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1、教育发展研究2002年第11期 人大复印资料教育学2003年第3期全文转载试论我国教育评估中介机构的构建李亚东* 李亚东 江苏人，上海市教育评估院副研究员，主要从事教育管理、教育评价、教学论等方面的研究。邮编：200031。联系电话：021-54032510。E-mail：liyadong199 【内容提要】 本文试以中介的内涵为逻辑起点，在考察市场经济体制下社会中介组织的性质、类型和功能的基础上，进而根据我国教育管理体制改革的要求，从政府、学校、社会三者关系入手，对教育评估中介机构进行了界定和科学定位，并对我国现存的教育评估专业机构如何体现“中介性”提出建议。【关 键 词】 中介 社会中介组
2、织 教育评估中介机构 构建我国经济体制的转型，要求各行各业加快培育和发展社会中介组织，教育领域也不例外。近年来，在学术界对“教育评估中介机构”进行理论研讨的同时，北京、上海、江苏、辽宁、云南、广东等地区进行了大胆的探索，相继成立了一些各具特色的教育评估专业机构。作为政府转变职能的产物，这些机构的“性质”是明确的，但从目前的运作方式和行为规范来看，人们对其能否算“社会中介”组织存有疑惑和争议。为此，本文试以辨证思维的方式来考察社会中介组织，根据我国教育管理体制改革的趋势对教育评估中介机构进行定位，进而对现存的专业评估机构的“社会中介”发展取向提出一些建议。一、 中介与社会中介组织对教育评估中介机
3、构进行研究，有必要以“中介”的内涵为逻辑起点，首先对社会中介组织有一个全面、系统的认识。1、 关于“中介”的涵义关于“中介”的涵义，在词义上有不同的解释。辞源对“中”解释为“不偏不倚，无过不及”；对“介”解释为“处于二者之间”。“中介”一词在辞海中被解释为“表征不同事物的间接联系或联系的间接性的哲学名词”，引申意为“媒介，使双方发生联系的人或事”。与“中介”相对应的英文是“Medium”，牛津现代高级英汉词典对该词有两种解释：一种意思是居间的人或物，中间人、调解人；另一种意思是媒介、方式等。在哲学上，“中介”主要是一个辨证思维的概念。黑格尔用“中介”表示不同范畴的“间接联系”，失掉“中介”，任
4、何联系都将变成为僵死的。马克思主义在改造黑格尔的辩证法时，也改造了中介概念。恩格斯说：“一切差异都在中间阶段融合，一切对立都经过中间环节而相互过渡”。注释： 马克思、恩格斯选集第3卷第533页。列宁在哲学笔记中也指出：“一切都是互为中介，连成一体，通过转化而联系的。 列宁全集第38卷第103页。可见，从黑格尔的“间接联系”到恩格斯的“中间环节”，到列宁的“一切都经过中介而连成一体”，使“中介”概念（联系）发展成为中介理论，丰富了辨证唯物法的认识论。综上所述，“中介”有三层涵义。其一，在形式上，是事物之间的“间接联系”，是“中间阶段”、“中间环节”，具有适中和“不偏不倚”的公正特征；其二，在内容
5、上，是“居间的人或物”，是进行交流、互换和“调解”的“媒介”，具有沟通、协调的桥梁和纽带功能；其三，在本质上，是“对立”范畴之间的一种相互关系，是客观矛盾“转化”和“融合”的辨证过程，具有对立统一的性质。总而言之，“中介”出现于事物发展过程之中，无对立，则无中介。“中介”不只是一般意义上的“中间阶段”和“间接联系”，更重要的是对立两极相互“过渡”、“转化”并走向“融合”的桥梁，两极的“极性”则是对中介的特殊规定。2、 社会中介组织产生的动因人类社会是一个巨大的矛盾对立体，各类社会中介组织便是社会各种矛盾对立统一的产物。各类社会中介组织以特有的行为方式，促进社会矛盾的相互转化和融合，协调着社会系
