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1、推进西部清洁能源基地绿色高效开发经过多年开展，世界能源转型已由起步蓄力期转向全面加速期， 正在推动全球能源和工业体系加快演变重构。我国能源革命方兴未艾, 能源结构持续优化，形成了多轮驱动的供应体系，核电和可再生能源 开展处于世界前列，具备加快能源转型开展的基础和优势；但开展不 平衡不充分问题仍然突出，供应链平安和产业链现代化水平有待提升, 构建现代能源体系面临新的机遇和挑战。一、增强能源治理效能深化电力、油气体制机制改革，持续深化能源领域“放管服”改 革，加强事中事后监管，加快现代能源市场建设，完善能源法律法规 和政策，更多依靠市场机制促进节能减排降碳，提升能源服务水平。（一）激发能源市场主体
2、活力放宽能源市场准入。落实外商投资法律法规和市场准入负面清单 制度，修订能源领域相关法规文件。支持各类市场主体依法平等进入 负面清单以外的能源领域。推进油气勘探开发领域市场化，实行勘查 区块竞争出让制度和更加严格的区块退出机制，加快油田服务市场建 设。积极稳妥深化能源领域国有企业混合所有制改革，进一步吸引社 会投资进入能源领域。（三）减少能源产业碳足迹推进化石能源开发生产环节碳减排。推动化石能源绿色低碳开采, 强化煤炭绿色开采和洗选加工，加大油气田甲烷采收利用力度，加快 二氧化碳驱油技术推广应用。到2025年，煤矿瓦斯利用量到达60亿 立方米，原煤入选率到达80%。推广能源开采先进技术装备，加
3、快对燃 油、燃气、燃煤设备的电气化改造，提高海上油气平台供能中的电力 占比。促进能源加工储运环节提效降碳。推进炼化产业转型升级，严控 新增炼油产能，有序推动落后和低效产能退出，延伸产业链，增加高 附加值产品比重，提升资源综合利用水平，加快绿色炼厂、智能炼厂 建设。推进煤炭分质分级梯级利用。有序淘汰煤电落后产能，“十四 五”期间淘汰（含到期退役机组）3000万千瓦。新建煤矿工程优先采 用铁路、水运等清洁化煤炭运输方式。加强能源加工储运设施节能及 余能回收利用，推广余热余压、LNG冷能等余能综合利用技术。推动能源产业和生态治理协同开展。加强矿区生态环境治理修复, 开展煤秆石综合利用。创新矿区循环经
4、济开展模式，探索利用采煤沉 陷区、露天矿排土场、废弃露天矿坑、关停高污染矿区开展风电、光 伏发电、生态碳汇等产业。因地制宜开展“光伏+”综合利用模式，推动光伏治沙、林光互补、农光互补、牧光互补、渔光互补，实现太阳 能发电与生态修复、农林牧渔业等协同开展。（四）更大力度强化节能降碳完善能耗“双控”与碳排放控制制度。严格控制能耗强度，能耗 强度目标在“十四五”规划期内统筹考核，并留有适当弹性，新增可 再生能源和原料用能不纳入能源消费总量控制。加强产业布局和能耗 “双控”政策衔接，推动地方落实用能预算管理制度，严格实施节能 评估和审查制度，坚决遏制高耗能高排放低水平工程盲目开展，优先 保障居民生活、
5、现代服务业、高技术产业和先进制造业等用能需求。 加快全国碳排放权交易市场建设，推动能耗“双控”向碳排放总量和 强度“双控”转变。大力推动煤炭清洁高效利用。“十四五”时期严格合理控制煤炭 消费增长。严格控制钢铁、化工、水泥等主要用煤行业煤炭消费。大 力推动煤电节能降碳改造、灵活性改造、供热改造“三改联动”，“十四五”期间节能改造规模不低于3. 5亿千瓦。新增煤电机组全部 按照超低排放标准建设、煤耗标准到达国际先进水平。持续推进北方 地区冬季清洁取暖，推广热电联产改造和工业余热余压综合利用，逐 步淘汰供热管网覆盖范围内的燃煤小锅炉和散煤，鼓励公共机构、居民使用非燃煤高效供暖产品。力争到2025年，
6、大气污染防治重点区域 散煤基本清零，基本淘汰35蒸吨/小时以下燃煤锅炉。实施重点行业领域节能降碳行动。加强工业领域节能和能效提升, 深入实施节能监察、节能诊断，推广节能低碳工艺技术装备，推动重 点行业节能改造，加快工业节能与绿色制造标准制修订，开展能效对 标达标和能效“领跑者”行动，推进绿色制造。持续提高新建建筑节能标准，加快推进超低能耗、近零能耗、低 碳建筑规模化开展，大力推进城镇既有建筑和市政基础设施节能改造。 加快推进建筑用能电气化和低碳化，推进太阳能、地热能、空气能、 生物质能等可再生能源应用。构建绿色低碳交通运输体系，优化调整 运输结构，大力开展多式联运，推动大宗货物中长距离运输“公
