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1、税收立法听证制度研究演讲范文浙江财经学院法学院 唐勇内容提要：由司法听证演化而来的立法听证制度服务于立法的法治化、民主化和科学化。税收作为政府存在和运作的财政来源，干脆关系到每个社会成员的经济利益，因此税法的制定迫切须要一种体现民主参加和科学决策的程序性制度。立法听证制度引入税收立法是民主法治建设的必定走向。税收立法听证制度在操作程序上亦有其独特之处。关键词：税法 立法 立法听证制度立法听证制度，是指立法机关在制定规范性文件的过程中，组织相关部门、专家学者和其他有干脆利害关系的当事人等通过肯定方式（常见为听证会）陈述看法，为立法机关审议法律法规供应依据的一种立法制度。该制度服务于立法的法治化、
2、民主化和科学化，因而日益为学者和立法当局所重视。“对公民来说，政府服务的干脆成本是税收，课税的方式会明显地影响他对扩大或缩小这类服务的看法。”由此可见，税收是公民与国家之间最干脆最根本的经济关系。进而言之，税收是市民社会和政治国家之间的脐带，经典作家了揭示税收是国家存在的物质基础，“税是喂养政府的娘奶。”笔者认为，随着市场经济的发展和市民社会的生成，税收的合法性、民主性及科学性问题将越来越多地为人们所关注，立法听证制度在税收立法领域的采纳将是社会发展的必定。一、立法听证制度的源流与本质立法听证制度是借鉴和移植司法听证制度而形成的一项程序性制度，肇端于英国。“自然正义”(natural just
3、ice)原则要求裁判者听取双方的陈述。圣经中“既听取隆著者也听取卑微者”的箴言，在司法上落实为“任何人的辩护必需被公允地听取”(a mans defence must always be fairly heard)原则。这是法官据以限制公共行为（public behavior）的程序手段之一，也被认为是现代听证制度的干脆的法理基础。在美国，与“自然正义”相对应的术语是“正值法律程序”（due process of law），体现为“实体性正值程序”（substantive due process）和“程序性正值程序”（procedural due process）两部分。前者详细铭刻于联邦宪法
4、第14条修正案，即“无论何州不得不经正值法律程序而剥夺任何人之生命、自由或财产”；而后者运用得更为敏捷，从司法的“两造对抗”逐步扩大到行政和立法领域。经过50年的发展，美国的立法听证制度日益完善，堪称世界上立法听证制度最完备的国家。随后，欧洲大陆以及亚洲的日本等主要发达资本主义国家也相继建立了自己的立法听证体系。在我国，听证制度起步较晚，但发展快速，大致分为两个阶段。第一阶段，1996年至1999年，其标记是1996年10月施行的中华人民共和国行政惩罚法第一次在我国的法律中确立了听证制度；1998年5月施行的中华人民共和国价格法掀起价格听证热潮，听证一词正式为国人所接受。其次阶段，1999年至
5、今，其标记是1999年9月广东省人大环境资源委员会就工程招标投标管理条例（修订草案）的审议实行我国第一次立法听证； XX年7月施行的中华人民共和国立法法明确规定，“列入常务委员会会议议程的法律案，法律委员会、有关的特地委员会和常务委员会工作机构应当听取各方面的看法。听取看法可以实行座谈会、论证会、听证会等多种形式。”（第34条）和“行政法规在起草过程中，应当广泛听取有关机关，组织和公民的看法。听取看法可以实行座谈会、论证会、听证会等多种形式。”（第58条）随后，立法听证在地方性法规的制定过程中得到了更多的采纳，有些地区制定了立法听证明施方法，丰富了实践性。立法听证的核心就是赐予所制定的法律法规
