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1、搭建现代财政制度框架新预算法解读2014.11.1商业信息服务平台第一页，编辑于星期二：四点 九分。引引 言言 2014年年8月月31日，十二届全国人大常委会第十日，十二届全国人大常委会第十次会议通过了次会议通过了全国人民代表大会常务委员会关于全国人民代表大会常务委员会关于修改修改中华人民共和国预算法中华人民共和国预算法的决定的决定，并，并重新颁布修订后的预算法，自重新颁布修订后的预算法，自2015年年1月月1日起日起施行。施行。新预算法搭建现代财政制度框架2商业信息服务平台第二页，编辑于星期二：四点 九分。搭建现代财政制度框架3商业信息服务平台第三页，编辑于星期二：四点 九分。4商业信息服务
2、平台第四页，编辑于星期二：四点 九分。知识链接:2014新法大修进程预算法修改启动于2004年，两度成立起草小组，历经两届人大常委会四次审议，分别为一审：2011年12月，十一届全国人大常委会第24次会议；二审：2012年6月，十一届全国人大常委会第27次会议；三审：2014年4月，十二届全国人大常委会第八次会议；四审：2014年8月，十二届全国人大常委会第十次会议。2012年7月6日至8月5日，中国人大网公开征求社会大众对预算法二审稿的意见，在一个月时间里，共收到19115位公众提出的330960条意见，其中有34682条提出具体修改意见。新法对原法的修改多达82处，法律条文从原来的79条增
3、加到101条，新增22条，其中没有修改的只有25条，合并4条（第十七、十八条，第二十四、三十五条）变为2条，保留原有内容并补充新内容5条，删除了4条。2014年8月31日，与会人大代表170人，161票赞成、2票反对、7票弃权。预算法修正案草案在第十二届全国人民代表大会常务委员会第十次会议上高票通过，新预算法诞生。5商业信息服务平台第五页，编辑于星期二：四点 九分。搭建现代财政制度框架 新预算法全面贯彻了党的十八大和十新预算法全面贯彻了党的十八大和十八届三中全会精神，充分体现了党中央、八届三中全会精神，充分体现了党中央、国务院确定的财税体制改革总体要求，以国务院确定的财税体制改革总体要求，以及
4、近年来财政改革发展的成功经验，同时及近年来财政改革发展的成功经验，同时也为进一步深化财税改革引领方向，在预也为进一步深化财税改革引领方向，在预算管理诸多方面取得了重大突破。算管理诸多方面取得了重大突破。6商业信息服务平台第六页，编辑于星期二：四点 九分。预算法是中国特色社会主义法律体系中的一部重要法预算法是中国特色社会主义法律体系中的一部重要法律，是财政领域的基本法律制度。新预算法的出台是国家律，是财政领域的基本法律制度。新预算法的出台是国家法律制度建设的一项重要成果，更是财政制度建设具有里法律制度建设的一项重要成果，更是财政制度建设具有里程碑意义的一件大事，标志着我国加快建立全面规范、公程碑
5、意义的一件大事，标志着我国加快建立全面规范、公开透明的现代预算制度迈出了坚实的一步。开透明的现代预算制度迈出了坚实的一步。7商业信息服务平台第七页，编辑于星期二：四点 九分。一、预算法修改的必要性和紧迫性 1 原预算法自原预算法自1995年施行以来，对于规范预算管理，推进依法理年施行以来，对于规范预算管理，推进依法理财，加强国家宏观调控，促进经济社会发展发挥了重要作用。随财，加强国家宏观调控，促进经济社会发展发挥了重要作用。随着我国社会主义市场经济体制和公共财政体制的逐步建立，原预着我国社会主义市场经济体制和公共财政体制的逐步建立，原预算法已不能完全适应形势发展的要求，主要是对预算内容的完整算
6、法已不能完全适应形势发展的要求，主要是对预算内容的完整性、预算编制的科学性、预算执行的规范性、预算监督的严肃性性、预算编制的科学性、预算执行的规范性、预算监督的严肃性和预算活动的公开性等重大问题缺乏明确而严格的规定。和预算活动的公开性等重大问题缺乏明确而严格的规定。8商业信息服务平台第八页，编辑于星期二：四点 九分。1 此外，近年来在推进部门预算、国库集此外，近年来在推进部门预算、国库集中收付、收支两条线、政府收支分类和预算中收付、收支两条线、政府收支分类和预算公开等改革方面积累了一些成功经验，也需公开等改革方面积累了一些成功经验，也需要用法律的形式确定下来。党的十八届三中要用法律的形式确定下
