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1、巴西、阿根廷、古巴三国照明产品质量监管体系及其对我国的启示李 静 吕 芳(1.国家发展和改革委员会资源节约和环境保护司，北京；2.中国逐步淘汰白炽灯、加快推广节能灯项目办，国家节能中心综合业务处，北京)摘 要：阐述了巴西、阿根廷、古巴节能产品质量监管的基本情况，系统分析对比了巴西、阿根廷、古巴以及欧美等国的照明产品质量监管体系的特点和有益经验。在此基础上，提出了建立健全我国照明产品质量监管体系的若干建议。关健词：照明；节能；质量监管；市场监督我国是照明产品生产、消费和出口大国，2011年节能灯产量41 .69亿只，出口量28.22亿只，国内在用量33.12亿只;白炽灯产量41.78亿只，出口量
2、31.83亿只，国内在用量13.48亿只。我国政府非常重视照明产品质量问题，1996年启动实施中国绿色照明工程以来，通过研究制定节能灯性能能效标准，推动建立照明产品认证制度，连续11年组织开展国家监督抽查等措施，使我国照明行业得到长足发展，产业结构明显优化，产品产量大幅提升，白炽灯和节能灯的产量比由1990年的34 : 1上升至2011年1:1,2011年节能灯产量占到全球总产量的85%;产品质量明显提高，2011年产量合格率达到85%以上;质量监管体系日趋完善，为推动照明产品质量提高提供了有力支撑。但是，我国照明行业依然面临着很多亟待解决的问题，企业数量众多，产品质量参差不齐，小城市、农村地
3、区监管薄弱。为了充分借鉴其他国家的先进经验，推动完善我国节能产品质量监管体系，本文全面归纳总结了巴西、阿根廷、古巴三国以及欧美等国的产品质量监管体系，着重对照明产品的质量监管体系进行了详细分析。1 三国节能产品质里监管的基本情况 巴西、阿根廷和古巴同属拉美国家，除古巴是社会主义国家外，巴西和阿根廷都属于自由市场经济。巴西工业居拉美之首，于20世纪70年代建立了比较完整的工业体系，包括钢铁、汽车、造船、石油、水泥、化工、电力、纺织、建筑等;并依托农业优势，从甘蔗、大豆、油棕桐等作物中提炼燃料，成为世界绿色能源发展的典范。目前巴西消费的燃料中有46%是乙醇等可再生能源，明显高于全球13%的平均水平
4、，是世界生物燃料的生产和出口大国。巴西主要依靠标准、认证对产品质量进行控制，对于部分涉及人身安全的产品实施强制性认证。阿根廷工业主要有钢铁、电力、汽车、石油、化工、机械、食品等;核工业发展水平和钢产量居拉美前列，现拥有3座核电站;机器设备、工业原料、化学品、电子和轻工业品等多依赖进口。阿根廷农牧业发达，是世界粮食和肉类重要生产国和出口国。阿根廷对产品质量的监管主要依靠强制性认证。古巴长期维持以蔗糖为主的单一经济发展模式，近年来开始大力发展旅游业，逐渐成为国民经济的第一大支柱产业。古巴工业品大部分依靠进口，对产品质量的监管主要依据标准进行符合性检测。 从巴西、阿根廷、古巴三国的考察情况看，三个国
5、家的主要终端用能产品均以进口为主，阿根廷和古巴国内没有节能灯生产企业。三国十分注重质量问题，均建立了一套适用于本国实际的质量监管体系。1. 1 巴西1. 1.1推动节能工作的相关政策 巴西是全球第十大，也是南美洲最大的能源消费国。据测算，如果按照目前的发展趋势持续下去，在未来的20年里，巴西的能源使用量和温室气体排放量将会增加一倍以上。自1985年以来，根据国家节能与合卫里利用能源法，巴西矿产能源部、国家能源政策委员会、国家电力管理局、国家计量标准化和工业质量协会制定、执行了一系列关于能效的政策和措施，包括强制性能效标签计划(PBE )、国家电力节能计划(PROCEL)以及合理利用国家能源计划