7、转 铁”、“公转水”，鼓励重载卡车、船舶领域使用LNG等清洁燃料替 代，加强交通运输行业清洁能源供应保障。实施公共机构能效提升工 程。推进数据中心、5G通信基站等新型基础设施领域节能和能效提升, 推动绿色数据中心建设。积极推进南方地区集中供冷、长江流域冷热 联供。防止“一刀切”限电限产或运动式“减碳”。提升终端用能低碳化电气化水平。全面深入拓展电能替代，推动 工业生产领域扩大电锅炉、电窑炉、电动力等应用，加强与落后产能 置换的衔接。积极开展电力排灌、农产品加工、养殖等农业生产加工 方式。因地制宜推广空气源热泵、水源热泵、蓄热电锅炉等新型电采 暖设备。推广商用电炊具、智能家电等设施，提高餐饮服务
8、业、居民 生活等终端用能领域电气化水平。实施港口岸电、空港陆电改造。积 极推动新能源汽车在城市公交等领域应用，到2025年，新能源汽车新 车销量占比到达20%左右。优化充电基础设施布局，全面推动车桩协同 开展，推进电动汽车与智能电网间的能量和信息双向互动，开展光、 储、充、换相结合的新型充换电场站试点示范。实施绿色低碳全民行动。在全社会倡导节约用能，增强全民节约 意识、环保意识、生态意识，引导形成简约适度、绿色低碳的生活方 式，坚决遏制不合理能源消费。深入开展绿色低碳社会行动示范创立, 营造绿色低碳生活新时尚。大力倡导自行车、公共交通工具等绿色出 行方式。大力开展绿色消费，推广绿色低碳产品，完
9、善节能低碳产品 认证与标识制度。完善节能家电、高效照明产品等推广机制，以京津 冀、长三角、粤港澳等区域为重点，鼓励建立家庭用能智慧化管理系 统。三、我国步入构建现代能源体系的新阶段能源平安保障进入关键攻坚期。能源供应保障基础不断夯实，资 源配置能力明显提升，连续多年保持供需总体平衡有余。“十三五” 以来，国内原油产量稳步回升，天然气产量较快增长，年均增量超过 100亿立方米，油气管道总里程到达17. 5万公里，发电装机容量到达 22亿千瓦，西电东送能力到达2.7亿千瓦，有力保障了经济社会开展 和民生用能需求。但同时，能源平安新旧风险交织，“十四五”时期 能源平安保障将进入固根基、扬优势、补短板
10、、强弱项的新阶段。能源低碳转型进入重要窗口期。“十三五”时期，我国能源结构 持续优化，低碳转型成效显著，非化石能源消费比重到达15.9%,煤炭 消费比重下降至56. 8%,常规水电、风电、太阳能发电、核电装机容量 分别到达3. 4亿千瓦、2. 8亿千瓦、2. 5亿千瓦、0.5亿千瓦，非化石 能源发电装机容量稳居世界第一。“十四五”时期是为力争在2030年 前实现碳达峰、2060年前实现碳中和打好基础的关键时期，必须协同 推进能源低碳转型与供给保障，加快能源系统调整以适应新能源大规 模开展，推动形成绿色开展方式和生活方式。现代能源产业进入创新升级期。能源科技创新能力显著提升，产 业开展能力持续增
11、强，新能源和电力装备制造能力全球领先，低风速 风力发电技术、光伏电池转换效率等不断取得新突破，全面掌握三代 核电技术，煤制油气、中俄东线天然气管道、土500千伏柔性直流电网、 1100千伏直流输电等重大工程投产，超大规模电网运行控制实践经 验不断丰富，总体看，我国能源技术装备形成了一定优势。围绕做好 碳达峰、碳中和工作，能源系统面临全新变革需要，迫切要求进一步增强科技创新引领和战略支撑作用，全面提高能源产业基础高级化和 产业链现代化水平。能源普遍服务进入巩固提升期。“十三五”时期，能源惠民利民 成果丰硕，能源普遍服务水平显著提升，“人人享有电力”得到有力 保障，全面完成新一轮农网改造升级，大电
