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1、某某区海绵城市水系整治及综合提升工程PPP项目程财政可承受能力论证报告 某某区海绵城市水系整治及综合提升工程 PPP 财政承受实力论证报告 某某市财政局二一八年四月目 录 一、 项目基础信息 .- 1 - （一）项目基本状况 .- 1 - （二）风险识别与安排 .- 4 - （三）项目运作方式 .- 12 - （四）投融资结构 .- 14 - （五）回报机制.- 16 -二、 财政承受实力论证依据和原则.- 20 - （一）财政承受实力论证依据.- 20 - （二）财政承受实力论证原则.- 21 -三、 项目生命周期财政支出实力论证.- 23 - （一）论证假设.- 23 - （二）财政支出责
2、任及测算.- 24 - （三）财政支出实力评估.- 30 - （四）行业和领域均衡性评估.- 34 - （五）财政承受实力论证结论.- 34 - 1 - 一、项目基础信息 （一）项目基本状况 1. 项目名称 某某区海绵城市水系整治及综合提升工程 PPP 项目（为便于叙述，以下简称为本项目），从水系流域上下游同步整治考虑，包括某某区水系整治及综合提升工程和某某区水系整治及综合提升（扩展区）工程。2. 项目类型及所处区域 本项目主要为新建项目，包含部分存量项目的运营维护。依据关于同意调整某某区水系整治及综合提升工程项目建 议书的复函（甬发改审批201821 号）、关于同意某某区水系整治及综合提升工
3、程可行性探讨报告的复函（甬发 改审批201828 号）、关于同意某某区水系整治及综合提 升（扩展区）工程项目建议书暨工程可行性探讨报告的复函 （甬发改审批201841号），项目范围包含试点区域内姚江新区汇水分区（ 区）和机场路东汇水分区（ 区）及扩展区域内机场路以西（ 区）、机场路以东（ 区），位于甬舟高速-慈江-某某大河-九龙大道-倪家堰路-姚江-官山河所围区域内，项目区位图如图 1-1 所示。图 1-1项目区位图- 2 -3. 项目内容及投资规模 本项目内容包括项目所处封闭流域内的河道水系海绵化整治及综合提升工程的投资、建设以及在 PPP 合作期内指定资产的运营维护。（1）建设范围 项目建
4、设范围为甬舟高速-慈江-某某大河-九龙大道-倪家堰路-姚江-官山河所围区域（除去姚江新区保留区），总面积为 44.7 平方公里（其中试点区内 15.4 平方公里，扩展区 内 29.3 平方公里），如图 1-2 所示。图 1-2项目建设范围图- 3 -（2）建设内容 包括区（除姚江新区保留区）、区、区、区内的河道水系海绵化整治、海绵化景观提升、农业面源污染治理等工程。（3）建设投资规模 依据项目初步设计批复， 项目建设概算总投资为 66745.04万元（不含建设期利息），其中 、 区工程费用 35459.68 万元、工程建设其它费 2690.20 万元、预备费 1907.49 万元、前期费 50
5、00 万元； 、 区工程费用 17645.38 万元、工程建设其它费 1580.96 万元、预备费 961.32 万元、前期费 1500 万元。其中工程费用中其他村落公园 111.92 万元、污水提标改 造 2419.68 万元、滴滤系统升级改造 600 万元，工程建设其- 4 - 他费中的建设单位管理费 647.29 万元及前期费 6500 万不计入本项目 PPP 总投资，本项目 PPP 总投资为 56466.15 万元。（4）运营维护范围 包括区（含姚江新区保留区）、区、区、区内实施机构指定资产的运营维护，如图 1-3 所示。图 1-3 项目运营维护范围图（5）运营维护内容 项目公司主要负
6、责运营维护范围内的河道水体及水体整治设施、河道清淤、沿河生态岸线、沿河人工湿地、农田生态处理湿地及沿河绿化等的运营维护。（二）风险识别与安排 1. 项目风险清单 本方案将从融资风险、设计风险、建设风险、运营风险、- 5 - 法律风险、政治风险、宏观经济风险、其他风险等方面对项目进行风险识别，评估 PPP 模式对本项目风险安排的优化， 对风险安排管理机制进行设定。（1）融资风险 融资风险主要指项目公司无法根据项目合同的规定和建设进度刚好融到足够的资金、无法按期偿付债务等。在 PPP 模式下，项目的融资责任主要由社会资本担当， 项目融资风险全部由社会资本担当。（2）设计风险 设计风险主要包括设计不
