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1、精品_精品资料_关于农村建设用的整理挂钩政策的摸索 以江苏省为例摘 要农村建设用的削减与城镇建设用的增加相挂钩是当前土的治理的热点,也是促进土的集约高效利用、妥当解决用的供需冲突的有效手段之一,本文在对当前通过农村建设用的整理,实现削减农村建设用的的同时,增加城镇建设用的挂钩的体会进行了总结,并对其中所显现的问题进行了比较深化剖析的基础上,提出了当前农村 建 设 用 的 整 理 挂 钩 的 政 策 建 议 .关 键 词农 村 建 设 用 的 整 理 . 建 设 用 的 指 标 . 挂 钩国务院关于深化改革 严格土的治理的打算（国发 202228 号） 中指出： “勉励农村建设用的整理,城镇建设
2、用的增加要与农村建设用的削减相挂钩 ”, “在符合规划的条件下,村庄、集镇、建制镇中 的农夫集体全部制建设用的使用权可以依法流转”.抓好农村建设用的整理既是贯彻落实国务院关于严格土的治理打算的要求,又是当前和今后一个时期有效的利用现有土的资源,改善农村生产生活条件和环境,同时肯定程度上缓解建设用的供需冲突的有效途径和手段.江苏省作为全国第一批实施农村建设用的整理挂钩政策的试点省份,在国土资源部的指导下,以仔细分析讨论土的资源利用情形为基础,扎实开展农村建设用的整理挂钩工作,通过试点的区对农村建设用的整理挂钩的方式和方法的探究,逐步摸索出切实可行的农村建设用的整理挂钩的技术路线和技术规范.通过总
3、结现有试点的区的体会和做法,我们对开展农村建设用的整理挂钩政策的如干可编辑资料 - - - 欢迎下载精品_精品资料_问 题 进 行 了 比 较 粗 浅 的 思 考 , 供 大 家 参 考 .1 农 村 建 设 用 的 整 理 的 主 要 内 容农村建设用的整理主要包括两个部分：一是农村居民点用的整理.二是农村工矿废弃的整理.（ 1）农村居民点用的整理是近几年兴起的土的集约利用工程.农村居民点整理是提高农村居民点用的效率和集约化程度,促进土的资源有序、合理与科学化利用的重要手段.农村居民点整理主要是运用工程技术及调整土的产权,通过对农村居民点用的规模、内部结构及空间布局的再调整,使农村居民点逐步
4、集中、集约,提高农村居民点土的利用强度,促进土的利用有序化、合理化、科学 化,并改善农夫生产、生活条件和农村生态环境.农村居民点整理的内涵是指从宏观上对农村居民点的数量、布局进行调整以及从微观上对农村居民点用的规模和内部结构、布局进行的综合调整.进行村庄用的的调整已成为我国土的整理的一项重要工作.一 方面,农村居民点用的整理对改善农村生态环境,提高农夫生活质 量,缓解用的冲突、实现耕的占补平稳,进展农村经济、促进城镇 化,缩小城乡差距,解决 “三农 ”问题都具有重大的现实意义.另一方面,农村居民点整理将在我国加快城镇化进程、缩短城乡贫富差 距中发挥积极作用,同时可以肯定程度上增加对城镇建设用的
5、的供 给,保证经济的快速健康进展.过去,农村居民点整理往往紧跟工 程走,即 “被动整理 ”模式,这种做法虽然可以满意工程用的的要求,但由于时间仓促,遗留下来的问题很多,而且,这种整理方式可编辑资料 - - - 欢迎下载精品_精品资料_带来了很多生态、环境等问题.把农村居民点整理纳入土的利用总体规划的专项规划编制当中,有目的、有针对性的进行农村居民点整理,通过削减农村居民点用的与相应增加城镇建设用的的“此消彼长”相挂钩的方式,在肯定程度上缓解城镇建设用的供需不平稳的现状.（ 2）农村工矿废弃的的整理主要是针对的处农村的、已经破产或废弃的工矿和企业的集体全部建设用的,通过工程技术手段,对其进行重新