7、来。党的十八届三中全会确立了全面深化改革的总体目标，强调全会确立了全面深化改革的总体目标，强调财政是国家治理的基础和重要支柱，提出要财政是国家治理的基础和重要支柱，提出要完善立法、建立现代财政制度。完善立法、建立现代财政制度。9商业信息服务平台第九页，编辑于星期二：四点 九分。1 预算是财政的核心，现代预算制度是现代财政制度的基预算是财政的核心，现代预算制度是现代财政制度的基础。预算法是财税领域的础。预算法是财税领域的“龙头法龙头法”，这部法律的修订，对于构建，这部法律的修订，对于构建法治政府有着极为重要的意义，可以说是全面落实依法治国的突破口。法治政府有着极为重要的意义，可以说是全面落实依法
8、治国的突破口。因此，修改预算法，是规范预算行为，推进预算管理科学因此，修改预算法，是规范预算行为，推进预算管理科学化、民主化、法治化的迫切需要，是深化预算制度改革、化、民主化、法治化的迫切需要，是深化预算制度改革、建立现代财政制度的必然要求，是依法治国、提高国家治建立现代财政制度的必然要求，是依法治国、提高国家治理能力的重要保障。理能力的重要保障。10商业信息服务平台第十页，编辑于星期二：四点 九分。二、新预算法的重大突破坚持厉行节约，硬化预算支出约束坚持厉行节约，硬化预算支出约束完善政府预算体系，健全透明预算制度完善政府预算体系，健全透明预算制度改进预算控制方式，建立跨年度预算平衡机制改进预
9、算控制方式，建立跨年度预算平衡机制规范地方政府债务管理，严控债务风险规范地方政府债务管理，严控债务风险完善转移支付制度，推进基本公共服务均等化完善转移支付制度，推进基本公共服务均等化11商业信息服务平台第十一页，编辑于星期二：四点 九分。（一）完善政府预算体系，健全透明预算制度313 近年来，随着预算管理制度改革的不断深化，我国已经取消了预算外近年来，随着预算管理制度改革的不断深化，我国已经取消了预算外资金，所有财政收支全部纳入政府预算，接受人大审查监督。这一实践符资金，所有财政收支全部纳入政府预算，接受人大审查监督。这一实践符合现代预算完整性的要求，体现了建立全口径预算的改革方向。合现代预算
10、完整性的要求，体现了建立全口径预算的改革方向。因此，新预算法删除了有关预算外资金的内因此，新预算法删除了有关预算外资金的内容，并明确规定：容，并明确规定：政府的全部收入和支出都应当纳入政府的全部收入和支出都应当纳入预算。预算。预算包括一般公共预算、政府性基金预算、预算包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算。同时对以国有资本经营预算、社会保险基金预算。同时对以上上“四本预算四本预算”功能定位、编制原则及相互关系作功能定位、编制原则及相互关系作出规范。出规范。12商业信息服务平台第十二页，编辑于星期二：四点 九分。313 新预算法增加规定，除涉及国家秘密的事项外，经新
11、预算法增加规定，除涉及国家秘密的事项外，经本级人大或其常委会批准，预算、预算调整、决算、预本级人大或其常委会批准，预算、预算调整、决算、预算执行情况的报告及报表，应当在算执行情况的报告及报表，应当在批准后批准后20日内由政日内由政府财政部门向社会公开，府财政部门向社会公开，并对本级政府财政转移支付的并对本级政府财政转移支付的安排、执行情况以及举借债务的情况等安排、执行情况以及举借债务的情况等重要事项作出说明。重要事项作出说明。各部门预算、决算及报表应当在本级政府财政部门各部门预算、决算及报表应当在本级政府财政部门批复后批复后20日内日内由各部门向社会公开由各部门向社会公开，并对其中的机关运行经
12、费的安排、使用情况等重要事，并对其中的机关运行经费的安排、使用情况等重要事项作出说明。项作出说明。13商业信息服务平台第十三页，编辑于星期二：四点 九分。知识链接：加大预算公开力度，加强地方政府债务管理，是筑牢防腐败、防风险 的堤坝访谈录记者：预算公开是社会公众最关心的问题，新预算法对推动预算公开将发挥怎样的作用？楼继伟（财政部长）：公开透明是现代财政制度的基本特征，是建设阳光政府、责任政府的需要，也是依法理财、防范财政风险的需要。新预算法做出全面规定，对预算公开的范围、主体、时限等提出明确具体的法律要求，对转移支付、政府债务、机关运行经费等社会高度关注的事项要求公开作出说明，并规定了违反预算
13、公开规范的法律责任。这次修改预算法，将预算公开实践成果总结入法，形成刚性的法律约束，意义重大、深远。一是有利于社会主义民主政治建设，是确保人民群众知情权、参与权和监督权的重要举措；二是有利于从源头上预防和治理腐败，阳光是最好的防腐剂和消毒剂，将预算分配的政策依据、标准、结果全面、真实地向社会公开，能够有效避免暗箱操作；三是有利于提升财政管理水平，促进各部门厉行节约、提高财政资金使用效益。同时，预算公开把政府的政策意图和激励方向告知社会，也有利于引导经济社会主体的预期和行为，优化提升财政政策效果。14商业信息服务平台第十四页，编辑于星期二：四点 九分。（二）改进预算控制方式，建立跨年度预算平衡机