6、(CONPET)。通过实施这些能效政策，鼓励生产商和消费者生产和购买高效节能产品，以减少因经济快速发展而带来的对社会和环境的影响和破坏。 （1）国家电力节能计划 1985年12月，巴西政府启动国家电力节能计划，资助或联合资助由州和地方电力公司、大学、国家机构、私人公司或研究院承担的节能项目，包括立法、研究、开发、示范、教育、培训、市场化、指导节能措施的实施、能源服务公司(ESCOs)、需求侧管理(DSM)等。19861997年期间，国家电力节能计划累计投人1. 97亿美元。 国家电力节能计划主要通过减少居民、商业、公共服务场所、工业用电来节能。如对空调、洗衣机和其他电器进行测试、分类，推广优秀
7、产品供居民使用;鼓励开发和使用高压钠灯，与地方电力公司共同投资开展公共照明改造项目，淘汰低效照明灯具;与各电力公司通过共同资助的示范项目、能源审计和宣传活动推广节能灯:对大部分节能电机实行批准认证。(2)能效标签计划 巴西的能效标识分为PBE标签、PROCEL标识和CONPET标识。 PEE标签即巴西标签计划，是一种强制性能效标签计划，目的是向消费者提供产品信息，使它们能够评估和优化电气设备能源消费，选择更节能的产品以提高效率、节约能源成本。PBE标签需要标出产品制造商名称、商标、产品型号、能效(kJ/Wh )、制冷能力(kJ/h或BTU/h.额定气流 (m/h)、耗电量(W)、能效等级等指标
8、，同时标签还必须有INMETRO(国家计量、标准化和工业质量协会)和PROCEL的署名，或INMETRE和CONPET的署名。目前，PBE强制性能效标签计划的范围包括冷藏箱、冷冻柜、吊扇、空调、洗衣机、燃气炉灶、燃气热水器、电动淋浴、荧光灯、镇流器、离心泵、电动机和太阳能电池板等。 PROCEL标识是一种节能认证标志，属于PBL的一部分，每年颁发给己经获得能效等级并且满足法定要求的最佳能效水平电气产品。借助这一标志，人们可以轻易识别某一特定类别中最节能的产品。PROCEL认证计划最初主要侧重于冰箱、冰柜、洗衣机和空调等家电产品，现在逐步扩展到机顶盒、计算机显示器、DVD和电视等电子消费类产品。
9、依据国家节能和合理利用能源法的要求， PROCEL自愿性标识认证计划开始向强制性认证转变，从2008年7月份开始，所有在巴西境内销售的 电视机均须加贴待机能效标志。 CONPET标识于2005年8月生效，旨在引导石油和燃气消费者购买最低燃料消耗产品。 (3)税收减免 2009年11月1日，巴西财政部对白色家电依据能效等级，给予不同额度的工业产品税(IPI)减免，这是巴西财政部首个环保减税政策。其中电冰箱:A级节能标志由l%减至5%，B级节能标志减至10%，C、D、E级无减税优惠。洗衣机:A级节能标志由20%减至10% ,B级节能标志减至15%,C、D、E级无减税优惠。单缸洗衣机:A级节能标志税
10、率为0, B级节能标志为5% ,C、D、E级为10%。灶具:A级节能标志税率为2% ,B级节能标志为3% ,C、D、E级为全额4%。 2012年10月4日，巴西宣布出台针对汽车行业的节能优惠政策，对应用新技术使汽车能耗得以降低的生产商，给予税收上的优惠。这一政策得到汽车制造商的积极响应，大大促进了巴西汽车能效水平的提高。1. 1. 2节能产品推广政策 巴西已经开展多年节能产品推广已作，以节能灯为例，巴西国家电力局、巴西标准管理局和生产厂商联合实施了一系列灯泡更新计划，包括:为低收人家庭免费更换节能灯泡;对进口巴西本国不生产的节能灯型号，给予从21%降至23%的进口税减免;从财政预算中拨出一部分
11、款额，以补贴的方式来降低节能灯售价;明确规定将于2016年6月完全禁止白炽灯;大力推广LED灯泡，力争到2016年达到50%的市场份额。1. 1. 3质量监管体系 巴西主要依靠标准、认证对产品质量进行控制，对于部分涉及人身安全的产品实施市场准入制度。 （1）标准化体系 巴西标准化体系的组织架构分为四个层次:第一层是国家计量、标准化和工业质量理事会（CONMETRO），是标准化体系的领导和决策机构;第二层是国家计量、标准化和工业质量协会 （INMETRO），是执行机构，为CONMETRO提供技术支持，并执行CONMETRO提出的计量和质量方面的国家政策;第三层包括标准化、质量控制及产品认证、法定