6、统的整体运动。在宏观层面上，社会中介组织的出现是国家与社会矛盾运动的结果。众所周知，“在经济发展到一定阶段必然使社会分割为阶级时，国家就由于这部分分割而成为必要了。” 马克思、恩格斯选集第4卷第170页。自国家出现后，政府便凭藉手中掌握的政治权力及其公共权威，行使着公共的社会管理职能。恩格斯曾把政府的这种公共权力看作既是从社会中产生，又日益与社会分离的一种力量，使政府与社会构成了一对矛盾体。为了尽量减少政府与社会的直接矛盾，平衡社会利益冲突，就需要在政府（管理主体）与社会客体（管理客体）之间建立一种中介机制，以便政府对社会进行有效管理。通过发挥中介组织的作用，实质上也就把国家与社会合二为一的社
7、会结构，分化成为国家社会中介组织利益团体（或民众）三层的社会结构。 参见吕凤太主编：社会中介组织研究，学林出版社1998年5月版，第5-6页。在微观层面上，社会中介组织也是利益团体（或民众）交互作用的产物。在社会的生产、经营、分配、交换等经济活动中，各利益团体（或民众）之间不可避免地存在着一定的矛盾。矛盾的解决一方面需要政府进行干预，以协调和平衡各方权益；另一方面，也需要经济主体加强行业自律，强化行业行政管理。特别是在政府下放权力、政企分开之后，大量的具体执行性职能和行业服务职能，就必须转移给一个中间层次的行业类中介组织来承担，以便加强行业自治，实行统一的规划、组织、协调、监督、检查和服务，维
8、护整个系统的和谐与公平。3、社会中介组织的性质、类型和功能基于上述对“中介”概念哲学涵义的揭示，以及对社会中介组织成因的分析，我们对社会中介组织的性质也就不难理解。所谓社会中介组织，就是介于政府与利益团体（或民众）之间，通过提供特殊服务进行沟通、协调等职能活动，促进社会矛盾的相互转化和融合的一种社会团体。显然，这样的社会中介组织具有独立性、公益性、沟通性、协调性、公正性等基本特征。由于社会系统的复杂性和矛盾的多样性，为协调社会系统的整体运动，便产生了形形色色的社会中介组织。中介组织在社会结构中所处的特殊地位，以及市场经济体制建设和政府职能转变的客观要求，决定了其应发挥基本功能主要有：服务功能、
9、监督管理功能、公证鉴定功能、沟通功能、调节功能等。当然，由于社会不同领域或行业有着自身的特殊性，客观实际也有着不同的需求，这便决定了不同的社会中介组织之间，在其功能上也会存在一定的差异。二、 我国现阶段教育评估中介机构的构建我国教育评估中介机构的构建，不应是对“中介”概念进行思辩的延伸，也不是对国外相关机构的简单效仿，而必须从本国的国情出发，把教育评估中介机构纳入到整个社会中介组织体系中进行通盘考察，根据教育发展和教育管理体制改革的需求进行科学定位。1、 建立教育评估中介机构的背景透视在西方发达国家，中介组织的发展已有了很长的历史，并成为其经济社会发展不可缺少的重要组成部分。我国在社会主义市场
10、经济体制的建设中也清醒地认识到，一个市场经济高度发达的社会必然是中介组织十分健全的社会，没有发达的中介组织是不可能建成市场经济的。为此，中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定强调指出：“发展市场中介组织，发挥其服务、沟通、公证、监督作用。”党的十五大也明确提出要积极“培育和发展社会中介组织”，要建立与社会主义市场经济相适应的“小政府或小机构、大服务”的管理模式。在政府机构改革和转变职能时，特别强调要理顺政企、政事关系，把具体的执行性、操作性、技术性职能和相当一部分监督性职能授权或委托给中介组织来承担，使政府的中心工作由“划桨”转移到“掌舵”上来。目前，我国的中介组织正在逐步培植和发