6、有干脆利害关系的当事人一个陈述看法表达观点的机会，它的本质是一种程序法，是保证立法活动顺当进行的程序法，是对实体法的必要补充。现代政治哲学和法哲学对政府权力合法性的质疑，推动了权力限制的实践，即用行政法等实体法的形式，让公权力在既定的轨道上运行。“实体法的控权效果是与其缜密程度成正比的。”然而政府在面对困难多变的社会生活时，要求权力行使的敏捷性，即允许权力在肯定范围内有自由裁量的空间，由此实体法对权力的限制产生了逆境。因为实体法对权力运作范围的合理推定不是自足的，于是程序法起先被人们所重视，以此为契机，听证制度从司法领域扩展到立法领域，从事后补救走向事先预防。听证制度给利害关系人和政府一个博弈
7、的平台，在“讨价还价”（bargain）的公允对抗中，来求证权力运作的界限。二、立法听证制度引入税收立法的必要性立法听证引入税收立法的价值，在于立法听证所固有的功能满意税法的须要。必要性价值的求证问题，就是立法听证制度的普遍性作用在税收立法这个详细的特别的领域的体现。一般认为，立法听证的功能可以概括为五个方面：（1）信息收集；（2）实现干脆民主、体现民意；（3）促进良法；（4）协调社会利益；（5）立法宣扬。笔者认为，立法听证制度引入税法的价值，集中体现在于三个方面。第一，满意税收立法法治化的要求。税收法定主义原则是税法的最高法律原则，其基本含义是税法主体及其权利义务由法律加以确定。国民依据法律
8、的规定纳税，政府依据法律的规定征税。而规定纳税和征税关系的法即税法，由此，立法的法治化是税收法定主义的前提和依据，当且仅当所制定的税法是良法，才能要求税法主体依法办事。立法的法治化，“要求立法者在立法过程中遵守法律，遵遵守法律定权限，遵循法定程序，从而保证立法内容的合法性。”税收立法应当以宪法为依据，遵守立法法的规定，立法听证制度为立法法所确认，当然适用于税收立法。假如税收立法程序存在规制的缺失，立法的随意性将大大增加，导致立法成为征税权滥用、侵扰公民财产利益的工具，不仅损害税法的权威，而且影响到政府的社会公认度。此外，从立法听证本质上看，作为一种程序性规则，能够防止各种人治的因素，如领导指示
9、，主观随意性等等，保证立法过程的公开性透亮性。其次，满意税收立法的民主化的要求。“民主是一种社会管理体制，在该体制中社会成员大体上能干脆或间接地参加或可以参加影响全体成员的决策。”从这个定义上看，民主与“参加影响全体成员的决策”相联系，也可以这样认为，当某个决策影响全体成员的利益，那么该决策的作出要求民主程序。税收“取之于民，用之于民”的特性反映人民主权国家的税收运作过程，从这个意义上说，税权是实现人民利益的须要，税权在根本上属于人民。纳税主体的范围随税种之别而有所不同，但就宏观而言，税赋的主要负担者是人民。税收的立法是民治的立法，组成社会的成员将其劳动成果的一部分贡献出来，而该集中起来的劳动
10、成果又将运用于增加社会成员共同福利方面，这种关于贡献和再安排劳动成果的机制，是社会成员自治协商的产物。明显，从社会契约论的角度看，税收无非是每个人都将其经济利益的一部分置于公意的最高指导下，税法是社会成员间关于再安排的经济契约。那么，社会成员就有权对这个契约的制定发表自己的看法，税权和税法的产生是干脆民主和公共契约的必定结果，因而税法比其他法律部门更要求民主的成分。但是干脆民主下的税收公共契约，仅仅在特别之小的城邦国家才有实践意义。贡斯当和麦迪逊很快发觉，在疆土广袤，人口众多的国家里，干脆民主破产了，完全自治的税收契约也无法实现。社会成员由古代的全职公民（full-time citizen）变