14、制313 原预算法规定预算审查的重点是收支原预算法规定预算审查的重点是收支平衡，同时要求预算收入征收部门完成上平衡，同时要求预算收入征收部门完成上缴任务。于是在客观上容易导致收入征收缴任务。于是在客观上容易导致收入征收部门在经济增长放缓时，为完成任务收部门在经济增长放缓时，为完成任务收“过头税过头税”，造成经济，造成经济“雪上加霜雪上加霜”；而在经济过热时，为不抬高基数搞而在经济过热时，为不抬高基数搞“藏富于民藏富于民”，该收不收该收不收，造成经济，造成经济“热上加热上加热热”。这既不利于依法征税，也会影响政府调控政策效果。这既不利于依法征税，也会影响政府调控政策效果。15商业信息服务平台第十
15、五页，编辑于星期二：四点 九分。313 新新预预算算法法增增加加规规定定，各各级级人人大大预预算算审审查查的的重重点点是是：预预算算安安排排是是否否符符合合国国民民经经济济和和社社会会发发展展的的方方针针政政策策，收收支支政政策策是是否否可可行行；重重点点支支出出和和重重大大投投资资项项目目的的预预算算安安排排是是否否适适当当；对下级政府的转移性支出预算是否规范、适当等内容。预算审核的重点由平衡状对下级政府的转移性支出预算是否规范、适当等内容。预算审核的重点由平衡状态、赤字规模向支出预算和政策等方面拓展。态、赤字规模向支出预算和政策等方面拓展。16商业信息服务平台第十六页，编辑于星期二：四点
16、九分。313 新预算法强调，各级政府应当建立跨年度预新预算法强调，各级政府应当建立跨年度预算平衡机制。各级政府一般公共预算按照国务院的算平衡机制。各级政府一般公共预算按照国务院的规定可以设置预算稳定调节基金，用于弥补以后年规定可以设置预算稳定调节基金，用于弥补以后年度预算资金的不足。各级政府一般公共预算年度执度预算资金的不足。各级政府一般公共预算年度执行中有超收收入的，只能用于冲减赤字或者补充预行中有超收收入的，只能用于冲减赤字或者补充预算稳定调节基金。算稳定调节基金。省级一般公共预算年度执行中省级一般公共预算年度执行中，如果出现短收，通过调入预算稳定调节基金、减少支出，如果出现短收，通过调入
17、预算稳定调节基金、减少支出等方式仍不能实现收支平衡的，经本级人大或者其常委会批准，等方式仍不能实现收支平衡的，经本级人大或者其常委会批准，可以增列赤字，报财政部可以增列赤字，报财政部备案备案，并应当在下一年度预算中予以弥补。为今后实行中期财政规划管理，研究编制三年滚动财政规划，并强化其对年度，并应当在下一年度预算中予以弥补。为今后实行中期财政规划管理，研究编制三年滚动财政规划，并强化其对年度预算的约束留出了空间。预算的约束留出了空间。17商业信息服务平台第十七页，编辑于星期二：四点 九分。知识链接：实行全口径预算管理，建立跨年度预算平衡机制，从法律上切断了超收收入和结余资金随意转化为支出记者：
18、这次修改预算法，在预算管理制度上有哪些突破？楼继伟（财政部长）：预算法是中国特色社会主义法律体系中的一部重要法律，是财政领域的基本法律制度。这次修法坚持现代国家治理理念，从我国国情出发，并借鉴国外预算管理的有益经验，按照国家治理体系和治理能力现代化的要求，着力推进预算管理的科学化、民主化、法治化。突出预算的完整性。新预算法明确规定“政府的全部收入和支出都应当纳入预算”，实行全口径预算管理，这是建立现代财政制度的基本前提。过去老预算法涉及的，基本上是公共财政预算的内容。新预算法明确预算包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算，并对四本预算的功能定位、编制原则及相互关系
19、作出规定，使四本预算成为有机衔接的整体。同时，将地方政府债务纳入预算管理，避免地方政府债务游离于预算之外、脱离人大监督。18商业信息服务平台第十八页，编辑于星期二：四点 九分。增强预算的约束力。新预算法明确规定“各级政府应当建立跨年度预算平衡机制”，这是落实党的十八届三中全会决定的要求，也是财政预算管理的重大制度创新。由于新预算法对于收入管理更强调依法征收、应收尽收，减弱了人为调控可能性，而支出预算变得更加硬化、刚性，那么全年收入实际完成数与年初预算数存在差异，就需要处理好预算的超收或短收问题，进一步健全跨年度预算平衡机制。对此，新预算法规定，各级一般公共预算按照国务院的规定可以设置预算稳定调
