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1、 .2004中国人口与发展国家报告前 言在1994年开罗国际人口与发展大会上，179个国家共同确认的行动纲领提出了“人的全面发展”新概念，确立了人口与经济社会资源环境协调、可持续发展的目标，标志着人口与发展领域一个新时代的开始。2000年在189个国家首脑出席的联合国千年首脑会议上通过的“千年发展目标”进一步设立了2015年前各国应该达到的8方面目标，包括消除极端贫困和饥饿、降低孕产妇死亡率和儿童死亡率、普及初等教育、促进男女平等和防治艾滋病等。 中国政府认真履行对开罗国际人发大会行动纲领和联合国“千年发展目标”的承诺，坚持以人为本，全面、协调、可持续的发展观，确立“全面建设小康社会”的宏伟目
2、标，促进经济社会和人的全面发展。中国积极借鉴国际先进理念和方法，加强国际交流与合作，致力于发展经济、消除贫困、开展生殖健康/计划生育优质服务、普及青少年性与生殖健康教育、防治艾滋病、降低孕产妇死亡率和儿童死亡率、提高妇女地位。在促进人口与发展的各个领域，中国做了大量卓有成效的工作，积累了丰富而宝贵的经验。 中国政府坚持人口与发展综合决策。将人口规划纳入国民经济和社会发展总体规划，每年召开人口、资源、环境问题专题座谈会，统筹考虑，协调部署，动员全社会力量，采取法律、教育、宣传、经济、行政等措施综合治理人口与发展问题。2004年初，中国政府组织多学科的专家学者，正式启动了“中国人口发展战略研究”，
3、对人口总量、素质、结构的变动趋势及其与经济、社会、资源、环境的相互影响进行全面、深入、系统的研究，为科学制定国家中长期人口发展规划和国民经济总体规划，实现人口经济社会资源环境的协调、可持续发展提供决策支持。 中国政府坚持依法治国，尊重并维护公民的生存和发展权益。2004年3月，第十届全国人民代表大会第二次会议审议通过了宪法修正案，将“国家尊重和保障人权”正式载入国家的根本大法，使尊重和保护人权上升为宪法原则。2001年颁布的人口与计划生育法和计划生育技术服务管理条例，明确公民享有避孕方法的知情选择权，国家维护公民生殖健康的各项权利。国家先后制定或修订相关法律、法规和发展规划，如：婚姻法、母婴保
4、障法、妇女权益保障法、中国妇女发展纲要、中国预防与控制艾滋病中长期规划（1998-2010年）等，促进男女平等，保护妇女、儿童、艾滋病人等社会弱势群体的合法权益。在完善社会保障体系方面，政府基本建立了国有企业下岗职工基本生活保障制度、失业保险制度和城市居民最低生活保障制度，大力推进农村部分计划生育家庭奖励扶助制度和“少生快富”扶贫工程试点，积极探索建立农村养老、医疗保险和最低生活保障制度，努力使发展的成果惠及全体人民。 中国政府吸收国际先进理念，不断完善人口方案的实施。开罗国际人发大会以来，中国政府通过积极开展计划生育优质服务试点等项目，将国际先进理念引入人口方案，开展人口和计划生育综合改革，
5、建立符合社会主义市场经济体制的工作新机制，拓展生殖健康/计划生育服务领域，实行避孕方法的知情选择，加强技术服务网络和队伍建设，提高生殖健康/计划生育咨询与技术服务水平，改进管理模式和考核评估体系，将群众满意不满意作为衡量工作水平的一个重要标准，最大限度地尊重并满足群众个性化的服务需求。目前，中国的人口方案正在发生意义重大的转变：工作目标从以人口数量控制为主转向稳定低生育水平，提高人口素质，改善人口结构，引导人口分布，促进经济社会与人的全面发展；工作领域从避孕节育拓展到包括计划生育在内的生殖健康全程服务；工作对象从以已婚育龄妇女为主扩大到包括男性、青少年和老年人在内的多种人群；工作方法从行政管理
6、为主转向依法行政、优质服务为主，并同群众特别是贫困地区群众的生产、生活相结合，受到服务对象的广泛欢迎。 中国不断加强人口与发展领域的国际交流与合作。中国政府签署了儿童权利公约、消除对妇女一切形式歧视公约、经济、社会及文化权利国际公约等主要国际公约，并如期向联合国递交了相关履约报告；中国与联合国人口基金、世界卫生组织、福特基金会、国际计生联以及日本国际协力机构等国际组织和国外捐助机构在人口和生殖健康领域的项目合作，加快了中国实现开罗国际人发大会行动纲领目标的步伐；同时，中国还积极支持发展中国家特别是南南合作伙伴组织成员国的人口与发展事业。 中国在人口与发展领域取得巨大成就的同时，仍面临许多挑战：
