政府与社会的关系.ppt

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1、第三章行政功能论第一节 行政功能及 其演变第二节 行政功能的 构成第三节 当代中国政 府行政功能第一节 行政功能及其演变n 1.1 行政功能的概念辨析n 1.2 行政功能理论的演变n 1.3 行政功能研究的核心问题1.1 行政功能的概念辨析1.1.1 功能和职能的概念 “职能”是社会科学中经常运用的一个概念，它只适用于社会中的人、组织和事物，它是指某种事物“应有”的作用。对于社会组织而言，职能是指对实现特定组织目标应起的作用。“功能”是系统科学的概念。它是指物质系统所具有的作用、能力和功效。1.1 行政功能的概念辨析1.1.2 功能和职能的关系 在社会范围内，功能和职能不能简单通用。功能具有二

2、重性，而职能是单向性的。就一个社会组织而言，当我们将其视为一个系统时，不论其结构是否合理，亦不论其作用于何种环境，都必然会表现出一定的功能。而职能是社会组织对社会发展应起的作用，是人为设定的，具有主观性。1.1 行政功能的概念辨析1.1.3 行政功能的特性 （1）政治性。（2）多样性。（3）扩展性。（4）行政功能是一个相互交错的多层次、多元化的结构体系。1.2 行政功能理论的演变 在传统的自然经济社会，国家的行政功能主要表现为阶级统治和政治整合。在管理社会、经济、文化等事务时，政府主要采用政治统治的方法。这种方法表现为以获取无条件的服从为目标，采取强制的手段来分配有限的资源。在这种强大的政治统

3、治职能的压力下，行政管理与社会服务成为政治统治的附属物。在这种形态的社会里，行政功能非常单一，缺乏独立的理论。1.2 行政功能理论的演变 在市场经济社会，社会经济迅猛发展，社会分工越来越细化，这在客观上使政府行政系统所需要管理的社会事务也越来越复杂，从而使原本简单的行政功能逐渐复杂起来，政府的行政功能越来越趋向多样化。在市场经济发展的不同阶段，行政系统所处的外部经济环境不断变化，从而使得其行政功能也随之不断变化，人们对行政功能的理论认识也产生了一个演变的过程。1.2 行政功能理论的演变1.2.1 重商主义的强政府行政功能论 在西方国家市场经济发展的早期，为在经济上彻底战胜封建势力，当时资产阶级

4、学者和政治家极力鼓吹重商主义经济理论，与现实相适应的政府功能理论就是强政府理论，即在市场经济并未立足的条件下，强调政府对社会和经济的干预。1.2 行政功能理论的演变1.2.2“守夜人”的行政功能论市场经济理论与有限政府 “守夜人”的行政功能论是西方国家处于自由竞争时代普遍崇尚的主张，其理论渊源来自于洛克的自由主义政府观。之后，有关经济学者提出的关于限制政府行政功能理论的代表是亚当斯密的市场经济理论。假定：市场是完美的、没有缺陷，竞争是完全的，经济人是理性的 （1）保护国家安全；（2）保护公民个人安全；（3）建设和维护某些私人无力办或不愿办的公共事业和公共设施。1.2 行政功能理论的演变1.2.

5、3 干预主义的行政功能论凯恩斯主义与福利国家 干预主义的思想代表首推凯恩斯。干预主义的行政功能理论是在市场经济的弊端暴露出来后对政府行政功能、角色的重新理解和界定，它是与“守夜人”的行政功能论相对的另一种行政功能理论。1.2 行政功能理论的演变1.2.4 有选择地干预“市场失灵”的行政功能论 有选择地干预“市场失灵”的行政功能论以科斯的产权理论和布坎南的公共选择理论为主要代表。科斯认为，在产权明确界定的领域，市场能够使资源得到最优配置，而无须政府去插手。政府的职能在于一方面去维护明晰的产权，另一方面则是去干预产权不易界定或市场自身界定不清的经济领域，以尽可能地减少交易费用。1.2 行政功能理论