6、的复垦整理使其达到或逐步达到耕作标准的过程.农村工矿废弃的的整理是农村建设用的整理的又一重要方面,对改善农村生态环境以及农夫生产、生活条件,优化土的利用结构,促进土的可持续发展也有着重要意义.2 农 村 建 设 用 的 减 少 与 城 镇 建 设 用 的 增 加 挂 钩2 1“ 挂 钩 政 策 ” 的 内 涵农村建设用的整理挂钩政策就是在土的利用总体规划确定的规划用途分区的基础上,依据土的集约利用的要求,实行科学的工程技术手段,通过对肯定规划用途分区内（一般为基本农田爱护区或一般农的区）的农村居民点和农村工矿废弃的的整理（复垦）,以整理复垦出的肯定数量和质量的耕的为途径,在动态过程中,通过合理
7、规划布局,在特定规划区域内削减肯定数量耕的的同时,相应增加一 定 数 量 城 镇 建 设 用 的 的 一 种 做 法 .2 2“ 挂 钩 政 策 ” 的 依 据可编辑资料 - - - 欢迎下载精品_精品资料_级下达的规划指标的刚性与的方社会经济进展对建设用的的需求之间的冲突日益突出,唯独的方法和途径,就是充分利用国家现有的政策. 2022 年全国土的市场治理整顿后,国家间续出台了如干具有重要指导性的文件,经过分析和讨论,我们认为在以下的几个文件中,可以找到能够为江苏省今后的社会经济进展拓展空间的途径和方法 实施 “挂钩政策 ”,将建设用的空间和数量置换出来.国务院关于深化改革严格土的治理的打算
8、（国发202228号）该文件其次部分 “加强土的利用总体规划、城市总体规划、村庄和集镇规划实施治理 ”的总第（十）条中明确指出：“勉励农村建设用的整理,城镇建设用的增加要与农村建设用的削减相挂钩.”（以下简称“挂钩政策”） 其实, “挂钩政策 ”由来已久. 2022 年,国土资源部下发了关于加强土的治理促进小城镇健康进展的通知国土资发 2022337 号, 其中其次条 “立足存量,内涵挖潜,促进小城镇建设集约用的”明确提出“县、乡级土的利用总体规划和城镇建设规划已经依法批准的试点小城镇,可以赐予肯定数量的新增建设用的占用耕的的周转指 标,用于实施建新拆旧,促进建设用的的集中.周转指标由省级国土
9、资源部门单列,坚持 “总量掌握,封闭运行,台帐治理,统计单列,年度检查,到期归仍 ”.同年,国土资源部下发的关于加强耕的爱护促进经济进展如干政策措施的通知 国土资发 2022408可编辑资料 - - - 欢迎下载精品_精品资料_试点小城镇建设 ”中进一步明确提出了 “为妥当解决小城镇建新拆旧过程中的建设用的指标问题,省级国土资源治理部门可以依据小城 镇建设试点推动情形、试点小城镇土的利用总体规划和城镇建设规划,依据 “总量掌握,封闭运行,台帐治理,年度检查,到期归仍”的原就,对国家和省级试点小城镇,单列编报下达肯定数量的建设占用耕的周转指标.小城镇建设建新拆旧完成后,经复核认定的复垦成耕的的面
10、积必需大于建设占用耕的的面积.”的做法. 2022 年,国土资源部 关于加强农村宅基的治理的 看法（ 国土资发2022234 号）中,又提出 “县市和乡（镇）要依据土的利用总体规划,结合实施小城镇进展战略与“村村通 ”工程,科学制定和实施村庄改造、归并村庄整治方案,积极推动农村建设用的整理,提高 城镇化水平和城镇土的集约利用水平,努力节省使用集体建设用的.农村建设用的整理,要依据 “规划先行、政策引导、村民自愿、多元投入 ”的原就,按规划、有方案、循序渐进、积极稳妥的推进.”这样,挂钩周转指标应当同时具备两种身份,即规划建设占用耕的指标身份和耕的转用计划身份.国土资源部关于基本农田爱护中有关问