7、人口的高增长量与低增长率并存，人口素质较低，老龄化加速、出生性别比持续升高等人口结构性问题日益突出，生殖健康/计划生育技术服务水平尚不能满足群众日益增长的服务需求，贫困人口和流动人口尚未得到优质的生殖健康/计划生育服务；人口与经济、社会、资源、环境的矛盾依然尖锐，城乡和地区差距扩大的趋势难以在短期内扭转，就业和社会保障压力增大，消除贫困的任务依然艰巨。 值此纪念开罗国际人发大会10周年之际，中国政府将认真回顾和总结所取得的成功经验，分析和解决存在的不足，与国际社会共同探讨进一步落实开罗国际人发大会行动纲领和联合国“千年发展目标”的有效措施和途径，为世界人口与发展事业做出新的贡献。一、人口规划与
8、人口发展战略（一）现状与措施 开罗国际人发大会行动纲领提出了以人为本的可持续发展原则，倡导各国政府高度重视人口发展战略的研究和规划的制定，将人的全面发展及其相关的人口问题纳入经济社会可持续发展总的战略、规划和决策以及相应政策、方案的制定、执行和监测过程当中，改变过去单纯以经济指标衡量发展的做法，重视如开罗国际人发大会行动纲领和联合国“千年发展目标”中所使用的社会发展指标，以真正实现经济社会和人的全面发展。 中国政府从20世纪70年代末起实行计划生育基本国策，通过大力降低生育率，有效控制了人口的过快增长，并促进了生育观念的转变。20世纪90年代以来，中国的生育水平整体上呈现平稳下降态势，人口出生
9、率和自然增长率分别由1990年的21.06和14.39下降到2003年的12.41和6.01，妇女总和生育率稳定在更替水平以下，综合避孕率保持在83%左右。目前，中国的生育水平已降至世界发达国家的水平。伴随着少儿抚养比的下降和劳动年龄人口的增加，中国经济快速增长。 中国人口、经济、社会的发展变化，以及政府在可持续发展方面的追求和努力，符合开罗国际人发大会行动纲领和联合国“千年发展目标”的精神。中国政府高度重视人口发展规划，将其纳入国民经济和社会发展总体规划。2003年，中国政府对“十五”规划中的人口和计划生育事业发展规划进行了中期评估，以促进其有效实施。在2004年中共中央召开的人口资源环境工
10、作座谈会上，加强人口发展战略研究、制定中长期人口发展规划已被列为中国政府在人口和计划生育方面需要集中力量抓好的头等大事。 中国政府通过人口与计划生育法的颁布与实施，加强人口发展规划的权威性和规范性，确立以人为本、依法行政的管理与服务理念。2003年，国家计划生育委员会被更名为国家人口和计划生育委员会，并增加人口发展战略研究的职能。通过政府机构改革，中国人口发展战略研究与人口规划工作的组织管理得到加强和完善。 面对21世纪的战略新机遇，中国政府坚持以人为本，全面、协调、可持续的发展观，确立了全面建设小康社会的宏伟目标。这也为加强人口发展战略研究，制定人口发展的“十一五”和长期规划提供了良好契机。
11、目前，国家级的人口发展战略研究正在进行当中。这次人口发展战略研究注重促进人的全面进步和经济、社会、资源、环境的协调和可持续发展，全面、深入、系统地对中国人口的数量特别是结构、质量和分布及其与经济、社会、资源、环境的相互关系和影响进行战略性、前瞻性研究，并提出科学、可行的政策建议。 （二）问题与挑战 中国的人口与发展面临许多新的问题与挑战，严重威胁未来中国的发展和稳定。比如：人口低增长率和高增长量长期并存（全国每年新增人口仍在1000万左右）、中国人口老龄化进程加速、出生人口性别比的持续升高、流动人口增多、就业压力增大、人口与经济社会资源环境之间的矛盾日益突出，等等。这些重大问题的及时、有效解决
12、，迫切需要站在“以人为本，全面、协调、可持续发展观”的高度，重新审视和进一步改进人口发展战略和人口规划。 全面、系统、可靠和持续的国家人口与发展战略研究尚在起步阶段，需要进一步加强，以满足需求。一些必要的和可靠的基础数据和信息不足，将会影响到研究结果的科学性、可行性。 一些地区、部门和干部对人口规划在整个经济和社会发展规划中的地位和作用认识不足，人口规划的实际执行不容乐观。 在规划的制定和执行过程中，以人为本的发展观有待进一步巩固。片面追求经济指标和人口数量控制指标，忽视社会和人的全面协调发展的倾向依然存在。 （三）战略与对策 坚持开罗国际人发大会行动纲领提出的发展原则以人的全面发展为核心，加