12、网覆盖范围内贫困村通动 力电比例到达100%,农网供电可靠率总体到达99. 8%,建成光伏扶贫 电站装机约2600万千瓦，“获得电力”服务水平大幅提升，用能本钱 持续降低，营商环境不断优化。北方地区清洁取暖率到达65%以上。但 同时，能源基础设施和服务水平的城乡差距依然明显，供能品质有待 进一步提高。要聚焦更好满足人民日益增长的美好生活需要，助力巩 固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接，进一步提升能源开展共享 水平。四、基本原那么保障平安，绿色低碳。统筹开展和平安，坚持先立后破、通盘谋 划，以保障平安为前提构建现代能源体系，不断增强风险应对能力， 确保国家能源平安。践行绿水青山就是金山银山理念
13、，坚持走生态优 先、绿色低碳的开展道路，加快调整能源结构，协同推进能源供给保 障与低碳转型。创新驱动，智能高效。坚持把创新作为引领开展的第一动力，着力增强能源科技创新能力，加快能源产业数字化和智能化升级，推动 质量变革、效率变革、动力变革，推进产业链现代化。深化改革，扩大开放。充分发挥市场在资源配置中的决定性作用, 更好发挥政府作用，破除制约能源高质量开展的体制机制障碍，坚持 实施更大范围、更宽领域、更深层次的对外开放，开拓能源国际合作 新局面。民生优先，共享开展。坚持以人民为中心的开展思想，持续提升 能源普遍服务水平，强化民生领域能源需求保障，推动能源开展成果 更多更好惠及广大人民群众，为实
14、现人民对美好生活的向往提供坚强 能源保障。五、推进西部清洁能源基地绿色高效开发推动黄河流域和新疆等资源富集区煤炭、油气绿色开采和清洁高 效利用，合理控制黄河流域煤炭开发强度与规模。以长江经济带上游 四川、云南和西藏等地区为重点，坚持生态优先，优化大型水电开发 布局，推进西电东送接续水电工程建设。积极推进多能互补的清洁能 源基地建设，科学优化电源规模配比，优先利用存量常规电源实施“风光水（储）”、“风光火（储）”等多能互补工程，大力开展风电、太阳能发电等新能源，最大化利用可再生能源。“十四五”期间, 西部清洁能源基地年综合生产能力增加3. 5亿吨标准煤以上。资料整理来源：“十四五”现代能源体系规
15、划优化能源产业组织结构。建设具有创造创新活力的能源企业。进一步深化电网企业主辅别离、厂网别离改革，推进抽水蓄能电站投资主体多元化。推进油气领域装备制造、工程建设、技 术研发、信息服务等竞争性业务市场化改革。深化油气管网建设运营 机制改革，引导地方管网以市场化方式融入国家管网公司，支持各类 社会资本投资油气管网等基础设施，制定完善管网运行调度规那么，促 进形成全国“一张网”。推进油气管网设施向第三方市场主体公平开 放，提高油气集约输送和公平服务能力，压实各方保供责任。支持新模式新业态开展。健全分布式电源开展新机制，推动电网 公平接入。培育壮大综合能源服务商、电储能企业、负荷集成商等新 兴市场主体
16、。破除能源新模式新业态在市场准入、投资运营、参与市 场交易等方面存在的体制机制壁垒。创新电力源网荷储一体化和多能 互补工程规划建设管理机制，推开工程规划、建设实施、运行调节和 管理一体化。培育开展二氧化碳捕集利用与封存新模式。（二）建设现代能源市场优化能源资源市场化配置。深化电力体制改革，加快构建和完善 中长期市场、现货市场和辅助服务市场有机衔接的电力市场体系。按 照支持省域、鼓励区域、推动构建全国统一市场体系的方向推动电力 市场建设。深化配售电改革，进一步向社会资本放开售电和增量配电 业务，激发存量供电企业活力。创新有利于非化石能源发电消纳的电 力调度和交易机制，推动非化石能源发电有序参与电
17、力市场交易，通 过市场化方式拓展消纳空间，试点开展绿色电力交易。引导支持储能 设施、需求侧资源参与电力市场交易，促进提升系统灵活性。加快完 善天然气市场顶层设计，构建有序竞争、高效保供的天然气市场体系, 完善天然气交易平台。完善原油期货市场，适时推动成品油、天然气 等期货交易。推动全国性和区域性煤炭交易中心协调开展，加快建设 统一开放、层次清楚、功能齐全、竞争有序的现代煤炭市场体系。深化价格形成机制市场化改革。进一步完善省级电网、区域电网、 跨省跨区专项工程、增量配电网价格形成机制，加快理顺输配电价结 构。持续深化燃煤发电、燃气发电、水电、核电等上网电价市场化改 革，完善风电、光伏发电、抽水蓄