12、计量等3个分体系，分别由巴西技术标准协会(ABNT )、巴西质量管理协会(ABCQ)和国家计量研究所(INPN)负责;第四层是工业、贸易和消费领域的广大用户。 （2）认证制度 巴西的认证制度分强制性和自愿性认石五。目前强制性认证产品有73类，包括:医疗器械、电路分离器、用于高危险地电气设备、煤气系统设备(压力调节器和软管)、开关、插头、插座、镇流器、电线电缆(不超过1000V) ,稳压器、饮水器、洗衣设备。需强制性认证的产品，认证合格后必须附有强制性的INMETRO标志并加贴INMETRO认可的第三方机构标志，方可进入巴西市场，并且需要实行年度工厂检查。自愿性认证产品包括:家用电器、IT设备、
13、消费电子产品、照明设备等。 巴西产品认证机构(NCC)自1993年由INMETRO负责管理和授权开展认证活动，是巴西认证证书的签发机构，认证范围主要包括低压设备和产品、电信设备、IT设备、用于高危地区的设备、煤气系统设备、灯具、医疗器械及管理体系认证等。 强制性认证的程序是:申请受理下达测试通知送样测试整改(如测试不合格的话) 测试合格出具检测报告安排工厂审查现场审核出具现场审查报告报告评估签发证书年度监督证书持续。对于强制性认证产品，经由海关进入巴西后，由巴西通信管理局(ANATEL)和INMETRO负责其市场监督检查，一旦发现需强制认证的产品未经认证进入巴西市场，则申请者(制造商或进口商)
14、将面临一定数额的罚款;若产品经过认证但未达到标准要求，则认证机构和申请者(制造商或进口商)均会被处以罚款。1.2阿根廷1 .2.1推动节能工作的相关政策 2007年I2月21日。阿根廷政府发布合理利用能源效率的国家计划法令。2008年6月18日，阿根廷国内贸易理事会通报了“南方共同市场关于家庭用燃气器具最低安全及能效要求技术法规”的决议草案，规定了在缔约国销售的家庭用燃气器具的最低安全及能效要求。草案适用于南方共同市场缔约国之间相互贸易及从南方共同市场以外地区进口产品。 （1）能效标识制度 1999年5月，阿根廷工业秘书处、商业矿业部发布一项决议（No.319/99），要求各类家用电器，包括电
15、冰箱、制冷设备、洗衣机、干燥机、洗碗机、电水壶、照明设备和空调加贴能效标识。能效标识中须注明该产品的能耗水平以及所采用的测试方法。制造商、进口商、发行商、批发商和零售商必须先获得产品认证以说明其产品能够达到规定的技术标准，才能进人阿根廷市场。目前，阿根廷的能效标识是自愿性的，等级由1级到5级(5级最好)或从A级到G级(A级为最好)。 (2)节能计划 为了缓解能源紧张局面，阿根廷政府在全国实施了一系列节能行动，每年12月30日起实行夏时制，全国的时钟往前拨一个小时，减少日间工作照明用电消耗;在全国范围内全面推广节能灯，并率先在政府机构减少照明用电量;与商家合作，通过 “以旧换新”的方式鼓励家庭更
16、换老旧电器;尽量在白天举行足球比赛;减少城市夜间景观照明。2009年2月4日，阿根廷政府发布关于白炽灯的法案（No.26.473），规定自2010年12月31日起禁止在阿根廷进口和销售普通照明用白炽灯，目标是通过此计划将全国能源消耗量降低10%左右。1.2.2节能产品推广政策 (1)节能灯推广计划 阿根廷政府采取分阶段的形式推广节能灯，首先从古巴购买500万个节能灯泡分发给全国贫困家庭和低收人家庭，然后在全国范围内推广节能灯，最后要求商家只允许销售节能灯。(2)以旧换新计划 阿根廷政府与商家合作，对阿根廷家庭在淘汰旧电器、购买新电器时给予一定数量的现金折扣，通过“以旧换新”的方式鼓励家庭更换老