13、强人口发展战略研究，制定人口与发展战略规划，确保全面建设小康社会目标的实现。 组织多部门、多学科的力量，开展人口与发展领域重大问题的研究。从战略、全局和宏观的高度，运用系统、科学的分析方法，判断未来一定时期人口数量、素质、结构、分布的变动趋势，揭示人口与经济、社会、资源、环境等多个相关变量的互动关系及变化规律，提出符合中国国情的、促进经济社会协调发展的人口发展目标、重点和政策措施，为全面建设小康社会，促进人的全面发展，提供强有力的支撑。 强化人口规划在整个经济和社会发展规划中的基础性、决定性地位，改进国民经济与社会发展的评价指标，努力实现经济与社会、城市与乡村以及人与自然的统筹协调发展。 进一
14、步加强人口发展中长期规划的研究和制定，探索并实施人口发展的区域规划，使区域性的人口与经济社会发展更加协调。 进一步提高各级领导对以人为本发展观内涵和作用的理解和认识，充分发挥人口发展规划在各级政府决策中的基础和指导作用，切实提高政府决策的科学性和民主化。二、生殖健康与计划生育（一）现状与措施 中国支持1994年开罗国际人发大会行动纲领，并致力于将生殖健康引入本国的人口和计划生育方案，努力实现开罗国际人发大会所设定的有关目标。中国在促进生殖健康方面取得显着成绩，但也存在挑战。 在开罗国际人发大会上，中国与其它国家共同认为，生殖健康不单纯是通过计划生育达到人口学目标，而是要更广泛地满足男性和女性在
15、其生命周期的全过程对生殖健康的需求。它主要包括安全分娩、产前和产后保健、生殖道感染及艾滋病病毒/艾滋病防治、不孕症防治以及计划生育。联合国“千年发展目标”也将促进公民的生殖健康作为重要目标。 10年来，中国积极借鉴国际先进理念和经验，进一步完善适合国情的人口发展方案，促进人的全面发展。中国主要在以下方面付诸了不懈努力：加强法制建设，依法保护公民生殖健康和计划生育的权利；全面开展生殖健康/计划生育优质服务，提高服务水平；关注和满足男性、青少年、老年人等不同人群的服务需求；积极推进人口和计划生育工作思路和工作方法的转变，强化服务理念，改进管理模式，将生殖健康/计划生育工作同发展经济、帮助群众勤劳致
16、富奔小康、建设文明幸福家庭相结合，综合治理人口问题。 20世纪90年代以来，中国妇女总和生育率稳定在1.8-2.0。人口和计划生育工作的思路和方法发生了重要变化，人民群众作为计划生育的主人，享有计划生育、生殖健康的各项权利，以及依法履行实行计划生育的义务；人口和计划生育工作者坚持以人为本，提高依法行政水平，为人民群众提供生产、生活、生育方面的优质服务。为全面达到开罗国际人发大会行动纲领和联合国“千年发展目标”的有关要求，中国政府进一步加强了降低孕产妇和婴儿及儿童死亡率的工作。 中国政府加强有关政策、法规的制定与完善，促进人口和计划生育工作的转变，维护群众生存和发展的权利。2000年，国家制定下
17、发的关于加强人口与计划生育工作稳定低生育水平的决定，体现了中国执行开罗国际人发大会行动纲领的具体原则。决定在强调稳定低生育水平的同时，阐明了加强生殖健康/计划生育服务、协调国家利益和个人利益的重要性，要求“尊重人民群众作为计划生育主人的地位，维护其合法权益”。2001年颁布的人口与计划生育法，在重申“国家稳定现行生育政策”的同时，强调要提高公民的生殖健康水平，保护其相应的权利。该法明确了公民享有的包括生育、知情选择避孕方法、依法获得法律救济等8项权利和服务提供者的职责。国务院2001年颁布的计划生育技术服务管理条例规定，“计划生育技术服务实行国家指导和群众自愿相结合的原则。公民享有避孕方法的知
18、情选择权。国家保障公民获得适宜的计划生育技术服务的权利。”各省（区、市）修订完善了地方人口和计划生育条例，使群众获得生殖健康/计划生育服务的权利得到法律保障。 中国政府不断加强服务网络建设，为生殖健康/计划生育服务的开展提供条件和保障。截至2003年，全国县乡两级人口和计划生育技术服务机构3.7万多个，技术服务人员14万人，此外，还有近百万遍布乡村的志愿者和服务人员。加上卫生系统近3200所妇幼保健院和约50万妇幼卫生工作者，中国政府已基本建立了遍布城乡的生殖健康/计划生育服务网络。政府为每一个县（区、市）都配备了生殖健康/计划生育流动服务车，以便相应的服务可以延伸到边远的农村和山区。国家为群