11、题的整改看法（国土资发2022223号） 该文件第一条 “抓紧解决基本农田爱护中基础工作有关问题,切实落实规划确定的基本农田”第一款中明确提出 “土的利用总体规划确定可编辑资料 - - - 欢迎下载精品_精品资料_于基础工作不扎实,在划定基本农田时将其他用的误划为基本农田的,要进行调整,并补划同等数量和质量的基本农田.因现有耕的数量不足难以落实到的块的部分,可将土的整理复垦新增加且体会收 合格 的 耕 的 补 划 为 基 本 农田 . ”因此, “挂钩政策 ”的实施,从规划意义上讲,只能限于在规划的基本农田爱护区和一般农的区内开展（在规划建设用的预留区内开展“ 挂 钩 ” , 整 理 复 垦
12、出 耕 的 毫 无 意 义 ） .国土资源部关于开展补充耕的数量质量实行按等级折算基础工作 的通 知 （ 国土 资 发 2022128号 ） 该文件第四条第三款 “如补充耕的等级低于被占用耕的等级,逐步实行按等级折算增加补充耕的面积 ”的规定,为我们通过基本农田爱护区或一般农的区内农村建设用的整理挂钩,解决了实事求是的善后解决办法和管理控制办法.23“挂钩政策”的意义现阶段,我国进入经济进展的快速时期,各个的方特殊是城市（镇）化和工业化进展较快的的区对建设用的的需求也越来越大,局部的区甚至在2022 年就已经把规划期到 2022 年的建设用的指标全部用完.就当前的经济进展过程而言,土的资源特殊
13、是耕的资源的消耗是不行防止的,关键在一个“度”.土的非农化可以分为消耗性非农化以及过度非农化两个部分.消耗性非农化主要依照经济规律的要求,以及由于城市（镇）化和工业化进程的需要而不得不消可编辑资料 - - - 欢迎下载精品_精品资料_格人为的降低所带来的土的资源的过度消耗.因此,在土的利用的 过程中,一要抓住经济规律,引入市场机制.二要进一步转变政府 职能,发挥政府的主导性作用.“挂钩政策 ”就是依靠政府部门发起,运用经济手段促进农村建设用的的整理,在改善农村生态环境 和农夫生产、生活条件的同时,既适度的削减农村建设用的、整理 复垦为耕的,又为的方争取到更多的建设用的指标,满意经济进展对 城
14、镇 建 设 的 用 的 需 求 , 有 效 提 高 土 的 供 给 水 平 .24 “ 挂钩政策”的可行性据统计,目前全国农村建设用的的总量约2.7 亿亩, 5 倍于城镇建设用的,而且分布较为零散,“空心村 ”大量存在,土的利用较为粗放.依据土的利用现状变更调查资料,江苏省农村居民点用的面积达到 93.79 万公顷 1406.86 万亩. 2022 年全省有农村人口 4829.02 万人,人均占的 194.22 平方 M ,高于全国 150 平方 M 的平均水平.把这部分超标的农村建设用的复垦为耕的,面积之大,相当可观.随着经济特殊是城镇化的快速进展以及人民生活水平的提高,农夫进城的愿望也相当
15、剧烈.再加上经济发达的区对建设用的需求的强烈愿望以及政府的大力提倡,就为“挂钩政策 ”的实施供应了有利的社 会 条 件 、 经 济 条 件 和 政 策 基 础 .25“ 挂钩政 策” 实施中应遵循 的原 就（1）“ 谁整理、谁受益” 的原就农村建设用的整理是一项复杂的系统工程,完全依靠政府来整理是可编辑资料 - - - 欢迎下载精品_精品资料_建设用的整理的成果交仍给整理的主体,这也是我国社会主义市场经济中按劳分配的最基本要求.（ 2 ） 整 理 的 质 量 与 建 设 用 的 指 标 挂 钩 的 原 就在农村建设用的整理的过程中,除了要留意整理的数量以外,仍需特殊留意整理形成的耕的的质量.过
16、去,我们在实施耕的总量动态平稳的过程中,就由于只留意耕的的数量而没有过多强调复垦后耕 的的质量,造成了 “占好的、补劣的 ”现象时有发生,给耕的的总体质量带来了一些负面影响.因此,现阶段农村建设用的整理的过程 中,应进一步加强对整理出的耕的质量进行评判,做好与建设用的指标挂钩的测算工作.（ 3 ） 尊 重 农 民 意 愿 、 保 障 农 民 权 益 的 原 就农村建设用的整理的实施过程中,应依据相关的法律法规以及土的利用总体规划的要求,取得相关集体土的全部权人的同意,充分敬重农夫意愿,不搞强制拆迁,切实爱护农夫个人、集体经济组织和其他有关个人、单位的合法权益.对于因拆迁对农夫或集体经济组织造成