17、旧电器。政府则向商家提供相应的补贴和税收优惠。1.2.3质量监管体系 阿根廷对产品质量的监管主要依靠强制性认证。 (1)强制性认证制度 1998年，阿根廷开始实施国家强制认证制度 (92/1998决议)，规定从2002年12月31日起对部分产品实行强制性审核认证，从2003年12月1日起决议中规定的产品必须获得S-Mark强制性安全认证方可在市场上销售。2005年1月7日，阿根廷通过了两项新决议:决议197/2004和决议198/2004。前者允许制造商和进口商根据产品种类，从以下三种认证体系中进行选择:S-Mark认证、型式认证或批次认证;后者要求对部分电子电气产品进行认证。S-Mark认证
18、要求进行样品测试、工厂审查和年度审核。型式认证只对样品进行测试，无需做工厂审查，经检测合格的产品方可标注型式认证标志。批次认证要求对制造或进口的每批产品中的抽取样品进行测试，无需进行工厂审查。 92/1998决议规定的强制性认证产品包括电路分离器、灯具(白炽灯和荧光灯)、熨斗、电热器、草地修割机、修剪器、洗衣机、洗碗机、干衣机、IT设备，控制面板，复印机等。197/2004决议中包含的产品范围:电子电器产品、玩具、个人防护品、电梯、打火机、儿童自行车、建筑用钢材。198/2004决议规定了以下产品不在强制性认证范围内:额定电压小于50V使用电池电源的产品;额定电压小于50V带外置电源的产品;额
19、定电流大于63A的产品。 阿根廷的认证流程大致为:定义认证模式(采用标志认证或型式认证或批次认证) 申请认证测试产品或提供先前的检测报告若认证模式需要，则进行工厂检查颁发相应的认证证书获证书后的监督检测。 （2）照明产品质量监管制度 对于照明产品的质量监管，在319/99号决议第4款中规定，由阿根廷原工业、贸易和矿产秘书处发布，后被原技术协调秘书处于2005年3月17日颁布的第35号决议第4条款所取代。决议规定，认证机构必须对认证的产品建立相应的监督管控，这其中应至少包括: 负责对生产厂家进行一年一次的年检，其中至少包括以下内容:检测该产品通过认证时的初始基础条件的保持情况来评估该生产厂家的质
20、量监控系统;对产品零部件、产品生产和特定产品进行相关认证的过程监测控制系统进行检测;通过对生产或库存中的样品抽查，评估产品及零部件特性。 每年完成一次全面的年检，检测产品是否符合阿根廷标准化和认证协会(IRAM)相关标准。首次年检需在该产品通过相关认证的365天内进行，每5个样品中抽查1个，或由制造商或进口商根据不同等级每种抽查5个。同时规定检查从能效最高的产品开始。假设在两次年检之间，有一款效率比之前生产的产品更高的产品通过了认证，这款新产品将在下一次年检时进行检测。1. 3古巴 古巴是社会主义国家，具有社会主义特色，政府控制力度强，具有政策连续性。古巴能源厦乏，政府非常重视节能，特别是照明
21、节电，据古巴相关机构测算古巴照明用电量占居民用电量的25%左右。1.3.1推动节能工作的相关政策 古巴通过采用阶梯电价，推动全民节约用电。在阶梯电价政策中(如图1所示)，电价根据用电量的不同而价格不同，在额定用电量范围内，电价很低，随着用电量的增加，电价随之增加。古巴气候炎热，几乎每个家庭都有冰箱、电风扇等家用电器，有些家庭甚至有两个以上的冰箱，也有些家庭配有空调，通过实施阶梯电价，鼓励人们节约用电;同时推广高效节能冰箱、节能空调替换低效家用电器，全面推动节能工作。1.3.2节能产品推广政策 1998年，古巴开始实施节能灯替换白炽灯项目，从中国购买3亿只节能灯，为古巴居民免费提供节能灯来替换白