19、众免费提供基本的生殖健康/计划生育服务，包括免费发放避孕药具、基本项目的健康检查和咨询等，所需经费由中央和地方财政支付。同时，政府加强队伍培训，严格技术服务规范和标准，改进管理和评估，将群众的满意程度作为一项重要的评估指标，以促进和保证生殖健康/计划生育服务水平的提高。 自1995年以来，中国政府开展了多个生殖健康/计划生育项目，如计划生育优质服务试点项目，中国/联合国人口基金生殖健康/计划生育项目，中国/世界卫生组织避孕节育优质服务、生殖道感染干预、出生缺陷干预三大工程项目，婚育新风进万家活动项目，关爱女孩项目，创建计划生育优质服务先进县（市、区）活动项目，人口和计划生育综合改革试点项目，农
20、村部分计划生育家庭奖励扶助制度试点项目，“少生快富”扶贫工程试点项目，等等。这些项目对于中国政府有效借鉴国际先进理念和经验，改进服务方式和方法，提高管理和服务水平，产生了积极作用。 （二）问题与挑战 现行生殖健康/计划生育服务尚未有效覆盖青少年、老龄人口、流动人口、贫困人口以及残疾人口等边缘和弱势群体。一个较为突出的例子是未婚人群人工流产率呈上升和低龄化趋势。 生殖健康/计划生育服务的地区差异大。在广大农村和很多中西部地区的城市，生殖健康/计划生育网络的服务能力尚不能满足群众日益增长的服务需求，资金投入严重不足。 中国具有较高的出生人口缺陷发生率，造成的原因包括营养不足、环境不良和围产期保健不
21、当等多种因素。降低出生人口缺陷发生率是中国生殖健康/计划生育的一项重要而又艰巨的任务。 一些地区和部门的领导习惯于原有的工作模式，对以人为本，全面、协调、可持续的发展观，以及开罗国际人发大会行动纲领精神的理解和认识尚存在不足，在一定程度上影响计划生育向生殖健康领域拓展。 （三）战略与对策 为履行开罗国际人发大会行动纲领提出的“所有国家应不迟于2015年为年龄适合的所有人尽早提供生殖保健”的要求，中国政府确立了相应的发展目标：到2005年全面推行医疗卫生和生殖健康服务，开展避孕措施的知情选择；到2010年群众享有基本的医疗保健和生殖健康服务，普遍实行避孕措施知情选择，实现计划生育工作思路和工作方
22、法的根本转变；到21世纪中叶，人口素质和健康水平全面提高。 坚持稳定现行生育政策，稳定低生育水平，提高出生人口素质，提高育龄群众生殖健康水平，正确处理人口与经济、社会、资源、环境的关系，努力实现协调发展和可持续发展。 进一步推动人口和计划生育综合改革，促进人口方案的管理创新，加快建立完善依法管理、村（居）民自治、优质服务、政策推动、综合治理的工作机制，深入开展生殖健康/计划生育优质服务。 加快建立和完善协调机制，加强部门、地区以及国际间的交流与合作，有效整合政府、企业和非政府组织等各方面资源，促进生殖健康/计划生育服务与预防性病、艾滋病的结合。支持中西部贫困地区开展生殖健康/计划生育优质服务。
23、 认真组织好农村部分计划生育家庭奖励扶助制度和“少生快富”扶贫工程试点，探索建立与经济发展水平相适应、有利于计划生育的农村社会保障体系，帮助计划生育家庭改善生活，建设文明幸福家庭。 加强宣传倡导，重视并改善对青少年及其它社会弱势群体和边缘群体的生殖健康/计划生育服务。大力推广安全套的使用，降低非意愿妊娠和人工流产，预防艾滋病。三、消除贫困（一）现状与措施 消除贫困是开罗国际人发大会行动纲领和联合国“千年发展目标”的一项重要内容。中国政府始终把消除贫困、增进人民福祉、实现共同富裕作为奋斗目标。10年来，中国政府认真履行对国际社会的承诺，在促进经济和社会发展的同时，进一步加大了消除贫困的力度，走出
24、了一条政府主导、社会参与、自力更生、开发扶贫的道路。 中国已经提前完成联合国“千年发展目标”中关于到2015年将贫困人口减半的目标。中国农村绝对贫困人口从1993年底的8,000万人减少到2003年的2,900万人，贫困人口占农村人口的比例由8.7%下降到3.1%。但是，如果按平均每人每天少于1美元的国际标准计算，中国的贫困人口1998年还在1亿以上，农村地区的贫困人口比例达11.5%（世界银行-联合国发展署）。但中国农村减贫的速度还是非常迅速的。不过，伴随着中国经济结构的转变，城市贫困问题开始显现。2003年，中国城镇有近2,248万人收入水平低于最低生活保障线。城市贫困人口中，妇女和儿童占
