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1、城中村改造的几点思路 【摘要】分析了城中村发生发展的历史成因,指出造成城中村这种现状是制度与村民和政府行为共同作用的结果。征地过程中政府对农民补偿方式的简单处理、对农民的智力支持和教育培训投入不够,是城中村形成的根源。针对城中村的形成原因及改造的难点,提出了改造的思路与对策。城中村是我国城市化进程中的较普遍现象，表现为在城市化加速期城市建成区而积扩张使大量村庄包围在城市建成区内。这种村庄内仍旧实行农村管理体制，因此在建设管理、社区管理等方而出现真空，导致村内建设行为失控，建筑采光通风差、公共设施少、卫生条件差、道路标准差、缺乏基木的消防通道、安全隐患大。此外，村内大量的出租屋与暂住人口缺少规范
2、的管理，赌博、色情、偷窃等治安问题泛滥，严重影响城市形象，阻碍了城市的发展。因此，许多城市已将城中村改造提上议事日程。珠江三角洲地区的广州、深圳、珠海等城市在城中村改造方而进行了有益探索，取得了宝贵的经验。但是，目前进行的改造尝试普遍存在对村民改造的忽视，改造后村民的生存技能、生存方式没有得到改变，这为城市的进一步发展埋卜了隐患。因此，改造过程中政策措施的制定不仅应关注如何顺利推进城中村改造以及改变当前城市发展的环境、卫生、居住状况等问题，还应该关注如何筹集资金对村民进行教育培训，对自主创业提供扶持，引导村民走自食其力、自主创业的道路，实现村民生存方式的转变。1、城中村历史成因分析1.1城乡二
3、元管理体制是城中村形成的制度原因20世纪50年代中期以后。我国逐步建立了高度集中的计划经济体制。在户口迁移、粮食供应、就业安排、福利保障等方而严格区分农业人口和非农业人口，实施城乡分割对立的二元管理体制。二元管理体制的存在，使得“城”与“村”分属不同的机构体系管理，城市在对城乡结合部的农村宅基地的土地使用、建设管理方而存在一定的真空，城市规划管理范围及建设管理法规对农村集体所有的宅基地、留用地等的管理无效，是造成城中村的根木制度原因。1.2城中村是城市化背景下政府行为短期化倾向的结果政府行为的短期化倾向，首先表现为政府征地时出于对成木的考虑，保留村落的做法。目前许多的城中村基木没有耕地，除了保
4、留的宅基地及村留地外，周围都是建设用地。政府出于对成木的考虑，采取迂回发展的城市发展策略，征地后，没有对自然村采取有效措施，只是简中一地保留村落、辟出村留建设及经济发展用地。征地后的开发建设，无论是企业还是政府，大多只考虑项目木身。在这种种因素作用卜，都市里的村庄，便成为城市用地包围卜的孤岛，城中村的问题因此被积累卜来。其次是对农民补偿方式的中一化处理。大规模的征地后，许多农民实际已无地可种，而政府只是采取现金补偿或是村留建设发展用地的补偿，对农民的智力支持、教育培训投入不够。山于农民长期在土地上耕作，所具备的知识技能都与初级的耕作方式有关，这是中国基木国情。不管是购买保险、农转非就业安置、一
5、次性现金补偿，还是村留发展用地，都没有考虑村民的长期发展问题。因此，在快速城市化进程中，对农民采取何种补偿方式及现金补偿的使用如何管理，既要维护社会当前的稳定，又能使农民真正转变成为现代化建设的生力军，是摆在城市管理者及关注城市发展的学者而前急待解决的课题。三是城市化背景卜城市政府存在职能的缺失。大量人口涌入城市，城市为几百万外地流动人员提供工作机会，但未提供其所需的廉价住房，在满足外来劳工住房需求方而，城市政府和开发商存在着职能的缺失。城中村提供的租金较低的住房符合市场的需求，为那些进城务工的外地流动低收入人口，提供了栖身之屋。一定程度上承担了政府应承担的职能。1.3城中村是农民趋利性的产物
6、城中村村民收入的主要来源是村集体分红和自建出租屋收入。村集体经济建立在征地补偿金及村留发展用地的基础上:依赖征地补偿金建立起一批集体出租物业;依赖村留发展用地，与开发商合作开发收取土地租金。村集体经济丰厚的收入，为村民承担了医疗、养老等方而的保障，此外村民还可以从集体经济得到不菲的年终分红。位于广州CBD中心地带的石牌村拥有商铺、酒店、仓库、写字楼等物业20多万mzm，村集体村收入9000多万元，除去税收、日常行政支出、社会公共支出外，尚余4000-5000万元供集体分红。位于广州CBD-一珠江新城中心地段的冼村，村集体经济收入4280万元洋，除去日常管理及村民福利支出950万元洋外，尚余近3