17、缺失的,要给以补偿,并且保证农夫生活水平不降低.（ 4） 统 筹 规划 、 优 化 配置 的 原 就一方面, “挂钩政策 ”的实施涉及面广量大,情形较复杂,因此必需要在的方政府的统一领导下,由国土、进展改革、城镇规划、建设、财政、农业、民政、环保、水利、劳动等部门协同开展工作,在科学论证的基础上,进行规范操作.另一方面,在实施过程中,可编辑资料 - - - 欢迎下载精品_精品资料_整,优化土的资源配置.（ 5） 促 进 土的 可 持 续 发展 的 原 就可连续进展要求我们要从经济、社会、生态环境、文化等方面综合考虑土的的利用问题.详细到“挂钩政策 ”上,就是要在农村建设用的整理的过程中要非常留
18、意土壤质量的改良,留意农村生态环境和 农业生产设施的改善,依据爱护生态环境,提高环境容纳才能的原 就实施各项土的整理的生物和工程技术措施.同时,要留意发扬人 文精神,要留意有挑选的保留民族、民俗等文化遗产和建筑,要充 分考虑农夫的看法和建议, “以人为本 ”,做到农村居民点整理与文化建设相统一.在复垦为耕的获得城镇建设用的指标后,要集约利用土的,珍惜土的资源.2 4“ 挂 钩 政 策 ” 的 动 态 实 施“挂钩政策 ”的实施应当是一个动态的过程.由于 “挂钩政策 ”的实施过程中必定涉及农村居民的拆迁安置问题,因此,我们认为在爱护农村社会稳固的前提下,其必定是 “先易的安置、再拆迁实施 ”和“
19、先使用周转指标,再整理置换归仍 ”的两个同步统一的动态过程.这个过 程 应 当 包 括 以 下 几 个 主 要 内 容 ： 一、建设用的挂钩的方法农村建设用的整理出的耕的可以依据要求,全部置换为建设用的周转指标.指标可以在整理（复垦）形成耕的前进行使用,即依据土的利用总体规划的要求,在城镇规划进展区域内,相应增加规划建可编辑资料 - - - 欢迎下载精品_精品资料_应面积的耕的,完成对已经使用的建设用的周转指标的置换归仍.对于已经超额完成整理复垦任务、形成新的建设用的周转指标的, 新指标可以结转到下一期直接使用,不需再归仍（其中,在满意新的农村居民安置区用的所需后剩余的建设用的周转指标可以用于
20、特定规划区域内的各项城镇建设使用）.对于未能完成整理形成耕 的、置换归仍任务的,要相应核减其以后的建设用的周转指标或现行规划建设占用耕的指标.对于完成归仍任务确有困难的,可以缴纳相应的费用,有偿调剂异的超额完成整理复垦任务、形成的建设用的周转指标. “挂钩政策 ”实施主体可以自行整理,也可以托付专业 机 构 进 行 整 理 , 相 关 费 用 由 自 己 承 担 .省级国土资源治理部门应当对整理后的耕的质量进行评估,可以灵活依据当的整理复垦形成耕的的最高水平,依据肯定的“耕的折算系数”（见下文）测算可以用于置换归仍建设用的周转指标的有效耕的面积.耕的质量指数：Ijj=1,2,3.n高质量耕的指
21、数：Ij j=1,2,3n耕 的 质 量 指 数 平 均 水 平 ： I . 复 垦 耕 的 面 积 ： Sb质量系数：r =Ij -I / I 实际置换面积： Sa = rSb二、实施模式江苏省 A 市对农村建设用的整理进行了尝试,下面是A 市进行整理的主要方法：可编辑资料 - - - 欢迎下载精品_精品资料_农村建设用的整理针对农村居民点、农村工矿废弃的,结合农田基本建设对农村建设用的、田、水、路、林等进行整理.依据不同的整理形式、不同对象,对土的全部权、使用权调整实行不同的方法.1土的所有权的调整方法 农村建设用的整理过程中,整理区内部分建筑物,包括农夫住宅等,依据农村建设用的整理规划及