25、较大比例。 在过去的10年中，中国政府把消除贫困纳入国民经济和社会发展规划。1994年，中国政府制定了国家八七扶贫攻坚计划，2001年又制定了中国农村扶贫开发纲要（2001-2010年），努力解决贫困人口的温饱问题，增加他们的收入。中央政府逐年增加对扶贫工作的投入，各项扶贫资金从1994年的近98亿元人民币（约合12亿美元）增加到2003年的300亿元人民币左右（约合36亿美元）。各级政府也加大了对扶贫的投入力度。 中国政府坚持开发式扶贫方针，增强贫困人口脱贫致富的能力。为此，中国政府除了加强农村基础设施建设以外，还大力普及农村九年义务教育和各种实用技术培训，提高贫困人口的文化素质和向非农产业
26、转移的能力。1995年以来，中国政府在贫困地区普及九年义务教育方面，累计投入资金超过100亿元人民币（约合12亿美元），并给予女童特别关注。 由于西部地区贫困人口多，中国政府自1999年起实施了西部大开发战略，以推动西部地区发展，解决贫困人口温饱问题。在西部地区优先安排基础设施、生态环境和资源开发等建设项目，不断加大对西部地区的投入和财政转移支付力度。2000年至2003年底，中央建设资金累计安排西部地区超过3,500亿元人民币（约合423亿美元），财政转移支付和专项补助累计安排4,000多亿元人民币（约合484亿美元），金融贷款余额9,500多亿元人民币（约合1,149亿美元）。实现了柏油路
27、到县、送电到乡、广播电视到村，西部农村生产生活条件得到改善。 为解决城市贫困人口问题，中国政府建立了相应的城市扶贫机制。中国城市人口的贫困问题不同于农村，主要来源于经济的转型和相继而来的巨大就业压力。中国政府在城市大力实施再就业工程，普遍建立基本养老保险、基本医疗保险、失业保险、职工工伤保险、生育保险、城市居民最低生活保障等制度。1998-2003年，中央财政共安排国有企业下岗职工基本生活保障和再就业资金731亿元人民币（约合88亿美元），帮助440万下岗失业人员实现再就业。2003年底，全国参加失业保险人数10,373万人，各级财政共支出最低生活保障资金151亿元人民币（约合18亿美元）。
28、中国的扶贫工作主要以政府为主导，但民营企业和社会团体也发挥了重要作用。随着经济的增长和收入的提高，越来越多的个人和企业开始捐资公益事业，支持农村贫困地区的发展。救助贫困母亲的“幸福工程”，救助贫困儿童入学的“希望工程”，救助贫困女童入学的“春蕾计划”等一系列富有成效的项目，全部或部分依靠国内民众和企业的捐助。这些项目特别关注贫困地区妇女和儿童的教育和培训，以提高他们脱贫致富的能力。 （二）问题与挑战 贫困人口数量依然庞大。截至2003年底，全国农村仍有2,900万人处于绝对贫困状态，如果按人均每天1美元的国际标准贫困线计算，绝对贫困人口的数字大约有1亿。由于各方面的原因和条件制约，现存遗留贫困
29、人口的脱贫难度加大，中国消除贫困的工作进入攻坚阶段。另外，不断加剧的城市人口贫困问题也给政府带来严峻挑战。 贫困地区人口增长过快制约了当地脱贫步伐。大多数贫困地区自然条件恶劣，生态环境脆弱，水资源、土地资源匮乏，承载人口的能力低。但这些地区人口出生率高于全国平均水平，很大一部分经济发展和扶贫开发成果被新增人口所抵销。 贫困人口综合素质较低。2003年，贫困农民家庭劳动力文盲率为22.4%，远远高于全国平均水平。许多家庭有残疾或大病成员，2002年和2003年连续2年贫困的农民家庭中，丧失劳动能力的比重为29.3%。这些原因使他们脱贫致富的能力受到限制。 返贫现象严重。由于脱贫人口原有的生产、生
30、存条件没有根本改变，遇到自然灾害和疾病等情况极易重新返回贫困状态。如何减少返贫现象的发生，巩固扶贫成果，是中国政府面临的一项重大挑战。 （三）战略与对策 中国农村扶贫开发纲要（2001-2010年）提出了中国21世纪头10年扶贫开发总的奋斗目标：尽快解决少数贫困人口温饱问题，进一步改善贫困地区的基本生产生活条件，巩固温饱成果，提高贫困人口的生活质量和综合素质，加强贫困乡村的基础设施建设，改善生态环境，逐步改变贫困地区经济、社会、文化的落后状况，为达到小康水平创造条件。 加大扶贫开发工作力度。完善扶贫工作机制，提高扶贫资源的使用效益。因地制宜制定适当的扶贫政策，使扶贫工作由解决贫困人口的温饱逐步