11、展之中，根据建立社会主义市场经济体制和政企分开、政事分开的需求，已涌现出一大批社会中介组织。教育是社会大系统中的一个子系统，教育领域里的中介组织产生和发展，既受到建立社会主义市场经济体制大环境的推动，也有教育管理体制改革的自身要求。早在1993年，中国教育改革和发展纲要中就强调，“要重视和加强教育决策研究工作，建立有教育和社会各界专家参加的咨询、审议、评估等机构”，“进一步发挥非政府行业协会组织和社会中介机构的作用”。国务院关于中国教育改革和发展纲要的实施意见中进一步明确指出，“为保证政府职能的转变，使重大决策经过科学的研究和论证，要建立、健全社会中介组织，包括教育决策咨询的研究机构、高等学校
12、设置和学位评议与咨询机构、教育评估机构、教育考试机构、资格证书机构等，发挥社会各界参与教育决策和管理的作用。”的确，要建立与社会主义市场经济体制相适应教育管理体制，要切实转变政府职能，没有必要的教育中介组织是不行的。当然，教育评估机构只是其中的一种，是以教育评估为主要职能的社会团体。但是，由于教育评估具有较强的导向性、规范性、鉴定性、调控性，并且具有较宽泛的适用范围，已成为现代教育管理的重要手段，因而倍受政府和学校的青睐。还因为教育评估以客观而系统的信息收集为前提，也为咨询服务、调查研究和社会公证奠定了基础，使其具有多重复合功能。所以，在我国教育中介组织的培育和发展中，教育评估中介机构受到社会
13、各界的特别关注，各类教育评估机构不断涌现。2、 教育评估中介机构的科学定位l 界定 对教育评估中介机构进行科学定位，首先应把握其社会中介组织的“中介”属性。我们认为，所谓教育评估中介机构，是介于政府、学校、社会三者关系之间，以提供教育评估服务为主要形式，坚持多元价值取向或有价值主体广泛参与，辅助政府进行宏观管理，保障学校合法权益，加强教育与社会联系，促进教育质量和办学效益不断提高的一种相对独立的专业组织。这一定义包括了五层含义：（1）机构的设置处于相对独立的“居间”地位；（2）提供专业性“评估服务”是立命之本；（3）行为方式的价值取向是保持“价值中立”；（4）基本职能是在评估服务中进行“沟通、
14、协调、监督、公证”；（5）主要使命是“促进教育质量和办学效益的不断提高”。l 机构设置 由于教育评估本质上是一种价值判断，所以，真正的教育评估中介组织，应该做到“形”与“实”的统一。教育评估作为现代教育管理的重要工具，它可以为不同的主体所使用。事实上，在西方发达国家就现实存在着官办官营、官办民营、民办官助、民办民营等多种类型的教育评估机构，这些机构的设置显然不都是处于“居间”地位；另一方面，尽管有些教育评估机构的确处于“居间”地位，但如果其行为方式并不能做到价值中立或价值取向多元化，也算不上是社会中介组织。因此，理想的教育评估中介机构，应尽可能做到在机构的设置和行为方式上都保持“中介”属性，具
15、有独立性、公益性、沟通性、协调性、公正性等基本特征。当然，教育评估中介机构由于主体或隶属关系和职能发挥的侧重点的不同，也可以有不同的类型。陈玉琨教授根据评估机构所联系的不同对象，将评估中介机构分为三类：一是联系政府与学校，作为政府宏观管理和缓解相互间矛盾与冲突的监控和协调机构。这种机构基本上是受到政府的资助半官方机构；二是联系社会和学校，作为学校鉴定和社会公证的机构。这种机构往往依托于各种研究协会和教育“联合会”；三是由非官方也非教育界的社会机构（如，有关媒体）主持的评估机构，其目的是向社会提供可比较的数据和有关信息。 陈玉琨：论高等教育评估的中介机构，内部资料。l 职能 教育评估中介机构的职
16、能不能凭空产生，而是在满足服务对象需求的活动中形成的。具体地说，一方面教育管理体制的改革分化了政府原有的多重角色，改变了政府、学校和社会之间的关系。以往政府集教育的举办者、管理者和办学者于一身，对学校包办一切和直接干预，隔断了学校与社会的联系。现在进一步扩大学校的办学自主权，无疑弱化了政府管理者的角色。而且，随着教育投资体制的改革，民办教育也有了较大的发展，特别是加入WTO后，国际合作办学也将会迅速增多，政府作为举办者的角色也在逐步淡出。在这样的形势下，政府既要加强对教育的管理，又要避免与办学主体和学校举办者之间的直接矛盾和利益冲突，建立教育评估中介机构成了最佳的选择，以便在政府与学校和社会之