22、炽灯，同时对包括越南、朝鲜在内的27个拉丁美洲国家，援助或销售节能灯，累计替换了1.16亿只白炽灯，每年节约燃料450吨，减少CO排放800万吨，在用电高峰期削减了3980兆瓦的用电需求。1.3.3质量监管体系 古巴是一个完全没有加工制造业的国家，家电产品100%依赖进口，古巴的质量监管主要根据需要进口的产品制定相应技术要求，并依靠海关进行实施，多为个案，尚未形成一套完整体系。以古巴采购中国的节能灯为例，首先由古巴工业部指派官员广泛了解中国节能灯市场，包括价格、性能参数、企业生产稳定性等。然后根据调研结果，制定技术要求，选择中国检测机构，对选定的中国制造商产品进行检测;古巴工业部根据检测结果，
23、签订合同，选购产品。古巴工业部指定中国检测机构对产品的生产过程进行监督，进行发货前抽样检测;古巴根货与据抽样检测结果判定接收或是不接收或是商谈到古巴之后，古巴实验室对样品再次进行检测中国实验室的检测结果进行对比，从而判定是否退货。2 各国节能产品质量监管体系的特点和经验目前，各国产品质量监管主要有两种模式，一种以政府行政监管为主、市场监督为辅，如中国、古巴;一种以市场监督为主、政府行政监管为辅，如美国、欧盟。经过几十年的发展，我国已经建立了一整套质量监管法律法规，初步形成了比较完整的涵盖生产、流通和消费各个领域的质量监管体系，对于我国节能产品质量提高起到了重要的保障作用。以照明产品为例，建立了
24、国家和地方产品质量监督抽查制度，强制性产品认证制度、能效标识制度等市场准入制度以及节能认证等自愿性认证制度。同时，行业组织、消费者协会、新闻媒体等市场监督方式也开始发挥积极作用。着重对比分析欧美、澳大利亚、巴西、阿根廷、古巴以及我国在照明产品质量监管方面的政策措施，有以下几方面特点和经验: 2.1实施淘汰白炽灯路线图政策有效推进了政府强化质量监管为大力推动节能减排、积极应对气候变化，各国均在推动照明节能方面采取了有力措施，澳大利亚、英国、欧盟、瑞士、日本、美国、加拿大、古巴等十几个国家和地仄相继发布了淘汰白炽灯行动计划，并为确保路线图的实施，制定实施了一系列配套监管措施。如澳大利亚要求实行最低
25、能效标准（MEPS）和能效标识的所有产品均需提交检测报告，进行信息备案，并从销售商和市场调查公司处取得产品销售数据进行监管不符合要求的产品进行重新备案及相关处罚国能源部建立了网上信息备案系统，要求本地生产商以电子方式提交产品能效符合性及认证信息，对不能有效证明产品能效信息符合有关标准的生产商，将依法进行处罚。2.2补贴推广节能灯有力推动了照明产品质且监管体系的完善节能灯由于其节电效果明显、推广成本低的特点，很多国家都实施了补贴推广节能灯的政策或项目，通过补贴的形式向消费者推广优质高效的节能灯，如美国、日本、中国、古巴。认证标志、能效标识作为消费者辨别产品质量、了解能效水平的有效手段，成为了补贴
26、推广节能产品的关键性配套政策。通过补贴推广节能灯政策或项目的组织实施，有效加快了标准的制修订、检测能力的提高以及认证标识的推广普及，对产品质量监管体系的完善起到了积极推动作用。我国在财政补贴推广节能灯方面走在世界前列，2008-2012年累计补贴推广节能灯6.7亿只，照明产品质量大幅上升(见图2)，节能灯标准跻身全球领先地位，在部分性能指标、汞含量指标方面高于欧美发达国家水平(见表1、表2)。2.3市场监管是发达国家进行质量监管的主要手段 在欧美等发达国家，质量监管主要依赖消费者、企业举报进行日常监督，政府负责制定规则并依据规则进行执法。美国建立了完善的法律体系和规章制度，明确规定了相关机构、
27、市场主体的权利和义务。质量监管的主管机构通过制定法规明确产品质量的强制性要求和监管人员的工作规程，使日常工作有章可循，降低产品质量监督工作过程中人为因素的影响，保证其公平、公正和一致性。美国没有立法开展强制认证，主要利用第三方检测认证机构对涉及安全、卫生、环保的产品开展认证。美国第三方质量监督机构非常发达，是美国质量监督系统的主体。日本节能产品监管主要是采用企业申报、网上发布、用户监督的模式。信息发布后，企业可采购对方产品进行检测进行相互监督。分析美国、日本等国家的产品质量监管体系，结合巴西、阿根廷的考察情况，当前以市场监督为主、政府监管为辅的质量监管体系是市场相对成熟的发达国家主要采用并且行