7、000万元供集体分红。村民受教育程度低，就业能力低，就业门路少。海珠区瑞宝村3000村民中具有劳动力的有2200人，但就业人口仅为500-600人，就业率仅为22Y/0一2Floz1o冼村户籍人口5526人，只有约200人在村企及村委会就业。山于村集体经济及私人出租屋经济的保障，村民就业能力低，对村集体经济及出租屋收益依赖程度大，村民依靠集体分红及出租收益就可以过上安乐的生活，村民就业意愿低，成为“主观剩余劳动力”，过无所事事、得过目过的生活。此外，文化素质不高的农民在市场化的激烈竞争中，无法立足。一不懂技术，二不懂管理，在产业层而上只能在一些劳动密集性企业、服务性行业从事一些低端的简单劳动。
8、城市经济迅猛发展，村民的心理跟着膨胀，在就业无门、投资创业无力的前提卜，私自多建房出租增收成为他们的主要投资方式，以致出现了城中村的建设管理混乱的问题。2、改造的难点分析城中村的改造不同于城市进程中的旧城改造，城中村改造涉及土地的转制、村集体和村民的出租屋问题。这些问题与村民的利益交织在一起。远比一般的旧城改造问题复杂得多。2.1改造成本高，投资回报小城中村现有建筑密度大，容积率高，社会管理问题严重，这也是使政府将城中村改造提上议事日程的原因。撇开城中村改造的社会问题，高昂的拆迁安置成木，巨额的投资，回迁安置而积大，可用于销售的而积小，投资回报小，房地产投资开发商鲜有涉足者。如何降低城中村改造
9、的成木，保证合理的投资回报率，是城中村改造能否顺利推进的最大制约因素。2.2改造模式与改造主体问题山于城中村所需改造资金数额巨大，因地制宜地设计好各村的改造方案，解决改造模式与改造主体问题，是改造计划制定的前提。现行的一般改造模式主要是卜而三种模式:一是山政府主导，主要是指政府完成前期土地开发，然后采取市场化的招标拍卖方式。这种方式山于前期拆迁安置成木高，政府难以做到资金的平衡，政府财政资金有限，难以大规模开展此类土地的开发。此外政府易采用行政手段干涉拆迁安置，而因损害村民的利益往往引起村民的对抗与上访;二是村民在政府指导与支持卜，自筹资金，自行完成改造。这种模式政府支持力度比较大(比如在基础
10、设施、公建设施及资金等方而)，适用于村集体及村民筹资能力强，村规模较小的情况;三是开发商主导的开发模式，开发商资金雄厚，开发经验丰富，既可以缓解政府资金的局限性，使财政资金可以投入到更多的基础设施及公益事业上，又可以避免行政力量的介入，减少社会问题。这种模式将会成为改造的主要模式，投资的开发商将会成为城中村改造的主力军。2.3改造程序及优惠政策问题城中村现有土地属集体所有，在改造过程中涉及土地的转制，因此在改造过程中必须将土地所有制转成国有土地所有制，将城乡结合部的建设纳入城市规划管理的统一体制，加强村民建设行为的监督管理。避免村民的建设行为再次出现混乱。转制后，牵涉到开发用地合法手续问题。根
11、据关于严格实行经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让的通知次经营性用地必须实行招标、拍卖、挂牌的程序。但城中村改造时开发商与村民的谈判协商成木较高，据测算，广东主要城市城中村现有建筑的容积率已达2.0-3.0，接近城市规划的控制要求，拆迁成木巨大。如果完全采用市场化的招标、拍卖、挂牌出让模式，将增加开发商获取土地的成木，从而加大市场运作的风险。城中村改造还涉及村留地的优惠政策问题，许多城市在征地过程中给予了村留用地开发的许多优惠政策，如广州市市府常务会议对珠江新城市中心规划的意见，规定允许村与开发商合作开发村留地，村自用部分免收地价，与开发商合作开发部分按每700元/m2的标准收取合作方的地价!31
12、。因此设计好改造的程序及优惠政策，将城中村改造纳入城市年度建设计划，将有力推进城中村改造。2.4村民的阻力问题目前，城中村村民收入主要靠集体经济和出租屋收入，改造后的拆迁安置补偿成为制约城中村改造进程最大的障碍，村民现有出租屋经济收益是所有的出租屋这些房屋改造的机会成木，因而村民只愿意接收而积补偿。城中村现有容积率已接近或达到城市规划的上限，如果要使项目盈利，势必要提高容积率，而突破城市规划的界限。从目前一些城市的改造来看，改造后村民依旧过着以出租收入为主的生活，没有实现村民生存方式的转变。因此改造而临村民的意愿与改造最终目的相悖的困境。3、城中村改造的思路与对策3.1将村民重新纳入教育培训计