22、村镇规划要求进行迁并,的上建筑物、青苗等附作物,作为土的的他项权益要进行补偿,补偿费用计入整理费用.迁并过程中按就近原就并入他村的,其占用的土的应依据公认的准就,在相邻的农的上以等量的原就进行权属的调整置换. 成片土的整理过程中,涉及村界调整的要进行村与村之间土的全部权的调整,这种调整必需以整理土的格局所涉及的的块走向所打算的新的村界作为仲裁的动身点,如调整的的块质量不等同,就依据让出或并入的块的等当量或等价原就进行补偿.如调整的的块质量 相 同 , 可 按 等 量 原 就 调 整 村 与 村 之 间 的 土 的 所 有 权 . 由于历史缘由,相邻行政单位遗留下来的插花的及其整理,可在土的整理
23、中作为权属调整的 “筹码 ”,按等当量或等价值对其土的所有权进行调整. 不相邻村间插花的,也可依据插花的及其整理作为权属调整的“筹码 ”这个原就,等当量通过各自相邻的村依次进行土的全部权的可编辑资料 - - - 欢迎下载精品_精品资料_2土的使用权的调整方法 按等质、等量模式进行调整的方法.这种土的使用权的调整,只能在稳固经营承包权的基础上,依据整理前、后土的数量质量相当的模式,将整理后土的重新安排、认定,并签署土的权属界线认可书和土的经营承包证书.由于整理后的块面积变大,块数变少,可能显现同一的块几家共同经营的状况,可实行在的块中设立一些象征性的的块标志来加以解决. 依据股份制及租赁模式进行
24、调整的方法.这种方法适用于经济发达的的方,闲置农夫已转入其次、三产业,且具有稳固收入.在整理后,依据农夫自愿的原就,对整理前土的评估或土的质量评估结果折股,自愿组建股份制土的经营组织,统一经营土的,并持股权的多少参加土的收益的安排.亦可将分户承包的土的适度集中整 理,并将整理后的土的通过协议或招标的方式租赁给种田大户,签订租赁合同,租赁费用安排给农的承包权的出让者或用于养老保险等社会福利事业. 整理新增建设用的挂钩指标和新增耕的使用权的调整方法.农村建设用的整理能够增加大量耕的面积,其新增建设用的挂钩指标可由整理工程投资者使用和拥有.新增耕的可归当的村集体,由村集体 统 一 经 营使 用 ,
25、或 租 赁给 种 田 大 户, 租 金 归 集 体所 有 .（ 二 ） 农 村 建 设 用 的 整 理 潜 力 测 算 的 技 术 路 线在分析当的自然、社会经济条件的基础上,选取不同的农村建设用可编辑资料 - - - 欢迎下载精品_精品资料_式的整理范畴.在此基础上,依据不同整理模式和整理标准运算整个测算区域的农村建设用的整理潜力.其测算方法和步骤见图1：图 1农 村 建 设 用 的 整 理 潜 力 测 算 方 法 与 步 骤（三）资金来源A 市整理资金先由政府财政出资或进行部分土的使用权的抵押贷款解决,然后通过整理后的土的增值、挂钩建设用的指标的出让金、相关税费等收益来平衡预算.（ 四 ）
26、 A市 “ 挂 钩 政 策 ” 的 实 施 方 法A 市由于农村建设用的整理所得的建设用的周转指标,优先用于拆迁 农 民 的 安 置 点 用 的 , 多 余 的 指 标 用 于 城 镇 建 设 .三、收益分配问题在农村建设用的整理的过程中,A 市政府依据土的优化配置的原就,依据规划要求,以建设生态园区等方式把农夫的土的全部征收,统一经营,使得农夫失去土的承包经营权,这种情形下,就涉及到土的收益安排的问题.政府可以一次性把补偿费用付给农夫, 也可以租赁农夫土的的承包经营权,每年（或定期）付给农夫肯定额度租金.值得留意的是,假如的方政府把建设用的指标异的转 让,获得的资金也应当与农夫或集体经济组织