28、之有效的监管模式。2.4检测认证机构资本结构多元化成为主要发展趋势 目前检测认证机构的资本结构主要有以下几类，一是国有的，如美国NIST、Pacific Northwest、National Laboratory;二是私营的，如巴西的NCC阿根廷的LENOR;是行业的，如意大利的IMQ ,德国的VDE;四是个体、家庭式的，如欧洲的家庭式检测机构只有3、4个人，此类检测机构在技术能力和管理上相对较弱，但是弥补了市场的部分需求。分析发现，私营的或国有私营股份制的检测认证机构在市场经济国家发展速度很快，不少已经成为全球化的检测认证机构。如巴西NCC和阿根廷的LENOR作为检测认证机构，在拉丁美洲市场
29、占有率很高，机构遍布智利、哥伦比亚、乌拉圭、巴西、秘鲁等国。欧洲IMQ、美国UL世界知名，业务触角遍布全球。这些检测认证机构高度重视品牌建设，并能够根据市场、客户需要及时调整经营战略和服务内容，市场嗅觉灵敏，发展方式灵活、资金投人充裕，成为市场经济国家质量监管体系的主要支撑力量。因此，资本结构多元化已经成为检测认证机构的主要发展趋势。3 启示和建议与其他国家相比，我国产业基础大，以照明产品为例，1/3的白炽灯和85%的节能灯在我国生产，我国产品质量的好坏很大程度上决定了全球消费产品的水平，我国产品的能效水平很大程度上影响着全球照明节能的进程。同时，世界各国对于产品质量的认识均在逐步提高，以标准
30、、认证为手段建立起来的绿色贸易壁垒正在逐步形成，因此提高我国节能产品质量和能效水平不仅是提升本国产业水平的内在需要，也是适应全球经济贸易发展的必由之路。因此，推动建立适合我国国情的市场监督机制是完善我国质量监管体系的必然选择，对于我国产品质量的全面提升有着重要而深远的意义。3.1立足保护和推动国内产业发展完善产品质量监管体系我国是产品制造大国，具有良好的产业基础。完善我国质量监管体系，必须紧紧围绕这一现实国情，加强顶层制度设计，建立有利于我国产业发展、自主品牌建设、自主知识产权保护的产品质量监管体系，为本国产业发展营造良好的政策制度环境。3.2加大对企业生产环节的质量监督管理针对我国的行业现状
31、，应当继续加强对生产环节的监管，结合企业历年监督检查情况，综合考虑企业生产口巨艺水平、质量管理及控制能力、质量诚信建设和产品质量安全状况等，探索建立企业分类监管机制。增加质量监督抽查的随机性和突击性，提高监督的实效性。建立多部门综合联动协调监督机制，开展联合检查、做到信息互通、共同发布抽查信息。3.3探索建立依托企业、消费者、媒体的市场监管体系我国目前的质量监管体系仍以政府行政监管为主，应积极借鉴发达国家依托企业、消费者、媒体进行相互监督的机制，加快法制化建设。进一步完善我国的质量监管法律体系;加大执法力度，严肃查处各种违法行为;积极指导和推动行业协会发展。引导竞争企业加强相互二监督，形成自律自约的行业规范;鼓励消费者、媒体进行监督和举报，提高消费者的维权意识。3.4加强标准检测认证能力建设标准、检测、认证作为国家质量监督体系的基础，产业的有序发展很大程度上依赖于这一体系的有效运转和有力保障。因此建立完善我国质量监管体系，一是要进一步加大对标准、检测、认证的资金政策支持力度，特别是要加大对国家级技术机构技术、人员、设备的投人，提高核心竞争力;二是鼓励检测认证机构加强品牌建设，并根据客户需求不断地丰富服务内容，以适应市场需要;三是支持有能力的技术机构走出去，积极参与国际标准规则的制定，帮助不发达国家和地区建立标准、检测、认证体系，增强我国的国际话语权，提高我国产品的出口能力。