6、的演变1.2.4 有选择地干预“市场失灵”的行政功能论 公共选择理论认为，“市场失灵”并不是政府干预的根据，因为政府干预和市场经济一样也有局限性和缺陷，存在着“政府失灵”。因此，如果以政府的失灵去干预市场的失灵，只能是雪上加霜。但是政府对市场的失灵又不能袖手旁观，它还是需要干预市场。不过政府对市场的干预只能限制在市场长久失灵之处，信息不对称、搭便车以及欺诈性行为就属于需要政府来解决的市场的长久性失灵问题。对市场暂时的、偶然的失灵，市场会在市场运行中加以自行矫正，无须政府介入。1.2 行政功能理论的演变 上述西方学者关于政府行政功能的理论，是西方国家市场经济产生、发展和完善过程中，对政府职能的不

7、断认识和探索。每一种新理论的提出，都是在经济发展经历危机和大起大落的情况下，为寻找解决问题的出路，重新认识和调整政府与市场关系的结果。西方学者提出的行政功能理论，对我国正在进行的以转变职能为中心的行政体制改革，有着重要的借鉴和启示意义。1.3 行政功能研究的核心问题1.3.1 政府与社会 （1 1）政府与社会的关系）政府与社会的关系 政府与社会的关系实质上是国家和社会的关系，讨论两者关系主要在于划分清楚政府与社会各自的活动范围、权利界限及相互关系模式，这是理解政府行政功能及结构问题的基础。1.3 行政功能研究的核心问题1.3.1 政府与社会 （2 2）政府与社会关系的演进）政府与社会关系的演进

8、 从历史发展进程来看，政府与社会的关系是一个动态的过程，它随着历史条件的不同而不同，主要受生产力基础之上的社会发展水平制约。1.3 行政功能研究的核心问题1.3.1 政府与社会 对中国的启示：中国历史上是一个传统的农业社会，市场经济基础很薄弱，与之相关联的公民社会极不发达。我们目前正在深入进行额经济体制改革和政治体制改革，在某种意义上讲，就是对传统的计划经济模式下，政府与社会间关系的一次较大规模的调整，调整的关键在于政府职能的重新定位和改革旧的行政管理体制，调整的基本方向是国家权力逐步向社会转移，还权于公民、还权于社会，重新构筑政府与社会的二元结构模式。1.3 行政功能研究的核心问题1.3.2

9、 政府与市场 （1）市场经济的效率机制 什么是市场？市场指的是一个可持续的行为过程，即一种产品（或要素）的买卖双方相互竞争，共同决定商品和劳务的价格、数量和质量的过程。市场体制是高度依赖价格机制来解决三大基本经济问题的经济制度形式。无数分散的经济主体就是在市场这只看不见的手的引导下，展开激烈竞争，优胜劣汰，其结果不仅提高了效率，又使资源得到了合理配置。1.3 行政功能研究的核心问题1.3.2 政府与市场 （2）市场失灵与政府干预 公共产品 外部性问题 非竞争性（自然垄断）信息不完全 公平问题 1.3 行政功能研究的核心问题1.3.2 政府与市场 （3）政府失灵 如果完全将市场失灵作为政府行为的

10、依据，往往会使政府对经济的干预超过需要的范围和程度，导致政府过多干预的结果，反而阻碍经济的发展，更何况政府干预并不一定比市场本身解决问题更有效。1.3 行政功能研究的核心问题1.3.2 政府与市场 事实上，在现实的经济活动中，市场和政府对经济活动的参与并非是非此即彼的选择，两者各有所长，也各有所短，各自的作用都是有限度的。它们相互作用、相互补充。在政府与市场的关系中，人们越来越主张采取“有利于市场发展的战略”。第二节 行政功能的构成n 2.1 任务性行政功能n 2.2 程序性行政功能n 2.3 行政功能的实现方式2.1 任务性行政功能 任务性行政功能是从行政管理内容的角度来理解行政功能的具体构