7、当、设计变更风险、设计审批风险等，由政府方和社会资本共同担当。本项目由政府方依法选定的勘察设计单位负责项目的勘察、初步设计、施工图设计等，政府方负责帮助设计审批。依据 PPP 项目协议约定，社会资本在绽开建设之前，已充分批阅并且同意接受政府方供应项目前期工作成果，经实施机构同意可在 PPP 项目协议约定期限内可在此基础上进行项目设计变更、优化，社会资本担当项目建设工作开展后的全部设计风险；社会资本未经实施机构同意擅自变更设计的或在约定期限内未提请设计变更要求的，由此引起的设计不当等一切后果由社会资本担当。社会资本提出的设计变更、优化可以明确为由于政府方托付的勘察设计单位设计不当造成的，设计不当
8、风险由政府- 6 - 方担当，并对勘察设计单位予以追责。（3）建设风险 建设风险主要包括因建设过程中工程质量风险、进度延误风险、第三方责任风险、土地运用等风险。项目建设工作主要由社会资本负责，因此与建设工作相关的因社会资本方应对不当、施工不当（包括对地质条件的处理、施工场地平安风险），造成的建立成本增加、未按时完工或质量未达标等风险由社会资本担当。本项目由政府方负责政策处理工作并担当相应土地运用风险及因土地运用风险导致的进度延误风险，因其他缘由导致的进度延误风险及建设过程中的工程质量风险、三方责任风险等由社会资本负责。PPP 项目协议签订前建设审批风险由政府方担当，PPP 项目协议签订后，由社
9、会资本方按要求进行建设审批，担当建设审批风险。由政府方提出的项目工程变更，其风险全部由政府方担当；因技术更新等缘由由社会资本提出的，或在建设期内未经政府允许，擅自进行的工程变更，其风险全部由社会资本方担当。（4）运营风险 运营风险主要指项目公司在项目运营维护过程中由于运营阅历、实力不足等缘由造成的海绵城市效果、运营期绩- 7 - 效考核目标未达标的风险。本项目运营风险主要由社会资本担当，包括项目建设内 容外政府指定资产的运营风险、运营维护范围调整的风险等。社会资本具有较好的运营和风险管控实力，可以建立有阅历、有技术的管理队伍，进而提升服务水平、提高运营效率、降 低运营维护成本。对于城市发展、区
10、域开发等缘由导致的项 目运营维护范围改变的状况，社会资本应主动协作政府方， 做好调整工作。涉及项目建设内容外政府指定资产的运营维护的，项目公司有权参加该等资产接收前的资产可用性测试或评估，确保该等资产与设施符合正常运用的状态。（5）法律风险 法律风险主要是指国家、某某市法律法规政策的变更导致的风险，如建设标准的改变、运营标准的改变、税种和税率的改变等。假如非某某市政府可以限制调整的政策（如法律政策， 税收政策，宏观政策以及行业规定）发生改变，由于项目涉及的相关风险不行预见，且非单一方责任，相关风险应当由政府和社会资本共同担当，同时双方应当相互协作，实行主动的应对措施。假如发生某某市政府可以调整
11、限制的政策改变，因为政府方更有实力应对处理该项改变，因此该项风险全部由政府- 8 - 方担当。假如由于合同体系不严谨，而造成误会和摩擦，因为合 同是在合同主体各方充分沟通、了解合同内容的状况下签订， 相关风险应当由合同涉及的主体共同担当。社会资本方有权将项目建设内容和运营维护内容发包给专业的第三方公司，因此其应当担当相应的第三方违约责任。由于第三方违约或是项目公司破产而产生的风险，全部由社会资本方担当。（6）政治风险 政治风险一般是指斗争、入侵，政府部门对项目设施实行的征收、征用、国有化、政府违约等事务造成的风险。在 PPP 模式下，由政府方引发的政治风险，可由政府方赐予社会资本合理补贴，而不
12、行抗力范畴的政治风险难以掌控和预料，可由政府方与社会资本方共同担当。（7）宏观经济风险 宏观经济风险包括利率风险、通货膨胀/紧缩风险等由宏观经济因素造成的风险。由于宏观经济因素的不确定性以及难测性，政府和社会资本应当共同担当该项风险。双方依据合同体系约定的调价机制担当各自的风险责任。（8）其他风险 其他风险包含上述风险以外的其他风险，如招标风险、- 9 - 不行抗力风险等。其中不行抗力风险主要是指地震、洪水、台风、大规模流行病、饥荒或瘟疫等不行预见、不行避开并不行克服的客观状况造成的风险等。在 PPP 模式下，部分不行抗力风险可以通过社会资本方购买保险转移。假如社会资本未购买相关的保险则该部分