11、成了兼职公民（half-time citizen），公民不再亲自参与“影响全体成员的决策”，代议制的间接民主产生了并且成为现代民主的主要样式。我们不难发觉，在代议制民主下，由人民选出代表组成立法机关，再由立法机关行使立法权，这个过程就有异化的可能，公意简单被私化，立法机关制定的规范性文件偏离甚至背叛了民意；而且选举的级数越高，民意的表达就越可能被掩盖。政府以民意制定税法的过程将轻易地被社会成员提出质疑。于是市民社会与政治国家的二元对立在税收领域中产生了。立法听证制度成为税收立法干脆民主的渠道，它一头连接着政府当局的立法机关，另一头连接着纳税主体详细的现实的生计问题，各种利益冲突将通过这个渠道进
12、行沟通和对话，用文明的宽容的但又批判的方式进行税赋博弈。立法听证制度同时满意了促进税收立法民主化所必备的全部条件，即立法主体的广泛性，立法行为的制约性，立法内容的公允性和立法过程的程序性。第三，满意税收立法科学化的须要。假设政府的税收收入为s，政府供应公共商品的成本为c1，政府自身运作的成本为c2，在不考虑政府其他财政收入的前提下，有等式:s=c1+c2+。反映的是税收资源的隐性流失，或表现为政府效率低下，机构臃肿，或表现为私设小金库，截留税款等腐败现象。的限制，是税收立法民主化和法治化的问题；而，的确定，是一个纯科学的问题，即价值无涉（value-free）的技术性问题。税收立法的科学化集中
13、落实在纳税主体、征税客体、税率、纳税环节、纳税期限及减税、免税问题。这些问题往往涉及财政、金融、税制等学科领域，为立法当局所生疏，但又是税收立法成败的关键。只有从实际动身，从中国国情动身，敬重客观实现，汲取专家、学者参加立法，用科学的理论知道税法的创制，才能避开立法上的盲目性和随意性，从而降低立法成本，提高立法效益。科学的税收立法须要依靠财政学，税收学等经济学专家、学者供应的理论模型和数据预料，立法听证制度能够充分发挥信息收集的作用，成为税收立法的必要程序。在宪政的维度中，税法是建立人民公意基础上，调整社会成员与政府之间债权债务关系的法律规范的总和。立法听证制度所蕴涵着的民主价值，是与税收立法
14、内在要求吻合的，因而民主价值是该制度价值体系中的核心。税收不仅仅是国家取得财政收入的一种主要手段，而且是国家实行宏观调控的经济杠杆之一，因而具有较其他部门法更强的精确性，立法听证制度基于信息收集的科学性是税法合理性的保障。而民主化和科学化的目标，必需通过法治的形式得到实现，所以立法听证制度对税法制定三大贡献是相互融合的，这种融合是所制定的税法成为良法的程序性保证。三、税收立法应当如何引入立法听证制度(一)、立法听证制度引入的法律依据及其适用范围立法听证制度的自身功能满意了人们对税法良法化的价值追求，不仅如此，现行的法律体系，也为该制度的引入供应了依据。中华人民共和国宪法第2条第3款规定：“人民
15、依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”第27条第2款也规定：“一切国家机关和国家机关工作人员必需依靠人民的支持，常常保持同人民的亲密联系，倾听人民的看法和建议，接受人民的监督，努力为人民服务。”立法听证制度引入税收立法符合宪法的精神，人民有权利要求参与听证，国家机关应当赐予意志表达的渠道。国务院关于贯彻实施中华人民共和国立法法的通知（国发11号）要求“坚持走群众路途，广泛听取看法，特殊要重视基层群众、基本群众的看法，集思广益，多谋善断。在立法工作中要保障人民群众通过多种途径参加立法活动。”和“ 起草规章应当实行座谈会、论证会、听证会等多种形式，广泛
