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1、 互联网 平台治理 研究报告 （ 2019 年） 中国信息通信研究院 2019年 3月 版权声明 本 报告 版权属于 中国信息通信研究院 ，并受法律保护 。转载、摘编或利用其它方式使用 本 报告 文字或者观点的，应注明 “ 来源： 中国信息通信研究院 ” 。违反上述声明者，本院 将追究其相关法律责任。 前 言 平台经济 的蓬勃发展，是近年来全球经济发展的重要现象。 从全球来看，市值最高的 10 家上市公司中 ， 已经有 7 家平台企业。 从我国来看， 已经涌现了 20家市值 /估值 超 100亿美元的 超大型平台 企业 ，其中 16 家是 2012 年以后成长起来的 。 无论 从 规模 、 数
2、量 或者成长速度 看 ，我国平台 经济 崛起的 大势已然形成 。 与此同时， 平台经济 也带来了一系列 新的 治理 挑战。网络售假、虚假宣传、不良信息等问题的治理态势依然严峻 。特别是 近三年， 伴随大量新 兴 超大型平台 企业的快速崛起， 数据、算法、垄断、法律 责任 与社会责任等问题不断受到各界关注，一系列争议性问题亟待解决。 平台经济是一种新型的复杂经济现象 。 平台 的核心功能主要是 匹配 双边或多边市场 ， 然而，正是其特殊的双边 /多边 市场结构 ， 决定了平台 具备 市场参与者与组织者的双重身份，扮演了信息壁垒打破者与重构者的双重角色。特别是那些规模很“大”的 超大型平台 企业，
3、甚至已经成为 具备准公共 产品属性 的基础设施。 对平台企业多重社会经济角色的重新认识，构成了本报告对平台经济的治理 模式 、平台企业的责任划分、 平台垄断的规制策略等诸多争议性问题应当如何选择的基本 指导 。 本报告主要价值导向是， 努力在平台经济创新发展与有效治理之间寻找平衡性的应对策略， 以 推动平台经济不断向高质量发展 迈进 。 主要结论如下： 第一， 未来对互联网平台的治理仍应坚持包容审慎的理念，并将这一理念贯彻到处理 很多争议性 治理 问题的价值导向中，在坚持底线监管的原则下，为平台经济的成长留足空间。 第 二 ， 超大型平台企业 崛起 已经在 推动 经济社会的 资源重组和权力重构
4、， 从治理的角度看 ， 那些 对市场“具化”程度越高、占据信息优势越多、公共产品属性越强的平台，应该受到更多的 治理 关注，并在平台治理中发挥更加重要的作用。 第三 ， 平台企业一系列新的经济社会角色使得平台企业在生态治理中的必要性和重要性大大提升，政府直接治理所有市场主体的传统模式不再适用， 构建 政府与平台 协同 的多元 治理体系 应当是未来平台经济治理 模式 设计的主要方向。 第 四 ， 随着平台企业经济社会角色的转变，平台承担必要的主动审查 义务已经成为更现实的选择， 但应 限定 在 非全面审查义务 范围内，构建以“制度性、机制性”为导向的系统性责任评估机制，设置必要的多方参机制，夯实
5、平台履责的正当性基础。 第 五 ， 在垄断规制上， 建议我国 结合产业发展实际，采取包容审慎的反垄断态度，将促进创新作为反垄断 的主要价值导向 ，以 应对超大型平台企业 的 崛起。 同时， 充分利用 其他 法律手段，对 涉嫌 “垄断”的 争议 行为进行综合约束。 目 录 一、平台经济的全球崛起 . 1 （一）平台企业走到世界经济舞台中央 . 1 （二）我国超大型平台企业 快速涌现 . 2 二、新老问题交织加剧平台治理复杂性 . 6 （一）传统问题治理任重道远 . 6 （二）新兴治理难题集中出现 . 10 三、平台的经济社会角色 . 12 （一）平台的核心价值在于链接双边或多边市场 . 12 （
6、二）平台具有市场参与者与组织者的双重身份 . 14 （三）平台具有信息壁垒打破者与重构者的双重角色 . 16 （四）超大型平台成为具有准公共产品属性的新型基础设施 . 17 四、平台治理模式的探索与设计 . 20 （一）政府与平台协同治理的典型实践 . 20 （二）政府与平台参与治理的作用比较 . 23 （三）构建多元主体参 与的协同治理体系 . 26 五、平台责任的法律界定与合理边界 . 27 （一）国外平台企业法律责任的现状 . 27 （二）我国平台企业法律责 任的现状 . 29 （三）平台责任界定的主要争议与难点 . 31 （四）平台责任设置的合理边界 . 34 六、平台垄断的规制实践与
7、治理 策略 . 36 （一）欧盟的严格规制策略 . 36 （二）美国的审慎规制策略 . 39 （三）欧美反垄断实践比较 . 42 （四）平台垄断规制的策略选择 . 44 七、完善平台治理的思路与建议 . 46 （一）继续坚持包容审慎的治理理念 . 46 （二）重新认识超大型平台的经济社会角色 . 47 （三）科学设计平台经济的治理模式 . 47 （四）合理划分平台企业的责任边界 . 48 （五）建立创新导向的综合垄断规制体系 . 48 图表目录 图 1 全球市值 Top10 企业中平台企业的数量与占比 . 1 表 1 平台企业业务领域演变 . 2 表 2 2018 年我国 超大型平台 企业排名
