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1、分税制以来中国地方政府收入结构研究2017中央财政收入 摘 要：本文主要期望对中国地方政府财政收入的基本状况进行一些探究，主要是分为三个部分，第一部分主要介绍分税制以来中国地方政府收入的主要构成；其次部分主要是对第一部分的地方收入三个构成部分进行数量分析；最终对地方政府自有收入状况的总体状况进行评价。关键词：分税制 地方政府 收入结构一、分税制以来中国地方政府收入结构总论所谓分税在中心与地方之间以及地方各级之间，以划分各级政府事权为基础、以税收划分为核心相应明确各级财政收支范围和权限的一种分级财政管理体制。包括税种的划分，征收机构的中心和地方分设，各级政府财权和事权的划分。1994年的分税制改
2、革可以说是自1949年以来中国财政体制的一个分水岭，变更了中心和地方政府财政关系，这是从制度层面上进行的深度改革，在此之前，中心政府的财政收入自给实力不足，分税制改革前1993年中心财政收入仅占22.02%，实行分税制的第一年,这一比例达到了55.7%,当然94年的分税制带有很浓的过渡色调,导致一种事权下移,财经不断上移的制度支配。从实行分税以来，地方政府收入只占不到47%，却担当了财政支出的近70%，可见财权和事权是严峻的不匹配。根据“一级政府，一级事权，一级财权”的要求，每一级政府都应当要有自己稳定的与相应事权相匹配的财政收入来源。地方政府收入惊慌，必定会想方法从制度外来找寻收入来源，土地
3、财政就是源于这种制度支配，数据显示，地方政府土地出让金收入占到了当年收入的近50%。分税制的基础是分权，假如不分权，就成了“分钱”了 ，税权的适当集中，有利于税制统一，增加中心政府的宏观调控实力，对地方政府的适度分权，有利于地方因地制宜地调控区域性资源配置；有利于发挥地方政府开拓税源、充分利用区域性资源优势组织收入和调整收入安排的主动性，促进地方税收体系的建立和完善。二、地方政府财政收入结构与规模（1）共享税收入部分共享税又称中心与地方共享税，指中心政府和地方政府根据肯定方式共同共享收入的税收。共享税主要由中心干脆管理，税种的开征、停征，税目、税率的调整，减税、免税、加征等权限由中心确定。从历
4、年数据来看，共享税收入占地方政府税收收入的比重达到了80%，可见从共享税分得的收入在地方政府收入中占有举足轻重的地位。共享税收入占地方政府收入的比重很大，大体达到了70%左右，但从统计数据来看共享税收入中，中心政府拿的大头，而地方占在比重较小。（二）地方税收入部分地方税收入，这里不包括营业税，个人所得税等实为地方分征收入部分的税收收入。地方税收入占地方财政收入的比重大体相当，也许只占到了15%。在财力逐步向中心政府集中，而且中心政府享有税源稳定，简单征收的税种，在全部税收收入中占有很大的比重。而地方税则多是小税种，难以征收，或者征收成本大。故而地方税在地方财政收入、地方全部税收入比重很低，而且
5、还总体上呈现出一种下降的态势，1995年，地方税收入2833.45亿占到了20%左右，到2005年增长到12726.73亿只占到了10.91%。共享税收入占地方政府收入的比重高，必定使地方政府更多地依靠中心政府的转移支付，而不规范的转移支付制度使得地方政府收入不稳定，而且不得不依靠其他途径来弥补支出缺口。接下来的第三节就要分析非税收入在地方政府收入所占的比重。（三）非税收入可以说1994年的分税制改革规范了中心与地方政府收入安排制度，提高了中心政府的收入比重，使中心政府在宏观调控，调整地区收入差距的实力增加，但分税制的缺陷也是如此的明显，专项转移支付某种程度上加剧了地区经济发展不平衡，非税收入
6、在地方政府收入中所占的比重在逐年递增。（四）总体评价地方政府收入来源结构根据是否来自于税收来划分，可以分为税收收入和非税收入。非税收入长期以来不是以税收方式征收，也没有上缴国库。从上面第三部分对非税收入的分析也可以看出非税收入始终处于膨胀的状态。税收收入（包括共享税，地方税）占到了地方财政收入约80%。假如加上基金收入，预算外收入，社会保险基金收入等地方政府财政收入的其他组成部分的话，这一比例可以只有50%左右。也就是说假如将全部政府的收入纳入财政收入范畴，税收收入可能只占财政收入一半。总体来说，我国地方政府收入结构的主要问题在于还有相当部分的收入没有纳入统一的预算编制。由于地方税源有限，长期
7、以来，预算外非税收入占地方财政收入的比重甚至大于税收收入，尤其在一些中西部地区，经济欠发达，税收收入权重很小，地方政府却担负了沉重的支出责任。数据显示，地方政府，特殊是县乡政府，共同供应了大量而且最重要的公共服务，70%的预算内义务教化支出，近55%的公共医疗支出，负责几乎全部的失业保险，养老保险和其他救济。地方政府没有稳定的财源，没有因地制宜的税收立法权，无权适时开征新税种。支出责任没有削减，而且来源于中心政府的转移支付又很不规范，地方政府财政压力随着事权层层下压而加大。这种不完善的财政分权，加上地方政府的财政预算不能出现赤字，也没有发行公债的权力，所以乱收费，制度外收入等灰色收入成了无奈之
8、举。从上面的分析来看，非税收入比重呈现着上升趋势。这主要是地方政府对于非税收入这部分预算外收入拥有完全的，不受制约的支配权，这就产生了一个激励，刺激地方政府努力扩大预算外收入，甚至想法将预算内收入转入，来扩大自己对收入的可支配权力。假如考虑地方经济发展这个因素，也可以说明为什么非税收入比重增长。为了刺激本地经济发展，地方政府往往选择通过税收减免、先征后返等措施来吸引投资，这也会使预算内收入比重越来越小。财政收入中的增量部分更多地归中心政府。地方政府激励不足，无益于地方税体系建设和完善公共财政制度。现行地方税体系的问题比较多，而地方税体系在调动地方政府主动性、理顺中心政府与地方政府财权财力纵向配置关系、规范地方财政收入、实现公共服务均等化目标等方面均发挥了正面效应。（作者单位：西南财经高校财税学院）参考文献1 赵云旗：中国分税制财政体制探讨，经济科学出版社，2005。2 许善达等：中国税权探讨，中国税务出版社，2003年。