16、听取有关机关、组织和公民尤其是基层组织、基层群众的看法。”国务院部委以及地方立法立法机关在制定较低阶位的税收立法性文件时，采纳立法听证程序亦是合法的。理论上认为，我国立法听证范围原则上包括，与人民群众切身利益亲密相关的立法和立法机关认为有必要实行听证的情形。税收立法明显可以归为与人民群众切身利益相关的情形。而税法体系又包括了税收实体法和税收程序法两个子体系，前者依据税种不同可以进一步分为流转税法、所得税法、财产税法、资源税法和行为税法等等；后者主要包括税务机关组织法，税收征收管理法等等。笔者认为，立法听证制度主要适用于前者，因为税收实体法所规定的内容干脆影响着纳税人的财产利益，假如立法失误，将
17、产生国家权力侵扰公民财产权的严峻后果；至于后者，则更多体现着管理的理念，征税人与纳税人之间的冲突是偶然的、次要的，又有行政复议和行政诉讼法律体系作为补救机制，而且税收程序法一经制定，在肯定时期内不会发生变动。鉴于听证制度的启动和运行要以相当的成本为代价，所以立法听证制度的适用范围主要是税收实体法的立法。（二）、税收立法听证的参与主体依据立法听证制度设计的本义，参与主体通常包括立法听证的组织机关、主持人、书记员、调查人员、证人、专家学者、利害关系人、托付代理人等等。税收立法听证的参与主体随着将制定规范性法律文件涉及内容的不同而不同，应当依据实际须要和利益冲突来确定参与主体。笔者以汽油柴油的消费税
18、立法为例，进行详细分析。（1）组织机关，即立法机关，制定汽油柴油消费税规范性文件的主要是财政部和国家税务总局，它们依据中华人民共和国消费税暂行条例制定有关征税范围和税率的部委规章。（2）主持人，由立法机关指定，并且没有利害关系，一般可以由国家税务总局的国家工作人员担当，也可以由民间团体组织或学术机构的代表担当，如税法学会的理事等，立法机关予以帮助和监督。但立法起草小组的成员不能成为主持人。（3）听证员，由立法机关指定，帮助主持人组织限制听证运行，一般可以由国家税务总局和财政部从事法律事务的国家工作人员担当，也可以由民间协会或高校相关领域的资深人士担当，如从事涉税业务的律师、会计师、老师等。（4
19、）书记员。（5）当事人及其代理人，即与所立之法有干脆利害关系并经组织机关同意参加听证的人，消费税的纳税义务人是生产、托付加工和进口应税消费品的单位和个人，又进一步转嫁到消费品运用者身上，所以参与听证的当事人应包括石油化工的生产企业，原油或成品油的进出口企业，交通运输企业以及私家车主代表等等。（6）其他参与人，亚太经合组织国家在对于“环保型”税制的初步探讨中，汽车和燃油征税越来越多地考虑到环保因素，将生态税思想贯彻到对能源产品的征收中，成为我国消费税改革的理念。因为含铅汽油、无铅汽油和柴油对环境污染存在差别，所以可以用差别税率来引导燃油消费。三种燃油之间的税率的相对关系的数据分析是一个纯技术课题
20、，这就要求环境爱护机构从事燃油污染的工作人员参与听证。此外，从事消费税探讨的专家学者也应当参与听证，从各国实践中总结出适合中国国情的税收制度。其他参与人是一个兜底的范围，立法机关依据实际须要，可以敏捷接受，其目的主要是保证税收立法的科学性。立法起草小组成员在地方立法实践中往往是听证的主持人，笔者认为，立法起草人员与当事人一样是立法听证的参与人，可以围绕起草的法案进行质证和辩论。（三）、税收立法听证的程序立法听证制度是程序性的规则，所蕴涵的价值，所实现的目标都要通过程序来实现，否则该制度将形同虚设，并造成政府资源的奢侈。一般将立法听证程序分为三个基本步骤：打算程序，进行程序和笔录运用问题。笔者仍