20、节基金，用于弥补以后年度预算资金的不足，作为实现跨年度预算平衡、调节年度资金丰歉的重要工具。也就是说，一个预算年度内财政收入短收了，要通过预算稳定调节基金来弥补；超收了也不能“突击花钱”，只能用于冲减赤字或者补充预算稳定调节基金。各级一般公共预算的结余资金，也应当补充预算稳定调节基金。这就从法律上切断了超收收入和结余资金随意转化为支出的可能性，增强了年度预算的约束力。19商业信息服务平台第十九页，编辑于星期二：四点 九分。（三）规范地方政府债务管理，严控债务风险313 原预算法规定：地方各级预算按照量原预算法规定：地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。入为出、收支平衡的原则编
21、制，不列赤字。实际上，地方政府出于发展需要，采取多种实际上，地方政府出于发展需要，采取多种方式融资，已经形成方式融资，已经形成较大规模的地方政府债务。这些债务多数未纳入预算管理，脱离政府较大规模的地方政府债务。这些债务多数未纳入预算管理，脱离政府和同级人大监督，存在一定的风险隐患。和同级人大监督，存在一定的风险隐患。20商业信息服务平台第二十页，编辑于星期二：四点 九分。知识链接：地方债问题视为中国的“债务危机”。截至2013年6月底，地方政府负有偿还责任的债务约11万亿元，而今年需要偿还的债务占债务总额的21.89%，这意味着今年地方政府需偿还债务或为2.4万亿元。从去年6月底至今年3月底，
22、共有9个省份逾期未还的债务超过8亿元，今年经济下行压力很大，更兼一些偿还能力较差的地方的原有经济往往是依靠一些采矿、钢铁以及机械制造等夕阳产业支撑，即使下半年整体经济下行压力减小，这些地方的财政能力仍然是难有起色。还有，原本支撑地方债偿还的主力-土地财政，也因为楼市下滑而难筹更多的钱。因此，海内外均有人将地方债问题视为中国的“债务危机”。可偏偏有些地方政府为了发展本地GDP，已经将地方债当作“经济鸦片”欲罢不能了。21商业信息服务平台第二十一页，编辑于星期二：四点 九分。313新预算法从五个方面作出限制性规定 一是限制主体，经国务院批准的省级政，经国务院批准的省级政府可以举借债务；府可以举借债
23、务；二是限制用途，举借债务只能用于，举借债务只能用于公益性资公益性资本支出本支出，不得用于经常性支出；，不得用于经常性支出；三是限制规模，举借债务的规模；，举借债务的规模；举借的债务，列入本级预算调整方案，报本级人大常委会批准；举借的债务，列入本级预算调整方案，报本级人大常委会批准；四是限制方式，举借债务只能采取发行地方政府债券的方式，不得采取其他方式筹措，举借债务只能采取发行地方政府债券的方式，不得采取其他方式筹措，除法律另有规定外，不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保；除法律另有规定外，不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保；五是控制风险，举借债务应当有偿还计划和稳定的偿还资
24、金来源。，举借债务应当有偿还计划和稳定的偿还资金来源。22商业信息服务平台第二十二页，编辑于星期二：四点 九分。知识链接：公益性资本支出所谓公益性资本支出，一般是政府部门提供的如科教文卫、体育、环保，广播电视、行政司法等为发展社会公共事业，具有公共产品属性，无利润或利润很少（不以盈利为目的）的项目资产，这些资产大多数处于非生产经营领域。这里，当然已经很明确了，地方债的发行不能用来买公车、盖办公楼、发工资等经常性支出；。但是公益性资本支出在某种程度上也可以是一个较为宽泛的概念。譬如，城市为了更好的发展，开辟建设开发区、新区等，大量投资建设开发区、新区的基础设施，这实际上是在为房地产、土地财政打基
25、础。其前景无非两种，一种是房地产兴旺，政府大把收入土地出让金；另一种则是楼市下跌，开发区、新区血本无归。目前许多地方债危机正是出自后一种原因。而我们在”四审”稿中仍然没有看到如何来防止这种所谓公益性资本支出的地方债发行。23商业信息服务平台第二十三页，编辑于星期二：四点 九分。313 既坚持从严控制地方政府债务既坚持从严控制地方政府债务的原则，又适应了地方经济社会发的原则，又适应了地方经济社会发展的需要，从法律上解决地方政府展的需要，从法律上解决地方政府债务债务怎么借、怎么管、怎么还怎么借、怎么管、怎么还的的问问题，有利于把地方政府融资引导到阳光下，建立起规范合理的地方题，有利于把地方政府融资
