾，其技术性设计上的基本特点是把各地“财力”低于“标准支出”的差距作为确定转移支付数额的基础,同时适当考虑各地的收入努力程度及支出结构,并对民族地区增加政策性转移支付。在这一办法中,选取的因素包括客观因素30余项,政策性因素7项。各省区应当得到的转移支付补助额=该省区标准财政支出-该省区标准财政收入。2.3 专项拨款专项拨款是我国财政转移支付的一种重要形式。它是根据特定用途与地方的特殊情况,中央财政拨付给地方财政的专项资金,不包含在地方财政体制规定的通常支出范围内。专项拨款通常具有特定用途,如支援农业支出、基本建设支出、支援不发达地区支出、重大自然灾害救济
10、支出等。1994年实行分税制财政体制后,补助资金规模逐年扩大 ,由1994年的361亿元增加到2000年的1440亿元，占同期中央对地方年度补助总额比重由15.1%提高到30.9%。2.4 原体制补助(或上解)原体制补助(或上解)是从旧的财政分级包干体制下延续下来的中央财政与地方财政之间的一种双向流动的财政转移支付形式。从1988年开始,中央财政对部分省区实行定额补助,部分省市也向中央财政上解收入。1994年实行分税制后,原体制下的分配格局暂时保持不变,中央对地方的定额补助继续按原规定执行,原实行递增上解和定额上解的地区,按原规定继续上解，实行总额分成和原分税制试点的地区,按照1993年的实际
11、上解额,并核定一个递增率,每年递增上解。2.5 各项结算补助和其他补助为了保持财政体制的相对稳定性,对一些由于体制变动、企业或事业单位隶属关系发生变化、预算过程中中央新出台的政策措施等因素引起中央与地方财力转移的事项,以及一些不在收支包干范围内的项目实行年终结算,由中央补助地方的项目。各组成部分的比例如下表： 分税制以来中央对地方财政转移支付类型及数量表 单位：亿元项目1994年1995年1996年1997年2000年规模比重（%）规模比重（%）规模比重（%）规模比重（%）规模比重（%）税收返还179975.5186773.8194973201272226848.6体制补助1144.81154
12、.51114.211241252.7专项补助36115.137514.848918.351618.5144030.9转移支付补助210.8351.3501.883217.8其中：过渡期转移支付制度210.83351.3501.8861.8结算补助562.21034.1431.6491.8其他补助562.4502441.6562合计23861002530100267010027951004665100全国财政收入521862427408865113380补助所占比重45.740.536.032.334.93. 我国政府间转移支付的现状分析中央进行的转移支付在促进各区域间基本公共服务均等化方面的成
13、效（以教育事业、事业医疗保障指出指标为例），分别对东中西部地区的情况进行分析。1999年，东、中、西部地区人教育事业费支出分别为165.35亿元、85.31亿元、91.85亿元。2003年，东、中、西部地区人教育事业费支出分别为306.22亿元、157.78亿元、174.73亿元。从这些数字明显看出，最需要转移支付资金的西部地区并不是得到转移支付资金最多的地区。分税制下，我国转移支付制度的主要问题有：3.1 转移支付制度基本上不具备均等化效果 我国目前中央对地方的转移支付制度的现状具有以下特点：转移支付的类型过于复杂，这种情况在世界上十分罕见；主要的转移支付项目从性质上讲属于均等化转移支付范畴
14、，但是由于建立在基数法的基础上，客观上仍然延续并扩大了既得利益格局，在一定程度上扩大了地区间的差距；原体制补助和税收返还基本上不具备均等化的效果；大部分项目分配过程不够规范；通过过渡时期转移支付办法这一规范形式分配的资金数量太少，难以起到促进地区财政均等化的效果，而且缺乏稳定的资金来源。3.2 专项拨款的政策意图不明确且分配很不规范我国政府间的职责和事权划分不够明确和清晰，在许多事务上互相推诿，缺位与越位并存；财政（收入权）划分上，由于地方税收立法权缺位，缺乏真正的主体税种和收入来源转而求助于收费、集资、摊牌等非规范收入；有些地方并未真正的分税，而是仍沿用旧体制下的分配关系；政府财政预算体制尚