11、成，它主要包括政治功能、经济功能、文化建设功能、社会管理功能等2.1.1 政治功能 行政系统的政治功能是由政府行政机构在社会政治体系中的作用决定的。任何一种类型国家，都无不以政治功能作为其最基本的行政功能 （1）阶级统治功能 （2）保卫功能 （3）社会治安功能 2.1 任务性行政功能2.1.2 经济功能（一）对微观经济的管理 （1）为市场经济的有效运行提供必要的制度、规则安排。（2）价格管制。（3）维护公平的竞争秩序。（4）质量管制。2.1 任务性行政功能2.1.2 经济功能 （二）对宏观经济的管理 （1）财政政策。财政政策是指根据稳定经济的需要，通过财政支出与税收政策来调节总需求。增加政府支

12、出，可以刺激总需求，从而增加国民收入，反之则压抑总需求，减少国民收入。税收对国民收入是一种收缩性力量，因此，增加政府税收，可以抑制总需求从而减少国民收入，反之，则刺激总需求增加国民收入。2.1 任务性行政功能2.1.2 经济功能 （二）对宏观经济的管理 （2）货币政策。货币政策是国家采用的调整和控制货币供应量的种种政策。随着市场经济的日益活跃、成熟，国家发行货币的公共管理职能已演变为政府调控宏观经济运行状态的得力手段。货币政策发挥作用的主要政策工具有3个：存款准备金率。再贴现率。公开市场业务。2.1 任务性行政功能2.1.2 经济功能 （二）对宏观经济的管理 与财政政策相比，货币政策调控市场运

13、行的方式相对更间接一些，政府利用公共权力执掌货币流量的总开关，借助利率杠杆间接调控宏观经济，而不直接插手扩张或抑制总需求，有助于保护市场固有的配置效率。但也正因其更具间接性，货币政策通常有滞后效应，不具有财政政策那样“立竿见影”的效果。调控市场的货币政策必须与其他调控方式配套使用，取长补短，相得益彰。但总的原则应当是“尽可能货币政策，必要时财政政策”。2.1 任务性行政功能2.1.2 经济功能 （二）对宏观经济的管理 （3）产业政策。产业结构合理化是国民经济保持总量均衡发展的重要条件，一国范围内生产力的布局与产业结构的调整不能完全依靠市场来解决。（4）提供经济基础。经济基础设施指的主要是基础科

14、学研究、市政基础设施和公共交通、电力、通讯系统等等，是经济发展的基本环境条件。2.1 任务性行政功能2.1.3 文化建设功能 文化建设功能是指政府指导和管理文化事业的功能。文化是一个民族的象征，它决定了一个民族的精神面貌。一方面，随着人民生活水平的不断提高，人民对精神生活的需要也愈加丰富；另一方面，经济的发展同科技、教育等文化因素的相关性也逐渐加强，现代科技发展对人们的文化水平也提出了更高的要求。这些都要求行政组织不断加强文化建设功能。（1）支持科学技术发展 （2）发展教育 （3）发展文艺事业 （4）其他 2.1 任务性行政功能2.1.4 社会管理功能 社会管理功能是指政府所承担的社会服务和社

15、会保障的功能。它是行政功能中内容最为广泛、丰富的一项基本功能。社会保障是社会管理功能的重点内容。一个较为完善的社会保障体系基本包括四个方面的内容：一是社会保险体系；二是社会救济体系；三是社会福利；四是社会优抚。2.2 程序性行政功能2.2.1 计划功能 计划功能是指政府针对一定时期和某一问题而进行工作设计的行为过程。计划功能的主要内容是确立目标、总体设计、预测预算、论证评估、选择决断和实施修正。计划提出问题，初步分析问题 你觉得计划和决策是一回事吗？2.2 程序性行政功能2.2.2 决策功能 决策是最重要的行政功能。它是指行政管理者在发现和处理行政问题中，根据实际情况和条件，对可供选择的方案作