26、引导到阳光下，建立起规范合理的地方政府举债融资机制；有利于人大和社会监督，防范和化解债务风险。政府举债融资机制；有利于人大和社会监督，防范和化解债务风险。24商业信息服务平台第二十四页，编辑于星期二：四点 九分。知识链接：规范地方政府举债行为，有效防范和控制财政风险。记者：对于地方政府债务有关条款的修改，新预算法是基于什么考虑？楼继伟：根据审计署的审计报告显示，截至去年6月底，地方政府负有直接偿还责任的债务10.88万亿元，负有担保责任的债务2.66万亿元，可能承担一定救助责任的债务4.34万亿元。这些债务多数未纳入预算管理，脱离中央和同级人大监督，存在主体混乱、渠道多元等问题，有必要从法律层
27、面规范管理、加以引导，以有效防范和控制财政风险。政府债券作为较为规范的融资方式，发债成本较低、信息公开透明，市场化程度高，也是国际上较为通行的地方政府举债融资方式。在我国目前的财政预算管理实践中，省级政府经国务院批准已可以发行地方政府债券，经过几年的探索试点，积累了一定的成功经验，应当及时总结入法，作为规范地方政府债务管理的有效方式。为体现对地方政府债务的从严控制和管理，规范地方政府举债行为，按照疏堵结合、“开前门、堵后门、筑围墙”的改革思路，新预算法从举债主体、用途、规模、方式、监督制约机制和法律责任等多个方面作了明确的规定，有利于把地方政府融资引导到阳光下，建立起规范合理的地方政府举债融资
28、机制；有利于加强人大和社会监督，防范和化解债务风险。25商业信息服务平台第二十五页，编辑于星期二：四点 九分。（四）完善转移支付制度，推进基本公共服务均等化313 所谓所谓转移支付，转移支付，就是指各级政府为解决财政收支失衡，以一定形式和途径转移财政资就是指各级政府为解决财政收支失衡，以一定形式和途径转移财政资金的活动。金的活动。国家实行财政转移支付制度，是分税制财政体制改革中的成功经验，对于缩小地区国家实行财政转移支付制度，是分税制财政体制改革中的成功经验，对于缩小地区间财力差距、推进基本公共服务均等化、促进区域协调发展发挥了重要作用。间财力差距、推进基本公共服务均等化、促进区域协调发展发挥
29、了重要作用。存在的问题：存在的问题：专项转移支付设置过专项转移支付设置过多、配套资金压力过大、资金下达不多、配套资金压力过大、资金下达不及时等。及时等。26商业信息服务平台第二十六页，编辑于星期二：四点 九分。知识链接：记者：对于财政转移支付制度，新预算法作了哪些规定？楼继伟：全面规范转移支付，合理调节国库资金余额，多管齐下提高财政资金效益财政转移支付主要包括一般性转移支付和专项转移支付两种形式。2013年中央对地方转移支付总额为4.3万亿元，其中一般性转移支付2.44万亿元，专项转移支付1.86万亿元。为进一步全面规范转移支付制度，新预算法从多个方面增加了规范财政转移支付制度的内容。比如，明
30、确规定财政转移支付以一般性转移支付为主体，用以均衡地区间基本财力、由下级政府统筹安排使用。严格规范了专项转移支付的设立，并要求建立健全专项转移支付定期评估和退出机制，明确对于市场竞争机制能够有效调节的事项不得设立专项转移支付。同时要求，上级政府安排专项转移支付时，除按照国务院的规定应当由上下级政府共同承担的事项外，不得要求下级政府承担配套资金。所谓配套资金，是指中央安排投资的项目落到地方，需要由地方出钱的那部分。以农业为例，2014年农业综合开发各省市需要配套的资金比例基本上在40%到200%之间。27商业信息服务平台第二十七页，编辑于星期二：四点 九分。地方配套资金曾在2009年金融危机时，
31、发挥过巨大作用，当时财政部对配套资金的要求极为严格.但这也给一些地方造成了苦恼。一位东部省份的县财政人士说，每年做预算时都会做一些关于当地发展的资金，但是过完年，一个大一点的项目来，资金很快被配套项目切走，“所有的预算等于白做”。时常会出现这样的情况：突然一份文件下来，要求地方为国家支持项目提供配套资金，或者强调某项重点支出要占财政一定比例，“整个预算的盘子全被打翻了”，他顿感压力陡增。压力传导到下面的县区，又被放大了数倍。难怪，中国的地方预算编制难倒了无数像刘局长这样的地方财政首脑，转移支付是其中的一个大问题，因为地方政府有将近一半的财政收入来源于中央和上级部门的转移支付。新法的规定有利于优