15、不统一，预算外、制度外收入占较大比重等等。3.3 转移支付的资金配置结构不合理在我国现行的转移支付形式中，真正属于均等化转移支付的只有过渡期转移支付形式。首先，税收返还和原体制补助，虽然具有一般财力补助性质，属于均等化转移支付范围，但是由于采用“基数”加“增长率”的分配方式，设计思路明显偏离均等化的目标要求，在客观上产生了加大财政收支差距的实际效果。其次，专项补助相对于均等化转移支付的规模太大。1997年各种专项转移支付补助占转移支付资金总额的18.5%，到2000年已经占到30.9%，4年间提高了12.4个百分点。如何根据转移支付的政策目标，确定转移支付方式的最优组合，是需要进一步研究的重要
16、问题。3.4 省以下的转移支付有待加强和完善，地区间公共服务的差距日益突出首先，许多省以下财政管理体制没有按照分税制的改革要求去规范，地方各级财政尚未建立起事权和支出责任明确、本机收入和上级财政补助收入稳定可靠、自收自支、供求平衡的分级财政管理体制。其次，有些地方存在层层集中财力的倾向，从而进一步加剧了基层财政的困难。再次，省以下财政转移支付的主要形式、模式与中央对下的转移支付形式、模式基本相同。同时，各省市区又根据本地的实际情况，在客观因素的选取，人员经费和公共经费标准的设定，税收返还比例系数的确定等方面，做出了一些与中央对下转移支付不完全相同的规定。地区间政府公共服务的差距，表现在东西部之
17、间、省际之间以及省际不同地区之间。而城乡之间政府公共服务的差距，尤其是农村公共服务水平的低下更是有目共睹的事实。这些差距主要表现在教育、公共卫生、科技、环保、基础设施等方面。我国现行财政体制的不尽合理是公共服务水平差异巨大的原因之一。3.5 监督约束不足，转移支付的资金使用缺乏有效制约我国现行的转移支付制度尚未形成一个完整的监督约束体制，这就造成了上级拨款到达下级时的效率低下、拨款不到位等问题。另外，地方支配转移支付资金存在相当大的随意性，往往不能充分贯彻中央政府通过转移支付补助所表达的政策意图。对于转移支付资金，特别是一般性转移支付资金拨付后的使用情况过问的少，检查的少。没有建立起一套有效的
18、监督、审计系统。3.6 统计数字不完整不准确目前我国财政统计不健全，在基础数据的完整性、准确性、代表性等方面都有缺陷，造成因素法在执行中未知的因素太多，操作难以规范。对于一些既无统一支出标准，又难以建立回归模型的支出项目（如专项支出等），无法准确计算，只能主观地依靠经验数据或实际支出数视同标准支出数。这些都加大了规范转移支付制度体制的难度。4.国外的转移支付制度总结国外发达国家的转移支付制度可以总结出以下几点：从外部条件看，规范的转移支付制度要以彻底的分税制为基础，严格、清楚地明确各级政府的事权和财权；从作用目标上看，转移支付制度具有明确的政策意图和针对性，各国制度设计最根本的立足点是与基本国
19、情相适应。发达国家转移支付制度的用途最多是教育、卫生等公共服务，而不是把拨款用于生产经营领域，转移支付呈现出明显的非生产性特征，与我国相反，这一差别是由各自的经济体制决定的。从发达国家内部看，转移支付具有明显的政策意图和针对性，而其作用目标也是由具体国情决定的；从结果模式来看，一般转移支付共有四种类型，即收入能力支出型（如澳大利亚）、收入能力型（如德国）、支出需求型（如意大利）和人均拨款型；从总量规模上看，各国的转移支付规模都比较大，而且转移支付资金具有稳定的来源。例如，英国的财力大部分集中在中央政府，地方从其自有的财力中安排的支出只有三分之一左右，其余大部分都靠中央政府的转移支付支出来安排；
20、从资金分配上看，发达国家具有公式化和规范化特征；从法律权威上看，各国转移支付制度具有法制化特征；从体制上看，大多数国家都建立了有效的机构，并实行多级转移支付。5. 我国政府间财政转移支付体系与公共服务均等化目标之间的吻合度转移支付的的最终目标是实现公共服务均等化。从本源上看，政府间转移支付体系就是为了解决区域之间的公共供给能力，公共服务的供给水平方面的不平衡而设计的。在一个国家，地方政府向居民提供公共服务的能力如何主要取决与该地区政府的财政能力。由于经济发展水平上的差异和政府间管理体制的原因，我国存在严重的地区之间的财政能力的差距。因此，考察我国政府间财政转移支付体系与公共服务均等化目标之间的