18、能价格形成机制，建立新型储能价 格机制。建立健全电网企业代理购电机制，有序推开工商业用户直接 参与电力市场，完善居民阶梯电价制度。研究完善成品油价格形成机 制。稳步推进天然气价格市场化改革，减少配气层级。落实清洁取暖 电价、气价、热价等政策。（三）加强能源治理制度建设依法推进能源治理。健全能源法律法规体系，建立以能源法为统领，以煤炭、电力、石油天然气、可再生能源等领域单项法律法规为 支撑，以相关配套规章为补充的能源法律法规体系。加强能源新型标 准体系建设，制修订支撑引领能源低碳转型的重点领域标准和技术规 范，提升能源标准国际化水平，组织开展能源资源计量及其碳排放核 算服务示范。深化能源行业执法
19、体制改革，进一步整合执法队伍，创 新执法方式，规范自由裁量权，提高执法效能和水平。强化政策协同保障。立足推动能源绿色低碳开展、平安保障、科 技创新等重点任务实施，健全政策制定和实施机制，完善和落实财税、 金融等支持政策。落实相关税收优惠政策，加大对可再生能源和节能 降碳、创新技术研发应用、低品位难动用油气储量、致密油气田、页 岩油、尾矿勘探开发利用等支持力度。落实重大技术装备进口免税政 策。构建绿色金融体系，加大对节能环保、新能源、二氧化碳捕集利 用与封存等的金融支持力度，完善绿色金融激励机制。加强能源生态 环境保护政策引领，依法开展能源基地开发建设规划、重点工程等环 境影响评价，完善用地用海
20、政策，严格落实区域“三线一单”（生态 保护红线、环境质量底线、资源利用上线和环境准入负面清单）生态 环境分区管控要求。建立可再生能源消纳责任权重引导机制，实行消 纳责任考核，研究制定可再生能源消纳增量激励政策，推广绿色电力 证书交易，加强可再生能源电力消纳保障。加强能源监管。优化能源市场监管，加大行政执法力度，维护市 场主体合法权益，促进市场竞争公平、交易规范和信息公开，持续优 化营商环境。强化能源行业监管，保障国家能源规划、政策、标准和 工程有效落地。健全电力平安监管执法体系，推进理顺监管体制，构 建监管长效机制，加强工程建设施工和运行平安监管。健全能源行业 自然垄断环节监管体制机制，加强公
21、平开放、运行调度、服务价格、 社会责任等方面的监管。创新监管方式，构建统一规范、信息共享、 协同联动的监管体系，全面实施“双随机、一公开”监管模式，推动 构建以信用为基础的新型监管机制。二、加快推动能源绿色低碳转型坚持生态优先、绿色开展，壮大清洁能源产业，实施可再生能源 替代行动，推动构建新型电力系统，促进新能源占比逐渐提高，推动 煤炭和新能源优化组合。坚持全国一盘棋，科学有序推进实现碳达峰、 碳中和目标，不断提升绿色开展能力。（一）大力开展非化石能源加快开展风电、太阳能发电。全面推进风电和太阳能发电大规模 开发和高质量开展，优先就地就近开发利用，加快负荷中心及周边地 区分散式风电和分布式光伏
22、建设，推广应用低风速风电技术。在风能 和太阳能资源禀赋较好、建设条件优越、具备持续整装开发条件、符 合区域生态环境保护等要求的地区，有序推进风电和光伏发电集中式 开发，加快推进以沙漠、戈壁、荒漠地区为重点的大型风电光伏基地 工程建设，积极推进黄河上游、新疆、冀北等多能互补清洁能源基地 建设。积极推开工业园区、经济开发区等屋顶光伏开发利用，推广光 伏发电与建筑一体化应用。开展风电、光伏发电制氢示范。鼓励建设 海上风电基地，推进海上风电向深水远岸区域布局。积极开展太阳能 热发电。因地制宜开发水电。坚持生态优先、统筹考虑、适度开发、确保 底线，积极推进水电基地建设，推动金沙江上游、雅碧江中游、黄河
23、上游等河段水电工程开工建设。实施雅鲁藏布江下游水电开发等重大 工程。实施小水电清理整改，推进绿色改造和现代化提升。推动西南 地区水电与风电、太阳能发电协同互补。到2025年，常规水电装机容 量到达3. 8亿千瓦左右。积极平安有序开展核电。在确保平安的前提下，积极有序推动沿 海核电工程建设，保持平稳建设节奏，合理布局新增沿海核电工程。 开展核能综合利用示范，积极推动高温气冷堆、快堆、模块化小型堆、 海上浮动堆等先进堆型示范工程，推动核能在清洁供暖、工业供热、 海水淡化等领域的综合利用。切实做好核电厂址资源保护。到2025年, 核电运行装机容量到达7000万千瓦左右。因地制宜开展其他可再生能源。推