32、化转移支付结构，提高转移支付资金分配的科学性、公平性和公开性，有利于减少“跑部钱进”现象和中央部门对地方事权的不适当干预。“跑部钱进”（跑步前进），是一种戏称，是指地方政府利用各种关系网与中央各部委进行“勾兑”，以达到为地方拉项目、争取拨款、以及分配各种子标的目的。28商业信息服务平台第二十八页，编辑于星期二：四点 九分。所谓“跑部钱进”，就是说利用这些驻京办的关系网，跟相关部门“勾兑”，达到要项目要资金的目的，在各个部委、各部门跑动，钱就进来了嘛。跑部钱进是有中国特色的财政转移支付形式，也是行政系统内部不同财政级次之间的“游说”和“分钱”规则与常规操作。它反映出中国财政的诸多问题：一是公共讨
33、论不足，公共财政的各利益主体在谈判过程中部分利益体缺位，财政分配可能受到某些利益主体的不当干扰，使公共财政应有的公共精神受到伤害；二是它与公共管理的一般原则有所不符，决策过程中立法部门的授权缺位，没有经过法定预算，其程序正当性未能彰显；三无法将公共资金用到最需要的地方，形成地方之间、部门之间的财政分配失当的局面；四是“跑钱”过程存在或明或暗的交易成本，滋生大量腐败。29商业信息服务平台第二十九页，编辑于星期二：四点 九分。目前我国每年转移支付资金庞大，但资金管理一直缺少法律规范。近年来一系列套取、挪用资金的违规现象与制度不健全有直接关系。一位西部某市的地方官员曾告诉中国经济周刊：“在地方预算中
34、，公共服务支出占了大头，而涉及经济建设等需要专项转移支付资金时，各地多是靠拼关系。”尽管2006年财政部出台了规范财政转移支付办法，但多年来整顿成效并不显著。今年6月，审计署审计长刘家义在审计报告中指出，去年对专项转移支付项目清理力度不够大。新修订的预算法明确规定，建立健全专项转移支付定期评估和退出机制。30商业信息服务平台第三十页，编辑于星期二：四点 九分。313 新修订的预算法第十六条明确指出：国家实行财政转移支付制度。财政转移支付应新修订的预算法第十六条明确指出：国家实行财政转移支付制度。财政转移支付应当规范、公平、公开，以推进地区间基本公共服务均等化为主要目标。当规范、公平、公开，以推
35、进地区间基本公共服务均等化为主要目标。以均衡地区间基以均衡地区间基本财力、由下级政府统筹安排使用的一般性转移支付为主体。本财力、由下级政府统筹安排使用的一般性转移支付为主体。建立健全专项转移支付建立健全专项转移支付定期评估和退出机制定期评估和退出机制。市场。市场竞争机制能够有效调节的事项不得设立专项转移支付。除竞争机制能够有效调节的事项不得设立专项转移支付。除按照国务院规定应当由上下级政府共同承担的事项外，上按照国务院规定应当由上下级政府共同承担的事项外，上级政府在安排专项转移支付时级政府在安排专项转移支付时不得要求下级政府承担配套不得要求下级政府承担配套资金资金。31商业信息服务平台第三十一
36、页，编辑于星期二：四点 九分。313 上级政府应当提前下达转移支付预计数，地上级政府应当提前下达转移支付预计数，地方各级政府应当方各级政府应当将上级提前下达的预计数编入本级预将上级提前下达的预计数编入本级预算算。这将有利于优化转移支付结构，提高转移支付资金。这将有利于优化转移支付结构，提高转移支付资金分配的科学性、公平性和公开性，有利于减少分配的科学性、公平性和公开性，有利于减少“跑部钱跑部钱进进”现象和中央部门对地方事权的不适当干预，也现象和中央部门对地方事权的不适当干预，也有有利于地方统筹安排预算利于地方统筹安排预算，提高地方预算编报的，提高地方预算编报的完整性。完整性。32商业信息服务平
37、台第三十二页，编辑于星期二：四点 九分。（五）坚持厉行节约，硬化预算支出约束33 新预算法确定了新预算法确定了统筹兼顾、勤俭节约、统筹兼顾、勤俭节约、量力而行、讲求绩效和收支平衡量力而行、讲求绩效和收支平衡的原则。的原则。同时强调，各级预算支出的编制，应当贯彻勤俭节约的原则，同时强调，各级预算支出的编制，应当贯彻勤俭节约的原则，严严格控制格控制各部门、各单位的机关各部门、各单位的机关运行经费运行经费和楼堂馆所等和楼堂馆所等基本建设支出基本建设支出。33商业信息服务平台第三十三页，编辑于星期二：四点 九分。知识链接：记者：新预算法如何强调贯彻勤俭节约的原则？楼继伟：针对现实中的奢侈浪费问题，新预
38、算法对于厉行节约、硬化支出预算约束做出严格规定，如第12条确定了统筹兼顾、勤俭节约、量力而行、讲求绩效和收支平衡的原则，第37条规定严控机关运行经费和楼堂馆所等基本建设支出等。相对于原预算法仅就擅自变更预算、擅自支配库款、隐瞒预算收入等三种情形设置了法律责任，且不够具体明确，新预算法重新梳理了违法违纪情形，加大了责任追究力度，在第92、93、94、95四条里集中详细规定了法律责任。如对政府及有关部门违规举债、挪用重点支出资金，或在预算之外及超预算标准建设楼堂馆所的，对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员给予撤职、开除的处分。此外，如构成犯罪还将依法追究刑事责任等34商业信息服务平台第三十四