17、间增加一个“调控器”和“减压阀”；另一方面，在政府下放权力、政事分开之后，学校面向社会自主办学，也需要强化行业规划和管理，规范各办学主体的市场行为，同时加强社会监控和社会公证，以实现行业自律。而这些规范性、技术性和公证性的行业服务职能，也需要由教育评估中介机构来承担。因此，当前教育评估中介机构的主要职能，主要应有五个方面：评估服务、监督管理、公证鉴定、社会沟通、信息咨询。l 启动策略 教育评估中介机构作为新生事物，在初创阶段一定会遇到种种困难。从我国国情出发，宜采取“依靠政府，依托专家”的启动策略。一方面在市场经济体制的构建初期，政府扮演着主角，担负着塑造市场主体、完善市场要素、提供经营环境等
18、职责。评估中介机构依靠政府，可以获得必要的资助和足够的委托评估项目；另一方面，教育评估毕竟是科学性、专业性和技术性都很强的一门学科，评估中介机构只能按“小机构，大网络”的原则进行队伍建设，必须依托社会各界专家来提高自身的专业化水平。l 运行机制 如下图所示。 评估意见政 府 及 社 会 用 人 部 门学 校 及 其 他 教 育 机 构评估资源输入评估结果输出研制方案实施评估组织专家 决策咨询 制定政 策和标准 评 估 操 作 系 统 改进工作整个运作系统包括三个组成部分：输入系统、操作系统和输出系统。输入系统的评估资源应该来自政府、学校和社会用人单位的评估需求，面向社会各界提供评估服务；操作系
19、统主要是评估的工作程序“组织有政府、社会、学校代表参与的专家组-根据政府或社会用人部门制定的政策及标准，结合学校的自我价值取向研制评估方案-对学校实施评估-专家组提出评估意见”，尽可能保证评估标准的公正性；输出系统主要是以评估报告或咨询报告的形式，为改进学校的工作和政府的决策服务。运作系统有两个反馈回路：外反馈是将评估结果向“三方”报告，在发挥评估功能作用的同时，从中得到回报；内反馈是根据评估结果及时修订方案、调节评估操作，实现活动过程的质量控制。三、 对我国教育评估专业机构的分析和建议在政府机构改革、转变职能的过程中，相继成立了一些专业性的教育评估机构。到目前为止，我国正式成立的隶属于省级教
20、育行政部门的教育评估专业机构有江苏、广东、上海三家。这些机构是社会中介组织吗？要真正成为社会中介组织应做怎样的努力？1、 教育评估专业机构的案例与分析这类机构都是直属于省级教育行政部门的全额拨款事业单位，一般承担着评估、协调、指导、研究、咨询等主要职能，业务范围覆盖到高教、职成教、普教、师教等各类教育，为弥补专项经费的不足，也适当收取一定的评估成本费。承接工作任务的形式是“接受委托”，有的评估机构还“代表教育行政部门开展各类各种层次、类型的教育评估”，“坚持突出重点，服务全局，紧扣省教委的工作中心，抓住对全局具有重大影响的事项开展评估，以推进教育改革的深化，保证教委工作目标的实现。” 参见关于
21、建立江苏省教育评估院的原则意见（苏教评19972号）。有的地区在教育主管部门领导的直接关心和重视下，还先后出台了有关评估工作文件，从政策法规上对评估机构的工作进行保障。为理顺评估院与行政处室的关系，甚至取消了督导室的评估职能，并明文规定：“行政处室负责评估立项建议”，“但一般不直接组织评估”，而由评估机构“负责本厅教育评估实施。” 参见江苏省教育厅关于进一步做好教育评估工作的意见（苏教办200161号）。由于这类评估机构在人事、经费、业务方面，目前还不能做到“三独立”，就免不了人们对其“中介性”质疑。特别是评估机构还“代表教育行政部门”开展评估，并要“紧扣教委工作中心”，“负责本厅教育评估实施