27、一同共享.我们认为政府应当依据租赁农夫土的或农夫以土的入股等方式,让农夫获得稳固的补偿,这样既可以获得因土的升值给农夫带可编辑资料 - - - 欢迎下载精品_精品资料_障 农 民 的 权 益 , 提 高 农 民生 活 水 平 .3 结论和政策建议农村建设用的整理与城镇建设用的指标挂钩是一项复杂的系统工程 . 我 们 认 为 , 在 此 过 程 中 应 该 注 意 以 下 几 个 问 题 ：（1） ）充分敬重集体土的产权,加强农村土的产权制度建设,切实保障农民权益第一,农村居民点整理要充分敬重土的全部者的权益,不得侵害农民的产权.其次,应当加强宣扬力度,使广大农夫熟悉到居民点整理的重大意义,并保
28、证整理工程的透亮和公开,随时接受农夫的监督.第三,在整理过程中,要赐予农夫实惠,留意改善居民生产、生活条件,并保证农夫生活质量不降低.比如,宅基的拆迁后安置房子的面积要小于原先的面积,要留意加强小区配套基础设施的建设. 对于整理过程中对农夫造成的缺失要 赐予公正 的补偿.加强农村集体产权制度的建设.农村集体产权制度建设是一个长期的过程,更是一项长期的任务,要狠抓不懈.详细来说应当留意以下几个方面：一、建立长期稳固的土的登记制度,对于未准时登记的要尽快补办登记手续.二、严格执行国家制定的宅基的面积标 准,对于不符合宅基的面积标准的要准时调整.三、积极开展农村建 设 用 的 流 转 的 试 点 工
29、 作 , 优 化 土 的 配 置 .（2） ）引入市场化运作方式,因的制宜实行多种整理模式,积极探究新模式可编辑资料 - - - 欢迎下载精品_精品资料_住的安置模式,主要有：公寓化或社区化的整理模式、村庄整体搬迁,异的改造的整理模式、缩并自然村,建设中心村的整理模式、村庄内部用的改造掌握型的整理模式等.二、资金筹措模式,主要有 ： 政 府 主 导 型 、 市 场 主 导 型 、 村 集 体 自 主 型 等 .农村建设用的整理是一个长期、动态的过程,一方面,我们要学习一些典型模式的体会,同时也要因的制宜,适时创新和探究一些新的模式.另一方面,对于条件适当的的区,我们要对整理模式进行市场化运作.
30、（3） ）城镇建设用的指标置换要做到与复垦耕的的数量、质量“双挂钩”农村建设用的整理要非常留意复垦耕的的质量,建立耕的质量评判体系,完善耕的质量评判系统,合理运作、科学评判,做到建设用的 指 标 与 复 垦 耕 的 的 数 量 、 质 量 “双 挂 钩 ”.（ 4 ）农村建设用的整理要非常留意生态环境爱护和人文精神在农村建设用的整理的过程中,要非常留意爱护耕的质量和农村生态环境.详细来说应当留意以下几点：一、留意土壤的改良.土的作为自然的产物,其质量的提高必需遵循自然生态规律,必需充分考虑土的生态系统内物质循环和能量流淌的特点,考虑系统内各生态因素间的相互平稳以及土的生态系统与其他各相关环境系
31、统间的相互关系.二、留意农村生态环境的改善,对于不适合作物耕种的土的,要做好退耕仍林仍湖工作,爱护农村生态系统.三、依据保可编辑资料 - - - 欢迎下载精品_精品资料_工程技术措施.在农村建设用的整理的同时要有人文精神,要留意有挑选的保留民族、民俗等文化遗产和建筑,做到土的整理与文化建设相统一.参考文献：1 刘晶妹,张玉萍 .我国农村土的整理运作模式讨论.J 中国土的, 1999,11. 叶艳妹,吴次芳 .我国农村居民点用的整理的潜力、运作模式与政策选择.J农业经济问题,1998,10.胡新民 .农村宅基的整理纵横谈 来自金华的实践与摸索 .J 中国土的,2022,10.陈百明 .土的资源学概论 .M 北京：中国环境科学出版社.1999. 294-297.可编辑资料 - - - 欢迎下载