8、 . 3 图 2 中国 超大型平台 企业数量 . 4 图 3 超大型平台 成长周期演变趋势 . 5 表 3 网络交易类平台主要问题监测情况 . 7 表 4 信息内容类平台主要问题监测情况 . 9 表 5 近三年我国平 台治理热点事件 . 10 图 4 互联网平台架构示意图 . 10 表 6 互联网平台经济的四种主要模式 . 14 表 7 平台对市场的 “ 具化 ” . 15 图 5 部分平台的准公共产品属性 . 19 表 8 淘宝 治理 方 式分析 . 22 表 9 政府与平台参与治理的比较分析 . 25 图 6 多元 协同治理体系 . 26 表 10 主动审查义务两种形式的比较 . 33 表
9、 11 近年来欧盟及成员国对 超大型平台 的反垄断审查 . 37 表 12 美国对 超大型平台 的反垄断审查 . 39 表 13 欧盟与美国对 超大型平台 反垄断的异同分析 . 42 表 14 五种市场结构的特点 . 45 中国信息通信研究院 互联网平台治理研究报告 （ 2019） 1 一、平台 经济的 全球 崛起 （一）平台 企业 走到世界 经济 舞台中央 当前，平台经济在全球范围内蓬勃发展，平台模式已成为企业生产经营的重要组织方式。 2009 年以前 ， 全球市值 Top10 企业中还仅有微软一家平台企业 ， 而 2017 年这一数 字 升至 7 家，实现对传统企业数量的反超。 其中，苹果
10、于 2009 年 ， 谷歌于 2013 年 ，亚马逊和脸书于 2015 年 ， 阿里巴巴与腾讯 于 2017 年先后进入全球市值 Top10榜单 。统计显示， 2018 年全球 Top10 上市企业中平台企业市值比重已由 2008 年的 8.2%上升至 77%，规模达到 4.08 万亿美元，较 2008年 规模 增长了 22.5 倍，成为全球经济增长的新引擎。 数据来源 ： 中国信通院监测。 2008-2018 年企业市值选取每年 12 月 31 日数据。 图 1 全球市值 Top10 企业中平台企业的数量与占比 从进入榜单的先后顺序看， 平台经济 崛起的驱动力不断演进和 叠加 。 第一代是
11、PC 端操作系统 类 平台，如 微软 的 Windows 平台和 苹果苹果 谷歌 亚马逊 脸谱网 阿里巴巴 腾讯 微软 互联网平台治理研究报告 （ 2019） 中国信息通信研究院 2 的 macOS 平台。第二代是移动端操作系统和应用商店 类 平台，这主要得益于移动互联网的发展，如 谷歌 凭借 Android 和 Google Play 的成功，于 2013 年跻身全球市值 Top10；而 苹果 则进一步凭借其 IOS和 APP store 在移动端的成功，市值在 2012 年已经约等于两个微软，成为全球市值最高的公司。第三代是互联网应用 类 平台，如电子商务平台企业 亚马逊 和阿里巴巴，网络
12、社交平台企业 脸书 和腾讯。这些应用型平台企业的快速崛起，很大程度上也得益于移动互联网的普及，使其具备了服务全球大部分地区和人口的能力。 表 1 平台企业业务领域演变 产品 平台 操作系统 应用商店 互联网服务 PC 端 移动端 微软 Windows Windows Phone 苹果 macOS IOS APP store 谷歌 Android Google Play Google 搜索、 YouTube 亚马逊 Marketplace 脸书 脸书 阿里巴巴 淘宝、天猫、支付宝 腾讯 QQ、微信 （二）我国超大型平台企业快速涌现 根据平台企业的 市值或估值 规模，本报告将 超过 1000 亿美
13、元 、100-1000 亿美元 、 10-100 亿美元 、 10 亿美元以下 的平台企业 分别 称为 巨型 、 大型 、 中型和小型 平台企业。据此 标准 统计，截至 2018 年12 月，我国共有 20 家超 大型 平台企业 1，市值 /估值合计 1.38 万亿美元。其中， 巨型平台企业 3 家，分别是 阿里巴巴 、腾讯和蚂蚁金服；大型平台企业 17 家 ， 如表 2 所示 。 这些超大型平台企业 ， 除了市值 /估值规模大之外，还具有用户规模、交易（交互）量大的特点，一般1 注 ：巨型和大型统称为超大型。 中国信息通信研究院 互联网平台治理研究报告 （ 2019） 3 在某个垂直领域占据
14、主导地位 或形成独特竞争力 ， 甚至横跨多个领域，形成庞大的平台经济生态。 表 2 2018 年我国 超大型平台 企业排名 排名 企业名称 市 /估值 （亿美元） 排名 企业名称 市 /估值 （亿美元） 1 腾讯控股 3767 11 拼多多 244 2 阿里巴巴 3577 12 腾讯音乐 219 3 蚂蚁金服 * 1500 13 奇虎 360 201 4 今日头条 * 750 14 菜鸟网络 * 200 5 百度 565 15 京东数科 * 190 6 滴滴出行 * 560 16 好未来 151 7 陆金所 * 380 17 携程 150 8 京东 314 18 苏宁易购 134 9 网易 3
15、11 19 微博 131 10 美团大众点评 308 20 爱奇艺 111 数据来源 ：带 *为估值，来源于 CB insights 和媒体公开报道；其他为上市企业市值，选取 2018年 12 月 31 日数据。 与全球平台 企业 崛起的原因相似， 我 国 超大型平台 企业的大范围崛起也搭上了 我 国移动互联网发展的快车 。其中，阿里巴巴和腾讯借助在移动端的创新，成功甩开百度、网易、京东等企业，跻身全球平台领导者行列。与此同时，一大批直接基于移动互联网发展起来的 超大型 平台企业快速崛起，如滴滴出行、美团点评、今日头条、微博、拼多多等都是 2010 年以后快速兴起的。 尤其 是 2013 年以后，这些新兴超 大型 平台企业数量的增长明显加快，平均每年新增 3 家 。