16、出最优选择，以有效达到预定的目标。整个行政管理实际上是一系列决策活动的总汇 “管理就是决策”西蒙 决策分析问题，提出解决方案 2.2 程序性行政功能2.2.3 组织功能 组织功能是指行政机关围绕行政目标，具体筹划和安排行政活动的功能。组织功能主要包括根据目标，落实机构和人员，划分权力和责任，配备财力和物力，使人、财、物各要素结成一个有机整体并得到合理的使用。2.2 程序性行政功能2.2.4 协调功能 协调功能是指政府机关引导和促进行政过程中各组织之间、各人员之间达到良好的相互协同、相互配合的关系，使整个行政体系和谐、有序地运转，从而有效实现共同的行政目标。做好协调最重要的就是进行有效沟通。2.

17、2.5 控制功能 控制功能是指上级部门或行政领导者按照执行计划对执行机构或行政人员进行检查、督促和纠偏的功能。控制具有垂直性、强制性和及时性的特点。2.3 行政功能的实现方式 （1）供应。是指政府通过预算形式直接供应产品和服务。（2）补贴。是指政府通过财政资助私人经济领域的某些个人来生产政府需要的商品和服务。（3）生产。指政府生产在市场上出售的商品和服务。（4）管制。指政府运用国家强制力批准和禁止私人经济领域的某种活动。请举例说明上述4种手段的具体体现 第三节 当代中国政府行政功能n 3.1 当代中国政府行政功能的变迁n 3.2 当代中国政府行政功能的发展3.1 当代中国政府行政功能的变迁（一

18、）计划经济时期我国政府行政功能 3.1.1 计划经济时期我国政府行政功能的特征 （1）政治功能一枝独秀 （2）集中计划管理 （3）微观直接管理 3.1 当代中国政府行政功能的变迁（一）计划经济时期我国政府行政功能 3.1.2 计划经济时期我国政府行政功能的主要弊端 （1）造成政府机构膨胀 （2）资源配置效率低下 （3）企业和社会缺乏动力机制 （4）容易产生腐败 3.1 当代中国政府行政功能的变迁（二）改革开放后我国政府行政功能的变化 （1）第一次转变：1978年到1992年党的十四大前后 这次改革围绕着改革计划经济体制，推进农村家庭联产承包制，启动城市及国有企业改革，与之相适应政府行政功能从制

19、订和实行经济计划向间接调控经济社会运行转变。（2）第二次转变：1992年到2002年党的十六大前后 这一时期政府行政功能转变的重心是建立与社会主义市场经济发展相适应的行政功能体系。（重点处理政府与市场的关系）3.1 当代中国政府行政功能的变迁（二）改革开放后我国政府行政功能的变化 （3）第三次转变：2002年以来 2002年3月，在九届全国人民代表大会第五次会议上的政府工作报告中，首次明确提出政府职能转变的新定位，即“切实把政府职能转到经济调节、市场监管、社会管理和公共服务上来”。“在继续加强和改进经济调节和市场监管的同时，更加注重履行社会管理和公共服务职能”。（兼顾处理政府与市场、政府与社会

20、的关系）3.2 当代中国政府行政功能的发展 3.2.1 当代中国政府的角色定位 （1）政府在经济领域中的角色定位 （2）政府在社会管理功能中的角色定位 （3）政府在公共服务功能中的角色定位 3.2 当代中国政府行政功能的发展 3.2.2 当代中国政府行政功能结构的转变 （1）巩固经济功能的基础地位，转变职能履行的方式和内容。（2）政府行政职能转变从过去聚焦经济扩展到更为广阔的领域。（3）政府功能转变领域的扩展要求多项功能之间的合理平衡。3.2 当代中国政府行政功能的发展 3.2.3 当代中国政府行政功能理念的转变 （1）由无限政府向有限政府转变 （2）由缺信政府向守信政府转变 （3）由轻责政府向重责政府转变 （4）由管制主导型政府向服务主导型政府转变