39、页，编辑于星期二：四点 九分。3 新预算法规定：在预算执行新预算法规定：在预算执行中，各级政府一般中，各级政府一般不制定新的增加财不制定新的增加财政收入或者支出政收入或者支出的政策和措施，也的政策和措施，也不不制定制定减少财政收入减少财政收入的政策和措施；必须作出并需要进行预算调整的，应当的政策和措施；必须作出并需要进行预算调整的，应当在预算调整方案中作出安排。在预算调整方案中作出安排。实行国库集中收缴和集中支付制度，对政府全部收入和支出实行国库实行国库集中收缴和集中支付制度，对政府全部收入和支出实行国库集中收付管理。集中收付管理。35商业信息服务平台第三十五页，编辑于星期二：四点 九分。知识
40、链接：记者：新预算法增加了完善国库现金管理的规定，是出于什么考虑？楼继伟：国库现金管理是指财政部门为提高财政资金效益、降低财政筹资成本，运用金融工具有效运作财政库款的管理活动。国际上，主要市场经济国家普遍实施国库现金管理，运用各种金融工具灵活管理国库现金余缺，建立库底目标余额管理机制，提高财政资金效益。新预算法规定“各级政府应当加强对本级国库的管理和监督，按照国务院的规定完善国库现金管理，合理调节国库资金余额。”这对于做好国库现金管理工作，将起到引导推动与法律保障作用。今年以来，面对经济下行压力，中央财政加大国库现金管理操作力度，累计操作9期，资金达4400亿元，有力支持了实体经济的融资需求。
41、财政部目前正会同中国人民银行积极推进地方国库现金管理工作。36商业信息服务平台第三十六页，编辑于星期二：四点 九分。新预算法亮点137商业信息服务平台第三十七页，编辑于星期二：四点 九分。新预算法亮点138商业信息服务平台第三十八页，编辑于星期二：四点 九分。亮点分析：预算分类细化，有利于更全面理解预算是怎 样实现的。对于预算不够细化问题，新预算法第32条、37条、46条等多处做出明确规定，如强调今后各级预算支出要按其功能和经济性质分类编制。按功能分类能明确反映政府职能活动，知道政府支出是用到教育上还是水利上；按经济分类则明确反映政府支出按经济属性究竟是怎么花出去的，知道有多少用于支付工资，多
42、少用于办公用房建设等。两种方式不能偏废，分别编制支出功能分类和经济分类预算有利于更全面理解预算是怎样实现的。39商业信息服务平台第三十九页，编辑于星期二：四点 九分。新预算法亮点140商业信息服务平台第四十页，编辑于星期二：四点 九分。亮点分析：严格债务管理防范债务风险相比原预算法，新预算法为地方政府债务管理套上预算监管的“紧箍咒”。目前地方政府债务风险虽总体可控，但大多数债务未纳入预算管理，脱离中央和同级人大监督，局部存风险隐患。按照疏堵结合、“开前门、堵后门、筑围墙”的改革思路，新预算法第35条和第94条，从举债主体、用途、规模、方式、监督制约机制和法律责任等多方面做了规定，从法律上解决了
43、地方政府债务怎么借、怎么管、怎么还等问题。41商业信息服务平台第四十一页，编辑于星期二：四点 九分。新预算法亮点142商业信息服务平台第四十二页，编辑于星期二：四点 九分。亮点分析：政府全部收支入预算接受人民监督新预算法一大亮点是实行全口径预算管理，如第4条明确规定“政府的全部收入和支出都应当纳入预算”；第5条明确规定“预算包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算”。楼继伟说，实行全口径预算管理，是建立现代财政制度的基本前提。收入是全口径的，不仅包括税收和收费，还包括国有资本经营收入、政府性基金收入等；支出也要涵盖广义政府的所有活动；同时，将地方政府债务纳入预算管理
44、，避免地方政府债务游离于预算之外、脱离人大监督。43商业信息服务平台第四十三页，编辑于星期二：四点 九分。亮点分析：规范专项转移支付减少“跑部钱进”针对地方可自由支配的一般性转移支付规模偏小、限定用途的专项转移支付项目繁杂、交叉重复、资金分散、配套要求多等问题，新预算法第16条、第38条、第52条等条款对转移支付的设立原则、目标、预算编制方法、下达时限等做出规定。楼继伟说，新预算法重点规范了专项转移支付，如强调要建立健全专项转移支付定期评估和退出机制、市场竞争机制能够有效调节事项不得设立专项转移支付、除国务院规定上下级政府应共同承担事项外不得要求下级政府承担配套资金等，有利于减少“跑部钱进”现