22、”，“保证教委工作目标的实现”，更让人断定这只不过是政府评估职能转移后的集中代理机构而已。事实上，这类评估机构在生存和发展的过程中，不同程度上都遇到了“服务对象单一、评估项目不多、业务经费不足、评估质量不高”等困难。尽管出台了最具约束力的有关教育评估的法规文件，还是有些行政处室阳奉阴违、暗渡陈仓，甚至进行公开抵触。当然，一方面是由于政府职能转变尚未到位；另一方面，也值得评估机构对自身的定位进行深思。2、 对完善现存教育评估专业机构的几点建议（1）正确处理好政府评估与社会中介评估之间的关系，切忌越俎代庖。完善的教育评估制度是由政府评估、社会中介评估和学校自我评估共同组成的，彼此之间不可替代。事实
23、上，在法国、澳大利亚、荷兰等就客观存在着国家教育评估专门机构。在我国，尽管教育评估专业机构是政府职能转变的产物，“先天性”就带有了半官方的色彩，但毕竟不是官方机构，不能完全取代政府的评估职能，更不能“代表”政府。否则，这样的机构不但没有承担好协调政府、学校、社会之间关系，反而本身与政府部门在职权和利益上产生了矛盾和冲突。（2）对政府“依靠”不“依赖，尽快促成评估立法，保证自身合法介入。成立教育评估专业机构是我国教育改革和发展的需要，不可否认，在很大程度上也是政府机构改革时精减人员的权宜之计。因此，在这类机构的起步阶段，政府有责任在“人、财、事”等方面给一些优惠政策并大力支持，保证新生的评估专业
24、机构“起好步”。但是，评估专业机构必须清醒地意识到，政府的这种“关照”不是长久之计，事实上，国家对事业单位的改革也已拉开了序幕。评估专业机构既要面向教育大市场自强自立，也应抓住机遇，尽力争取政府的支持，尽快建立与完善有关教育评估法规，使其在教育评估活动中合法介入，依法保障自身的地位和作用，从而避免出现“人在政举、人去政息”的局面。（3）明确方向，科学定位，徐图发展。从根本上看，成立教育评估专业机构并非是政府评估职能的“转移”，而应是政府职能的切实“转变”。就社会主义市场经济体制的建设而言，既要防止国家干预主义又要避免自由放任主义，转而求助于具有纽带和桥梁作用的社会中介组织是大势所趋。因此，社会
25、中介组织是教育评估专业机构的发展方向。当然，由于我国社会中介组织尚处在“培育和发展”阶段，现阶段有关省（市）对教育评估专业机构的性质定位都选择了“事业性” 李亚东：完善教育评估制度 促进政府职能转变，教育科学研究2001年第1期。，这是实事求是的。教育评估专业机构一方面要立足现状，在“政事分开”的前提下，以自身的学术权威和工作质量，为政府提供教育评估和决策咨询等专业性服务和技术性支持；另一方面，也要善于把握改革的方向，认真做好由“事业性”向“中介性”转化的发展规划，不断扩大面向学校和社会的服务范围，努力开拓自我生存与发展的空间，逐步做好向教育评估中介机构过渡的准备。（4）坚持价值中立，加强社会
26、公证，努力体现“中介”特性。教育评估是否具有“中介性”，主要不仅体现在组织形式、资金来源方面，更重要的是体现在行为方式和价值取向上。具体地说，教育评估专业机构可以是依靠政府建立的，也可以由政府提供经费来源，但如果能够面向社会各界提供公益性的评估、监控、咨询等服务，尤其是在行为方式上能坚持价值多元和有社会的广泛参与，这样的教育评估仍具有较强的“中介“特性。为此，教育评估专业机构就必须在“七性”（即：评估的组织保持相对独立性、评估主体讲究多重性、价值取向尊重多元性、评估模式注重开放性、评估操作强调参与性、评估活动突出沟通性、评估结果具有公证性）上做文章，以便在政府、学校、社会之间架起联系的桥梁，从而建立起有效的运行机制。 9