24、进生物质能多元化利用，稳步 开展城镇生活垃圾燃烧发电，有序开展农林生物质发电和沼气发电， 因地制宜开展生物质能清洁供暖，在粮食主产区和畜禽养殖集中区统 筹规划建设生物天然气工程，促进先进生物液体燃料产业化开展。积 极推进地热能供热制冷，在具备高温地热资源条件的地区有序开展地 热能发电示范。因地制宜开发利用海洋能，推动海洋能发电在近海岛 屿供电、深远海开发、海上能源补给等领域应用。（二）推动构建新型电力系统推动电力系统向适应大规模高比例新能源方向演进。统筹高比例 新能源开展和电力平安稳定运行，加快电力系统数字化升级和新型电 力系统建设迭代开展，全面推动新型电力技术应用和运行模式创新， 深化电力体
25、制改革。以电网为基础平台，增强电力系统资源优化配置 能力，提升电网智能化水平，推动电网主动适应大规模集中式新能源和量大面广的分布式能源开展。加大力度 规划建设以大型风光电基地为基础、以其周边清洁高效先进节能的煤 电为支撑、以稳定平安可靠的特高压输变电线路为载体的新能源供给 消纳体系。建设智能高效的调度运行体系，探索电力、热力、天然气 等多种能源联合调度机制，促进协调运行。以用户为中心，加强供需 双向互动，积极推动源网荷储一体化开展。创新电网结构形态和运行模式。加快配电网改造升级，推动智能 配电网、主动配电网建设，提高配电网接纳新能源和多元化负荷的承 载力和灵活性，促进新能源优先就地就近开发利用
26、。积极开展以消纳 新能源为主的智能微电网，实现与大电网兼容互补。完善区域电网主 网架结构，推动电网之间柔性可控互联，构建规模合理、分层分区、 平安可靠的电力系统，提升电网适应新能源的动态稳定水平。科学推 进新能源电力跨省跨区输送，稳步推广柔性直流输电，优化输电曲线 和价格机制，加强送受端电网协同调峰运行，提高全网消纳新能源能 力。增强电源协调优化运行能力。提高风电和光伏发电功率预测水平, 完善并网标准体系，建设系统友好型新能源场站。全面实施煤电机组 灵活性改造，优先提升30万千瓦级煤电机组深度调峰能力，推进企业 燃煤自备电厂参与系统调峰。因地制宜建设天然气调峰电站和开展储 热型太阳能热发电，推
27、动气电、太阳能热发电与风电、光伏发电融合 开展、联合运行。加快推进抽水蓄能电站建设，实施全国新一轮抽水 蓄能中长期开展规划，推动已纳入规划、条件成熟的大型抽水蓄能电 站开工建设。优化电源侧多能互补调度运行方式，充分挖掘电源调峰 潜力。力争到2025年，煤电机组灵活性改造规模累计超过2亿千瓦，抽水蓄能装机容量到达6200万千瓦以上、在建装机容量到达6000万 千瓦左右。加快新型储能技术规模化应用。大力推进电源侧储能开展，合理 配置储能规模，改善新能源场站出力特性，支持分布式新能源合理配 置储能系统。优化布局电网侧储能，发挥储能消纳新能源、削峰填谷、 增强电网稳定性和应急供电等多重作用。积极支持用
28、户侧储能多元化 开展，提高用户供电可靠性，鼓励电动汽车、不间断电源等用户侧储 能参与系统调峰调频。拓宽储能应用场景，推动电化学储能、梯级电 站储能、压缩空气储能、飞轮储能等技术多元化应用，探索储能聚合 利用、共享利用等新模式新业态。大力提升电力负荷弹性。加强电力需求侧响应能力建设，整合分 散需求响应资源，引导用户优化储用电模式，高比例释放居民、一般 工商业用电负荷的弹性。引导大工业负荷参与辅助服务市场，鼓励电 解铝、铁合金、多晶硅等电价敏感型高载能负荷改善生产工艺和流程, 发挥可中断负荷、可控负荷等功能。开展工业可调节负荷、楼宇空调 负荷、大数据中心负荷、用户侧储能、新能源汽车与电网（V2G）能量 互动等各类资源聚合的虚拟电厂示范。力争到2025年，电力需求侧响 应能力到达最大负荷的3%5队 其中华东、华中、南方等地区到达最 大负荷的5%左右。