31、转向提高贫困地区的经济社会发展水平。重视解决城市人口、老龄人口和妇女儿童的贫困问题。 继续实施西部大开发战略。对西部地区实行倾斜政策，通过财政转移支付、项目投资、发展科技教育、改善生态环境和劳务输出等多种途径，促进西部地区经济和社会的发展，增强贫困地区自我发展能力。 动员全社会参与扶贫开发。鼓励民间，特别是企业间和地区间的交流与合作。引导非政府组织参与和执行政府扶贫开发项目。 提高贫困人口的文化素质。加强对农民实用技术和城市下岗失业人员职业技能的培训。全面实行助学贷款制度，保障经济困难学生的受教育权利。2007年，西部地区将基本普及九年义务教育和基本扫除青壮年文盲。 加强农村医疗卫生体系建设和
32、医疗体制改革。建立农村新型合作医疗制度，保障广大农民得到最基本的医疗救治。逐步建立以农村贫困家庭为对象的医疗救助制度，提高广大农民特别是贫困人口的健康水平。 坚持扶贫开发与计划生育相结合。对于人口增长过快的贫困地区，积极倡导群众转变生育观念，实行计划生育。大力推进“农村部分计划生育家庭奖励扶助制度”和“少生快富”扶贫工程的试点与推广工作，对于自愿少生孩子的家庭实行奖励优惠政策，探索建立农村养老保障制度，帮助他们发展生产，勤劳致富，建设文明幸福家庭。 加快建设与经济发展水平相适应的社会保障体系。完善企业职工基本养老保险制度，健全失业保险制度，继续推行职工工伤和生育保险，完善城市居民最低生活保障制
33、度。建立多种形式的商业保险，形成多层次的社会保障安全网。 加强扶贫开发领域的国际交流与合作。积极争取国际组织和发达国家向中国提供援助性扶贫项目，借鉴国际社会在扶贫开发方面创造的成功经验和行之有效的方式、方法，进一步提高中国扶贫开发工作水平和整体效益。四、艾滋病防治以及对艾滋病病人的关爱（一）现状与措施 开罗国际人发大会行动纲领和联合国“千年发展目标”把遏制并扭转艾滋病病毒/艾滋病的蔓延作为一项重要目标。中国政府动员全社会力量，采取一系列切实措施，加强艾滋病防治工作，虽然取得一定成效，但防治工作依然任重道远。 20世纪90年代中后期以来，中国艾滋病的传播呈快速上升趋势。2003年，中国进行了全国
34、范围的艾滋病流行病学调查。初步分析结果表明，中国现有艾滋病病毒感染者约84万，其中艾滋病病人约8万例。中国艾滋病病毒感染者的数量已居亚洲第2位，全球第14位。从艾滋病传播和流行的规律看，中国艾滋病疫情已经处在由高危人群向普通人群大面积扩散的临界点。如果不及时采取有效措施加以防治，据预测，2010年全国艾滋病病毒感染人数将达到1,000万，形势非常严峻。 中国艾滋病传播的主要特点为：1、涉及范围广，全国31个省(区、市)均发现感染者。2、疫情从高危人群向一般人群传播，共享注射器吸毒是目前艾滋病病毒传播的主要渠道，但经性接触、母婴传播的比例逐年增长。3、感染者以青壮年为主，大多分布在农村。因非法采
35、供血传播的感染者几乎100%分布在农村，而且大多在贫困地区。4、局部地区面临发病、死亡高峰。5、引发艾滋病流行的危险因素广泛存在，主要表现为不安全性行为在性工作者、同性恋人群中具有较高的比例，共享注射器吸毒行为在吸毒人群中普遍存在。 1996年，中国中央政府建立国务院防治艾滋病协调会议制度。在此基础上，2004年又成立了防治艾滋病工作委员会，加强领导和协调，明确各有关部门的职责。政府先后制定了中国预防与控制艾滋病中长期规划（1998-2010年）、中国遏制与防治艾滋病行动计划（2001-2005年）、艾滋病监测管理的若干规定、关于对艾滋病病毒感染者和艾滋病病人的管理意见、全国艾滋病防治宣传教育
36、工作指导方案（2004-2008年）等规划和规章，下发了国务院关于切实加强艾滋病防治工作的通知。2004年4月，国务院召开了全国艾滋病防治工作会议，明确提出了“四免一关怀”的重要政策。 2001年，中央财政艾滋病防治专项经费由原来的每年1,500万元（约合181万美元）增加到1亿元人民币（约合1,209万美元），2003年增加到3.9亿元人民币（约合4,716万美元）。自2001年起，中央政府投资12.5亿元人民币（约合1.5亿美元）国债，地方配套10亿元人民币（约合1.2亿美元）用于加强中西部地区的血站基础设施建设和设备配套。有关部门建立了治疗艾滋病药品进口注册及研制报批快速信道，批准了进口