21、吻合度对于完善我国转移支付制度具有重要意义。5.1 税收返还“税收返还”在体制上为分税制财政管理体制的实施创造了宽松的环境，但是，从其结果上看，税收返还实际上是有悖于公共服务均等化的目标的。税收返还在维护各个地方政府的财政能力的同时，客观上起到了扩大经济发达地区政府与不发达地区政府之间的财政能力差距的作用。但是，其采用的“基数法”往往会导致在确定政府间的收支关系以及地方政府上解或者中央政府对地方政府的补助数额时，出现地方政府财政收支的基数越大，上解的财政收入或者得到的财政补助越多的现象。与此同时，采用“基数法”计算和确定的财政收支指标也往往和实际的情况有较大的距离。另一方面，从税收返还的原则上
22、看，它是按照税收收入来源地的原则计算和安排的。按照这个原则，经济越发达，地方政府的财政财政收入规模越大，其基数就越大，相应的，从中央得到的税收返还的数额也就越大。所以，税收返还制度实际上是对经济发达地区既得利益的一种让步，其执行的结果，势必进一步加大地区间之间在财政收入上的差距。5.2 一般性转移支付一般性转移支付是迄今为止我国所实行的最为规范化的转移支付制度形式。它在一定程度上为缩小我国地区间的公共服务水平上的差异创造了条件。从理论上看，该转移支付形式就是按照“公共服务均等化”的目标来设计和实施的，按照该转移支付的办法，某个地方政府经过核定的财政收支的缺口越大，该地区应当从中央政府得到的转移
23、支付的金额也就越大。问题在于，在结果上，我国目前中央政府可以用在政府间转移支付的财政资金太少了，从1995年到2000年，这个数字分别为20.7亿元、34.7亿元、 50.2亿元、60.6 亿元 、75.3 亿元、85.5亿元。在规模上，其发挥的作用是非常有限的。总的来说，一般性转移支付办法在实现公共服务均等化目标上的积极作用主要还是体现在制度化和规范化的建设上，该制度为我国今后进一步建立规范化的财政转移支付体系奠定了基础。5.3 专项拨款专项拨款的情况比较复杂，作为政府间转移支付的重要形式之一，专项补助和公共服务均等化目标的吻合度主要取决与决定专项补助的政策取向。实践证明，即使是那些用于对经
24、济不发达地区的财政补助，如果只是用来支持该地区的生产性或者经营性项目的话，通常不会对提高该地区的公共服务能力起到直接的推动作用。此外，许多专项补助都要求接受补助的地方政府必须提供相应的配套资金，在一定程度上也会影响专项补助资金的使用方向。因此，从理论上说，专项补助是有利于实现公共服务均等化的目标的，但是，从技术层面上说，还需要改进补助的方式。5.4 原体制补助(或上解)原体制补助具有强化和弱化公共服务均等化的双重作用，它是一把双刃剑。因为原体制补助的接受者大部分还是属于公共服务水平的不发达地区，从这个角度看，它是符合公共服务均等化的目标要求的。另一方面，这也表明原体制补助作为一种财政转移支付的
25、形式，其本身有一定的缺陷。在1999年除了山东省和福建省按照财政部指定的测算方法和标准核算属于不应当享受中央政府的补助，但却仍然接受补助的以外，有些省份按要求应当得到补助却没有得到补助，甚至还要承担原体制上解的任务，这在一定程度上是有悖于公共服务均等化的目标的。6. 规范财政转移支付的政策建议公共服务均等化是公共财政的基本目标之一，主要实现手段是政府间转移支付制度。按照基本公共服务均等化的要求，规范和完善转移支付制度，是缩小地区和城乡公共服务差距的关键，为达此目的，在转移支付制度建设方面要做好如下几方面的工作。6.1 按照各级政府的只能要求合理划分事权公共财政对政府的基本要求就是满足社会公共需
26、要。在市场经济能够调节的的地方，政府不要过多的干预，在市场经济调节不到或调节不好的地方，要加强政府的宏观调控。划分事权的关键是是合理确定经济管理权限。按照各级政府应当承担的事权，合理划分各自的支出，属于中央的绝不能划给地方，同样的，属于地方的中央也不要干涉。6.2 逐年降低直到最后取消税收返还改革现行的税收返还办法，是建立规范的一般性转移支付制度的重要方面。将体制补助和体制上解部分的定额结算部分、固定数额上的专项上解并入税收返还。通过归并，中央不仅可以减少税收增量返还，还可以减少对体制上解地区的税收增量返还，增加对体制补助地区的税收增量返还。在某种程度上，可以达到调节地区间财力分布的目的。6.