21、以汽油柴油的消费税立法为例，进行详细分析。第一，立法听证会的打算。国家税务总局和财政部在确定召开听证会后，发布公告和规范性法律文件的征求看法稿，拟定听证会的议题、时间、地点和相关权利义务，在规定期限内接受社会公众的申请。书面通知可以在部委定期的公报和政府网站上发布，可以向主要科研机构如社会科学院财政与贸易经济探讨所、天则经济探讨所和高校发出邀请函。鉴于税收立法多以中心立法为主，各地参与者干脆现场参与未必现实，那么可以开拓网页汲取看法，发表看法者必需留下真实姓名，对自己的言行负责，遵守基本的说理规范，其看法才被立法机关接受。其次，立法听证会召开。由书记员宣读立法听证会的纪律，由主持人宣布主持人、
22、听证员、书记员、当事人的名单以及工作单位和职务，介绍其他参与人，并询问回避事宜。立法机关介绍草案的内容，提出议题，并就有关问题接受参与人的询问。当事人和其他参与人围绕立法听证的议题发表看法。燃油的生产、进口企业以及交通运输企业可以供应合理的模型，说明税收问题对其行业的影响。环境爱护机构可以供应统计分析的数据，说明三种燃油的污染问题。科研机构合高校的学者可以供应国外的或历史上的理论成果及个案材料，帮助确定博弈的均衡点。听证参与人在主持人的引导下相互辩论。立法机关作最终发言。听证笔录经由各方参与人核对签字，并收集各方供应的书面材料合证据。这一阶段，是立法听证的主要阶段，而立法听证的思想源于司法，司
23、法程序当然可以予以借鉴。“审判型听证”将是税法立法听证的发展方向，在这个模式下，主持人和听证员完全独立于国家税务总局和财政部，可以是民间学术机构的公共学问分子，而包括立法起草小组成员在内的其他参与主体依据其代表的利益不同形成质证和辩论的双方。第三，听证报告的公布。听证会结束后，主持人依据听证笔录，综合各方看法，作出听证报告，并将争议焦点和采信理由一并呈报国家税务总局和财政部。立法机关应当在肯定期限内，向辖区公开；新闻媒体可以进行相关报道，或者实行新闻发布会，接受社会监督。税收是公民与国家最重要的经济关系，“国家存在的经济体现就是捐税，共和国以收税人的姿态表明白自己的存在。” 税法是调整税收关系
24、的规范性文件，税收无偿性、强制性和固定性的特点要求税收立法实行法治化、民主化和科学化。税收立法接受听证制度有其必要性和必定性。在深化税制改革，推动税收立法之际，分析立法听证制度的实践价值，将其引入税收立法，也是制定“中华人民共和国税收基本法”的一个议题。注释詹姆斯m布坎南：民主财政论，穆怀朋译，商务印书馆1993年版，第14页马克思恩格斯全集第7卷，人民出版社1982年版，第94页参见汪全胜著：立法听证探讨，北京高校出版社XX年版，第8页本文所运用的“政府”是经济学意义上的范畴，而不仅仅包括行政机关，泛指国家权力的存在形式黄凤兰、甫玉龙：论立法听证的必要性，载求索XX年第2期参见前引 汪全胜书
25、，第13页下周旺生主编：立法学，法律出版社XX年版，第124页卡尔科恩：论民主，聂崇信，朱秀贤译，商务印书馆1988年版，第10页参见前引 汪全胜书，第155-156页下参见桑福德主编：胜利税制改革的经济与问题第3卷，杨灿明等译，中国人民高校出版社XX年版，第135页；另见董庆铮等编著：税收理论探讨，中国财政经济出版社XX年版，第210-211页参见前引，黄凤兰、甫玉龙文马克思恩格斯全集第9卷，人民出版社1982年版，第50页税收立法听证制度探讨本文来源：网络收集与整理，如有侵权，请联系作者删除，谢谢！第16页 共16页第 16 页 共 16 页第 16 页 共 16 页第 16 页 共 16 页第 16 页 共 16 页第 16 页 共 16 页第 16 页 共 16 页第 16 页 共 16 页第 16 页 共 16 页第 16 页 共 16 页第 16 页 共 16 页