13、风险应当由社会资本担当。其余不行保险的不行抗力风险由于其难预料性、且非单一方责任可由双方协商共同担当。2. 主要风险安排及限制 原则上，在项目全生命周期内，社会资本主要担当的风险为融资风险、设计风险、建设风险、运营风险等商业风险， 政府主要担当的风险为政策风险、法律风险等，双方共同担当的风险为宏观经济风险、不行抗力风险等，主要风险安排及管理限制措施见表 1-1。表 1-1 主要风险安排及管理限制表类别 主要风险 政府承 担 社会资 本担当 风险管理措施 融资风险 融资工具可及性√ 1.社会资本在市场化融资失败时应供应股东借款或股东担保等方式，确保融资成果； 2.通过本项目取得的融资
14、仅限用于本项目，并同步加强资金监管； 3.政府在选择社会资本时，应当留意 考察其资金实力。融资不确定性√ 融资利率波动√ 设计风险 勘察不到位 √ √ 1.政府方应完成项目招标前全部审批程序，并加强对设计文件的审核； 2.社会资本依据 PPP 项目协议约定， 在绽开建设之前，已充分批阅并且同 设计不当 √ √ 设计变更 √ √- 10 - 类别 主要风险 政府承 担 社会资 本担当 风险管理措施 设计审批手续√意接受政府方供应项目前期工作成果，经实施机构同意可在 PPP 项目协议约定期限
15、进行设计变更、优化，担当项目建设工作开展后的全部设计风险；社会资本未经实施机构同意擅自变更设计的或在约定期限内未提请设计变更要求的，由此引起的设计不当等一切后果由社会资本担当； 3. 社会资本提出的设计变更、优化可以明确为由于政府方托付的勘察设计单位设计不当造成的，设计不当风险由政府方担当，并对勘察设计单 位予以追责。 建设风险 建设审批手续 √ √ 1.明确建设审批流程，制定审批工作的时间安排，明确 PPP 项目协议签订前建设审批风险由政府方担当，PPP 项目协议签订后，由社会资本方按要求进行建设审批，担当建设审批风险。2.社会资本应协作公共部门，提交履约保函和维护保
16、函等由金融机构出具的可兑付承诺，按 PPP 项目协议约定和国家、省、市和行业管理规定购买和维持合理的各项保险； 3.非主体、非关键性工作允许分包， 专业工程分包人应具有建设主管部门核发的相应资质； 4.政府方通过工程变更监管、工程进度监管、工程建设质量监管、建设期全过程跟踪审计等方式加强建设过程监督； 5.社会资本方应当制定项目施工应急预案以降低突发事务对项目建设进度影响程度； 6.因政策变换等缘由由政府方提出的项目工程变更，其风险全部由政府方担当；因技术更新等缘由由社会资本提出的，或在建设期内未经政府允许，擅自进行的工程变更，其风险全 部由社会资本方担当。土地运用 √地质条件 &
17、radic; √ 场地可及性/打算 √ √ 公共设备服务供应 √ √ 分包商违约√ 工程质量√ 工地平安√ 劳资/设备的获得√ 劳工争端/罢工√ 效率低/材料奢侈√ 建立成本超支√ 技术不过关√ 工程变更 √ √ 完工风险√ 考古文物爱护 √ √运营维护成本超支√- 11 - 类别 主要风险 政府承 担 社会资 本担当 风险管理措施 运营风险 运营范围调整√
18、 1.社会资本可以建立有阅历、有技术的管理队伍，进而提升服务水平、提高运营效率、降低运营维护成本； 2.在相关合同中明确日常维护的条款，明确养护标准以及各方的维护责任。3.明确绩效标准并与付费严格挂钩； 4.建立运营期履约担保，并要求购买有关商业保险； 5.政府加强日常考核和定期绩效评 估。运营商违约√ 服务质量不好√ 运营效率低√ 设施维护状况√ 法律政策风险 非某某市本地政府可 控的法律政策变更 √ √1.法律政策变更不影响项目合同接着履行的，则社会资本应在新的法律政策下接着履行；若项目合同无法履行的，则双方通过项目合同约定的终止方式执行； 2.由政府行为造成项目公司发生损失且超过协议约定范围时，将由政府赐予肯定的补偿； 3.通过在项目合同体系中明确约定各合同层级，削减因合同冲突造成的误会和摩擦。某某市本地.