37、抗艾滋病病毒药物的免税。2002年，中国开始自行生产抗艾滋病病毒药品，并免费向河南、安徽、湖北等重点地区的患者提供。 中国开展了多种形式的防治和干预措施。政府有关部门以及中华医学会、中华预防医学会、中国性病艾滋病防治协会、中国预防性病艾滋病基金会等相互配合，在大众宣传教育、高危人群干预、感染者和病人的关怀与护理等方面发挥了重要作用。2001年，在娱乐场所开展推广使用安全套试点工作。2002年，在静脉吸毒人群中开展针具市场营销试点工作；在同性恋人群中开展安全性行为的宣传和干预工作；在孕产妇中开展阻断艾滋病病毒母婴传播试点工作。2003年，开展抗艾滋病病毒治疗和综合关怀试点工作。目前，中国政府已建
38、立了127个艾滋病综合防治示范区，重点开展以治疗和关怀为主要内容的社区综合防治工作。中国政府积极探索生殖健康/计划生育服务与艾滋病预防相结合的模式，利用中国/联合国人口基金生殖健康/计划生育项目，在云南、广西、新疆、河南、广东、四川、江苏、甘肃8个省（区）的项目县率先进行试点，并将在全国范围内推广试点经验。 （二）问题与挑战 有些地区和部门领导对艾滋病流行的危害性以及防治工作的紧迫性、重要性认识不足，组织领导不到位，相关职责不落实，制约和妨碍了疫情监测、宣传干预以及治疗关怀等措施的有效开展。 在艾滋病防治方面，还存在着部门分割、各自为战的局面。中央各部门之间、中央与地方之间综合协调不够，社会资
39、源比较分散，尚未形成统一、有效的艾滋病防御机制。 社会对艾滋病防治的宣传教育尚不充分与科学，部分公众在认识上存在误区。一些人知识匮乏，对防治艾滋病持无所谓态度；一些人则存有恐惧心理，对艾滋病病毒感染者和病人持歧视和排斥态度。这些错误的认识制约着防治工作的有效开展。 专业防治工作队伍不健全，尚未建立完备的疫情采集系统，对高危人群和区域的筛查工作不到位，疫情漏报瞒报情况严重。由于信息失真，给国家制定行为干预、病人医疗、经费投入、药物生产等相关政策造成一定困难。 引发艾滋病大规模流行的危险因素在较长时间内难以根除。吸毒人数持续增加，经性接触感染艾滋病的比例逐年上升，行之有效的预防干预措施落实情况不够
40、好。 艾滋病防治的国际合作项目与国内工作还存在协调和衔接方面的不足。 艾滋病对局部地区社会经济的严重影响已逐步显现，制约当地的经济发展，并引发各种社会问题。 （三）战略与对策 建立和完善政府领导下的多部门协作、全社会参与的艾滋病防控与关爱体系和工作机制。贯彻2004年全国艾滋病防治工作会议精神和国务院关于切实加强艾滋病防治工作的通知要求，进一步明确目标，落实责任，加大投入，综合治理。 加强艾滋病防治的法制化建设。起草国家预防控制艾滋病条例，积极稳妥地推进与艾滋病防治相关的法律、法规的修改、完善和落实，将艾滋病防治工作纳入法治轨道。 坚持预防为主的方针，有针对性地采取预防干预措施：在以非法采供血
41、为主造成艾滋病传播的地区，重点加强艾滋病病人的救治救助和血站的管理；在以吸毒为主要传播途径的地区，重点加强宣传教育和美沙酮维持治疗措施的推广实施；在以性接触为主要传播途径的地区，重点加强宣传教育和安全套的推广使用工作。 加强公益宣传，重点做好农村地区和广大青少年、妇女及流动人口的知识普及工作。2005年，100%的大、中学校将设“防治艾滋病”课程。要通过宣传教育，大力提高公众特别是农村人口和高危人群对于艾滋病病毒/艾滋病传播途径和预防方法等知识的了解，消除歧视和误解，提高公众对防止艾滋病病毒/艾滋病蔓延的参与程度。 加强防治艾滋病药物的研制和开发，加快艾滋病医疗救助体系建设，落实对经济困难的艾
42、滋病病人免费提供抗病毒治疗药物的承诺。采取医疗服务与社区服务、社会救助与家庭关怀相结合的管理方式，保护艾滋病病毒感染者和病人的合法权益，反对社会歧视。 切实做好综合防治示范区工作。127个示范区基本覆盖了中国目前艾滋病疫情较重或艾滋病传播危险较大的县区，通过综合防治，控制重点地区乃至全国艾滋病疫情发展。 加强疫情监测和筛查，严格疫情报告制度，及时、准确、全面掌握艾滋病疫情和流行趋势。 开展国际合作，加强信息与技术交流，促进相互协调与配合。共同探讨防治艾滋病的策略，遏制艾滋病的蔓延。五、青少年性与生殖健康（一）现状与措施 开罗国际人发大会强调关注青少年的性与生殖健康问题，并将为青少年提供必要的性