45、象和中央部门对地方事权的不适当干预，也有利于地方统筹安排预算。44商业信息服务平台第四十四页，编辑于星期二：四点 九分。新预算法亮点145商业信息服务平台第四十五页，编辑于星期二：四点 九分。亮点分析：避免“过头税”预算审核重点转向支出预算和政策原预算法规定预算审查重点是收支平衡，并要求预算收入征收部门完成上缴任务。于是在客观上容易导致收入征收部门在经济增长放缓时，为完成任务收“过头税”，造成经济“雪上加霜”；而在经济过热时，为不抬高基数搞“藏富于民”，该收不收，造成经济“热上加热”。楼继伟说，新预算法旨在改变这一现状，将审核预算的重点由平衡状态、赤字规模向支出预算和政策拓展。同时，收入预算从
46、约束性转向预期性，通过建立跨年度预算平衡机制，解决预算执行中的超收或短收问题，如超收收入限定冲抵赤字或补充预算稳定调节基金，省级一般公共预算年度执行中出现短收，允许增列赤字并在下一年度预算中弥补等。这些规定强调依法征收、应收尽收，有助于避免收“过头税”等行为，增强政府调控政策效果。46商业信息服务平台第四十六页，编辑于星期二：四点 九分。新预算法亮点147商业信息服务平台第四十七页，编辑于星期二：四点 九分。亮点分析：“预算公开”入法，确保人民群众知情权、参与权和监督权与原预算法相比，新预算法首次对“预算公开”做出全面规定，第14条对公开的范围、主体、时限等提出明确具体的要求，对转移支付、政府
47、债务、机关运行经费等社会高度关注事项要求公开作出说明，并在第92条中规定了违反预算公开规范的法律责任。将预算公开实践成果总结入法，形成刚性的法律约束，是预算法修改的重要进步，有利于确保人民群众知情权、参与权和监督权，提升财政管理水平，从源头上预防和治理腐败。针对现实中的奢侈浪费问题，新预算法对于厉行节约、硬化支出预算约束做出严格规定，如第12条确定了统筹兼顾、勤俭节约、量力而行、讲求绩效和收支平衡的原则，第37条规定严控机关运行经费和楼堂馆所等基本建设支出等。相对于原预算法仅就擅自变更预算、擅自支配库款、隐瞒预算收入等三种情形设置了法律责任，且不够具体明确，新预算法重新梳理了违法违纪情形，加大
48、了责任追究力度，在第92、93、94、95四条里集中详细规定了法律责任。如对政府及有关部门违规举债、挪用重点支出资金，或在预算之外及超预算标准建设楼堂馆所的，对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员给予撤职、开除的处分。此外，如构成犯罪还将依法追究刑事责任等。48商业信息服务平台第四十八页，编辑于星期二：四点 九分。三、认真贯彻实施新预算法 1做好新预算法的学习宣传工作做好新预算法的学习宣传工作做好新预算法实施的立法配套工作做好新预算法实施的立法配套工作 做好新预算法实施与深化财税改革的协调推进工作做好新预算法实施与深化财税改革的协调推进工作49商业信息服务平台第四十九页，编辑于星期二：四点
49、 九分。（一）做好新预算法的学习宣传工作33 认真学习、全面理解新预算法，准确掌握新认真学习、全面理解新预算法，准确掌握新预算法的精神、原则和各项具体规定，增强预算预算法的精神、原则和各项具体规定，增强预算法治意识，自觉把新预算法的各项规定作为从事法治意识，自觉把新预算法的各项规定作为从事预算管理活预算管理活活动的行为准则，严格依法办事，严肃财经纪律，切实做到活动的行为准则，严格依法办事，严肃财经纪律，切实做到有法必依、有法必依、执法必严、违法必究执法必严、违法必究。大力做好新预算法的宣传普及工作，把该法作为普法的重要内大力做好新预算法的宣传普及工作，把该法作为普法的重要内容。容。50商业信息
50、服务平台第五十页，编辑于星期二：四点 九分。（二）做好新预算法实施的立法配套工作33 新预算法的制定和实施正处于我国全面深化改革时期，对一些符合改革发新预算法的制定和实施正处于我国全面深化改革时期，对一些符合改革发展方向但一时还难以具体规定的问题仅做了一些原则性规定。展方向但一时还难以具体规定的问题仅做了一些原则性规定。中央层面中央层面还需要按照新预算法确定的原还需要按照新预算法确定的原则及授权，则及授权，抓紧修订预算法实施条例抓紧修订预算法实施条例，研，研究制定财政转移支付、财政资金支付、政究制定财政转移支付、财政资金支付、政府债务管理、政府综合财务报告等方面的府债务管理、政府综合财务报告等