13、划，使其能够真正适应城市社会生活的转变城中村改造不是中一纯的城市建设问题，目前很多城市都存在重视城中村的景观改造而忽视人的改造的问题，改造后村民的生存方式根木没有得到改变，依旧过着游手好闲的生活，是城市人力资源的极大浪费。因此城中村改造应重新将村民纳入教育培训计划，提高村民就业技能与水平，为村民自主创业提供智力与资金扶持。村民自主创业、自力致富需要好的带头人，改造后的城中村也需要合格的管理者，因此有必要加强“原村官”的教育培训，使其能够适应现代城市社区管理要求的转变。转变后的社区组织，负责原村委会份内的公共管理事务，将集体经济经营管理职能分离出去。对村集体经济实行现代股份制企业改造，政企分开，
14、山具备专门知识的人员负责股份制企业的经营，采取市场化运作，扩大经营范围，实现股份制企业资产的保值、增值。3.2在改造的拆迁安置补偿方案中，重新筹集村民的社会保险基金、教育培训基金及风险创业基金对承担了村民医疗、养老等社会保险功能的集体物业，建议采取实物补偿与现金补偿相结合的方式，重新建立起村民社会保险基金及风险创业基金。基金按31所述的现代股份制企业方式运作，盈利不再以分红的形式发给村民，而是为村民提供社会保险(医疗、养老、失业、子女教育等)及公共福利开支。这样既可以为村民提供基木的保障，又可以减少村民的阻力，最重要的是断绝村民对集体经济的依赖，鼓励村民自食其力，打破以往那种无所事事、游手好闲
15、的生存状态。村民风险创业基金采取市场化操作，村民取得风险创业基金的支持必须提供抵押担保等形式，此外村民的创业计划应当得到村创业风险基金的评估与认可，使村创业风险基金维持正常的运作。村民私有物业实施分类指导的补偿方式:对自住部分采取实物补偿的方式;对出租部分采取实物补偿与现金补偿相结合的方式，鼓励引导村民接收现金补偿的方式，摆脱对出租收入的依赖。对于接收部分或全部现金补偿的村民，村民所获补偿现金一部分以现金形式发放给村民，用于安置村民目前的生活，一部分交纳村民的教育培训费用(政府按比例补助该笔费用，以激励村民放弃实物补偿)，一部分以定期存款的形式发给村民，用作培训后的创业基金。政府将其纳入培训教
16、育计划，创建培训教育基地，对村民实施就业技能培训及创业基础培训。要求全部实物补偿的村民，采取完全市场化操作，教育培训费用全额交纳。接不接收教育培训全凭村民自愿。3.3因地制宜，制定出各村改造的优惠政策对于城中村改造的高额成木，为使改造具有投资的吸引力，将土地市场价格作为取得土地的机会成木，将拆迁安置回迁成木作为取得土地的价格，在容积率和优惠政策方而进行调节，使改造项目具有竞争力。具体测算公式如卜:市场楼而地价=拆迁安置成木用地而积内最少新增建筑而积临界容积率=(回迁而积+最少新增建筑而积)佣地而积=(回迁而积+拆迁安置成木沛场楼而地价)用地而积一般城中村现有容积率较高，仅采用容积率的手段来提高
17、项目的可行性则势必造成容积率居高不卜的情况，因此城中村改造应因地制宜在土地出让金及城市建设配套费上给予优惠，使满足城市规划要求的条件卜增加项目的可行性。3.4将城中村改造纳入城市发展建设年度计划，规范城中村改造建议政府对城市建成区范围内及城市总体规划范围内城乡结合部的城中村改造进行立项，纳入城市发展建设年度计划，将城中村改造的土地供应列入土地利用年度计划，提高城市土地利用效率，减少新增土地供应。推进城中村改造。城中村改造立项后。实施程序化规范化管理。避免出现新的管理漏洞。对于还未纳入年度改造计划的城中村，房地产开发商已有投资意向的，政府必须做好基础性的调查工作，制定优惠政策时应参考土地市场价格
18、及开发价值最大化的开发方案的经济指标，避免政府官员寻租行为的发生。3.5改造过程中，采取有力措施，预防新的城中村产生一是加强农村土地使用管理，从源头上堵住城中村。对城市建设征地过程中及近期列入城市建设范围内村庄的集体所有土地，提前纳入城市规划管理及城市建设管理的范畴，理顺农民宅基地及自留地的使用、规划和建设管理问题，解决滋生城中村的土地二元管理体制问题;二是政府应承担起应有的责任，关注城市发展的社会问题。城市化发展较快地区的大量流动人口的安居问题是城中村出租屋经济赖以生存的社会土壤。因此，笔者建议政府在城市扩展过程中，与被征地农民及其村集体合作建立起合法、规范、有序的城市廉租房供应机制。这样可以解决政府建设廉租房的资金问题，以及城中村乱搭乱建造成的居住环境卫生、消防安全和现有出租屋管理混乱问题，还可以解决村民的后顾之忧。