43、与生殖健康信息和服务、保障他们获得生殖健康教育和保健的权利、帮助他们确立规避风险的行为模式和健康生活方式，列为大会行动纲领优先考虑的目标之一。 中国是世界上青少年人口最多的国家。10年来，在整体健康状况明显改善的同时，中国青少年性生理和性心理的成熟出现前趋态势，性态度更加开放，性道德观念趋向多元，首次性行为平均年龄逐步下降，但平均初婚年龄不断推迟，未婚妊娠和人工流产现象增多。 针对青少年性与生殖健康的现实状况，中国政府遵循“关爱、理解、尊重和支持”的基本原则，在全社会倡导关心和重视青少年的性与生殖健康问题，以健康教育和适宜服务为手段，在改善青少年性与生殖健康状况、创造有利于青少年成长的宽松社会
44、环境方面做出了不懈努力。 制定并完善有关法律法规。20世纪90年代中期以来，中国制定或修订了婚姻法、未成年人保护法、人口与计划生育法等一系列法律、法规以及中国儿童发展纲要（2001-2010年）、中国妇女发展纲要（2001-2010年）等相关的政策、规划，为保障青少年的性与生殖健康权利、提供适宜的信息和服务，创造出良好的法律、政策环境。 将性与生殖健康教育纳入正规学校教育。中国政府充分认识到性与生殖健康是青少年成长的一部分，强调要以青少年为主体，从他们的需要出发，提供系统的、科学的性与生殖健康信息、咨询和服务，促进其健康人格的形成和发展，满足其特有的服务需求。 加强倡导和咨询服务。20世纪90
45、年代中期以来，广播、电视、报刊、书籍、电脑网络等大众传媒广泛介入青少年性与生殖健康教育。部分地区开设了面向青少年的性与生殖健康援助热线，不少学校建立了青春期生理和心理咨询室，一些城市建立了专门为青少年提供生殖健康服务的关爱门诊和服务中心，以满足青少年个性化的需求，并营造出促进青少年性与生殖健康的社会、社区和学校氛围。通过这些渠道和方式，帮助青少年增强权利意识，提高安全、健康、负责任的性与生殖健康行为能力。 推进青少年健康教育和服务项目的实施。中国政府积极鼓励非政府组织参与青少年性与生殖健康教育。从20世纪90年代末开始，中国计划生育协会与联合国人口基金、国际计生联、盖茨基金会合作，实施青少年性
46、与生殖健康教育试点项目，探讨符合中国国情的青少年性与生殖健康教育的内容、形式和方法。联合国人口基金资助的安全套社会营销项目，使安全套自动售货机进入一些大学校园和社区，并在大学生中开展预防艾滋病同伴教育，受到青年人的欢迎。2000年，中国计划生育协会与适宜卫生技术组织合作，在全国12个省会城市和计划单列市的城区以及部分农村开展青少年生殖健康生活技能培训，完善青少年生殖健康服务网络。2000年至2002年，在世界银行支持下，中国开展了为期三年的新疆、山西、福建、广西四省（区）健康教育和大学生性教育项目。2003年开始的中国/联合国人口基金第五周期生殖健康/计划生育项目，正在致力于将青少年性与生殖健
47、康的教育和服务推广到全国。 （二）问题与挑战 青少年的性与生殖健康权利和需求尚未被社会完全认识和充分重视，政府对此尚未建立完备的政策体系，有效的倡导、教育和服务机制有待进一步完善。缺乏全面反映青少年性与生殖健康状况的全国性信息和连续性数据，不利于相关政策的制定、宣传倡导、项目规划实施以及工作绩效评估。 涉及性的信息和知识的传播依旧受传统文化习俗所制约，不能充分发挥主流媒体在知识普及方面的积极作用。相当一部分决策者、工作者、家长、教师等对向青少年提供性与生殖健康信息和服务持消极态度。从事青春期性教育的人员缺乏人际交流和咨询辅导的技巧，青少年参与程度非常有限，宣传形式和内容难以为青少年所接受。 有关青少年性与生殖健康教育的政策法规并没有得到很好落实，实际开展工作的范围主要限于城市中学和试点地区；内容侧重于生理解剖知识的介绍，缺乏心理、伦理等方面的辅导和安全性行为和避孕知识的教育；正规的性与生殖健康教育开始得太晚，多数青少年在进入青春期之后才有机会接受性教育。另外，现行性与生殖健