27、3 用“因素法”代替“基数法”通过以上对“基数法”的分析，采用“基数法”其不合理是显而易见的。为了完善我国转移支付制度，采用“因素法”是必不可少的。选取一些不易受到人为控制的，影响各地财政收入能力和财政支出需要的客观因素（如人口数量、人均GDP、城市化程度等），对这些变量综合加以测算和分析，确定转移支付额。6.4 规范省以下的转移支付制度安排，调整转移支付结构对近年来增长过快且主要着眼于短期效应的专项转移支付，要逐步缩小规模；而对于均等化转移支付部分，要在完善因素法的基础上，逐步扩大其在转移支付中所占的份额；安排一般性转移支付，均衡农村公共服务水平也是十分重要的。具体是在现行中央对地方转移支付
28、框架内增加一般性农业或农村公共服务因素，选定若干项涉农公共服务项目作为固定考察对象，根据平均偏好的存量状况确定标准存量，如一定耕地面积的水利控制性工程数量、林木面积、丰产面积，一定人口的道路里程和教育、医疗、通讯设施数量等等，结合各地区的实际存量与标准存量两方面因素来决定其转移支付资金量。6.5 调整专项转移支付调整专项转移支付也是规范我国政府间财政转移支付制度的重要组成部分。例如，对农村低收入群体进行专项转移支付。对于地区内部的收人分配差距调节，如对高收入和次高收入户征收累进税的增收；不足以抵补对低收入和次低收入户免除税费负担并提供收入补贴的市县，主要应由省级政府安排专项转移支付；对于省际或
29、地区之间的收人分配差距调节，主要应由中央对地方进行专项转移支付。如前所述，如果分区设定农民基本生产生活保障线，则由中央政府按照各省低于该保障线的农民人数及幅度予以专项转移支付，因而增加的中央预算支出通过调整中央与发达地区财政体制的办法解决。6.6 中央政府根据实际需要设定若干阶段性转移支付项目在一定时期内免除贫困地区农民的教育负担，并提高教育普及率和受教育程度，所需教育基础设施投人和教育经费投入；从鼓励农业资源保护角度出发，对特定地区休耕、休牧、节水、轮作和培肥地力的农户或其他农业生产经营者给予一定的损失补偿；为均衡村级公共服务能力，将村级负债按用途进行分解，剔除非一般性公共支出(如上生产性项
30、目)形成的负债以后，专项用于消化历史债务的财政补助资金等等。此外，适时开展横向转移支付也是十分必要的。单一的纵向转移支付形式，加上其用于均等化的资金比例过小，难以体现均等化的效果。因此，必须根据我国地区财力不平衡程度和公共服务均等化的需要，在适当增加财政转移支付资金规模的同时，调整转移支付资金的结构。根据我国现实状况，纵向均等化和横向均等化财政转移支付资金的比重应分别占转移支付资金总量的40%，专项财政转移支付资金的比重不得高于20%，从而使财政转移支付制度真正体现均等化的意图，实现公共服务均等化的目标。6.7 建立完善的政府间转移支付监督机制和法制化建设我国转移支付制度存在的种种浪费和低效率
31、问题，在很大程度上是因为我国没有建立起一个完善的监督体制，并将其法制化。成立专家委员会或者是在财政系统内部设立执行机构将对这一现象有所改善。这里所说的委员会和执行机构并不只是形式上的，更重要的是起到实际效果，这就要求有关部门有相应的法律法规来完善。实践是检验真理的唯一标准，我国的转移支付制度还不完善，它需要在实践中探索。我们要把在探索的过程中遇到的种种问题深入分析，吸取经验，总结教训。在建设和谐社会的道路上，完善我国的转移支付制度要有不怕困难的精神，同时要借鉴西方发达国家的政策，在适合我国国情的前提下取其精华，去其糟粕。参考文献：1王振宇.完善我国现行财政管理体制M.大连：东北大学出版社，20
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