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1、三章社会政策与公共政策 Still waters run deep.流静水深流静水深,人静心深人静心深 Where there is life,there is hope。有生命必有希望。有生命必有希望本章要点本章要点:1.1.公共政策的基本含义。公共政策的基本含义。2.2.公共政策的必要性。公共政策的必要性。3.3.公共政策的基本功能。公共政策的基本功能。4.4.拉斯韦尔和德洛尔对公共政策研究的基本见解。拉斯韦尔和德洛尔对公共政策研究的基本见解。5.5.公共政策研究的基本特点。公共政策研究的基本特点。6.6.公共政策与社会政策的关系。公共政策与社会政策的关系。公共政策公共政策私益物品私益物品
2、公共物品公共物品市场失灵市场失灵公共权威机构公共权威机构基本概念基本概念 公共政策也同社会政策一样，具有公共政策也同社会政策一样，具有两两方面方面的含义：的含义：一是指实际政策，二是指对这种实际一是指实际政策，二是指对这种实际政策的学术研究。研究公共政策，其内容政策的学术研究。研究公共政策，其内容之一就是对之一就是对“公共政策是什么公共政策是什么”给出必要给出必要的解释。的解释。第一节第一节 什么是公共政策什么是公共政策 一、公共政策的定义一、公共政策的定义 “公共政策是指国家机关或者执政党制定并付诸实施的旨在解决某一问题的具有权威性的行动准则。”（王耀才）（王耀才）“政府或社会公共权威机构为
3、有效管理社会处理公共事务和解决社会问题而制定的行动方案和行为准则。”（关信平）（关信平）一、公共政策的定义一、公共政策的定义 “公共政策，是以政府为主的公共机构，为确保社会朝着政治系统所确定、承诺的正确方向发展，通过广泛参与的和连续的抉择以及具体实施产生效果的途径，利用公共资源，达到解决社会公共问题，平衡、协调社会公众利益目的的公共管理活动过程。公共政策是对社会的公私行为、价值、规范所作出的有选择性的约束与指引，它通常是通过法令、条例、规划、计划、方案、措施、项目等形式表达出来的。”（胡宁生）（胡宁生）一、公共政策的定义一、公共政策的定义 公共政策指的就是社公共政策指的就是社会公共权威机构为了
4、有会公共权威机构为了有计划地处理某些事务、计划地处理某些事务、解决某些问题、做出某解决某些问题、做出某些改变等，有意识、有些改变等，有意识、有目的地设计的行动原则目的地设计的行动原则和行动方案。和行动方案。（本书）（本书）公共政策的基本特点公共政策的基本特点:公公共共性性:所所谓谓公公共共性性，即即公公共共政政策策是是面面向向社社会会公公众众，与与社社会会中中的的公公共共事事务务有有关关的的政政策策，而而不不是是处处理理政政府府或或其其他他任任何何一一个个组织的内部事务。组织的内部事务。权权威威性性和和合合法法性性:公公共共政政策策的的权权威威性性和和合合法法性性来来自自于于制制定定主主体体的
5、的权权威威性性和和合合法法性。性。价价值值选选择择:公公共共政政策策的的价价值值选选择择是是指指决决策策者者在在制制定定公公共共政政策策的的过过程程中中首首先先要要对对各各种种政政策策行行动动的的价价值值优优先先性性做做出出判判断断，然然后以此为基础来决定公共政策的走向。后以此为基础来决定公共政策的走向。所所谓谓政政策策行行动动的的价价值值优优先先性性，则则是是指指某某种种政政策策行行动动相相对对其其他他行行动动而而言言的的重重要要性性程程度度，这这种种相相对对的的重重要要性性不不是是纯纯粹粹由由客客观观事事实实来来决决定定的的，而而是是在在一一定定的的客客观观现现实实的的基基础础上上，由由社
6、社会会中中的的组组织织、利利益益群群体体或或个个人人按按其其利利益益及及主主观观偏偏好好为为基基础础而而做做出出的的主主观判断。观判断。阶级性与社会性的统一阶级性与社会性的统一:社会公共权威机构社会公共权威机构:指能够运用它的物质力量对社会公共事务做出权威性决定、对社会资源做出权威性分配的政治实体。在现代，社会公共权威机构主要指政府机构。一般人们所说的政府有广义和狭义两种含义，广义的政府指的是包括立法、行政和司法等机构和部门在内的政府机构；狭义的政府，即掌握行政权力的机构和部门。西方国家一般实行的是三权分立的政西方国家一般实行的是三权分立的政治体制，治体制，在这种体制下，公共政策的主体可以是国
7、会、总统、最高法院和各专业化的政府机构。国会一般以立法的形式制定公共政策。总统可以提出立法建议、接受国会的委托直接立法。最高法院主要是通过解释宪法和既有的法律来调整现行法律的使用范围，以对某些案件的判决作为判例，成为各级政府和下级法院必须遵循的规则。各专业化的政府机构也有权在自己的授权范围内制定有关的规章、条例。另外，地方政府机构也根据有关法律规定其有相关的制定公共政策的权力。我国实行的是中国共产党领导下的议政我国实行的是中国共产党领导下的议政合一的政治体制。合一的政治体制。在这种体制下，一方面根据宪法规范的权力关系，全国人民代表大会是国家的最高权力机关，国家行政机关、司法和监督检察机关都从属
8、于国家最高权力机关。另一方面，中国共产党又是中国政府的领导核心，主导着政府的运行，主导着公共政策的制定。中国共产党的决议、领导人的重要讲话等往往就是公共政策的一种表达形式。另外，党中央还采取与国务院联名发布政策文件的形式或提出政策建议的形式，来直接或间接地影响公共政策的制定。一、如何理解公共政策一、如何理解公共政策（一）公共政策包括作为与不作为（一）公共政策包括作为与不作为“管理职能管理职能”、“活动过程活动过程”和和“作为准则作为准则”（二）公共政策的主体（二）公共政策的主体 制定者和执行者，即社会公共权威机构。制定者和执行者，即社会公共权威机构。（三）理解公共政策概念的要点（三）理解公共政
9、策概念的要点 理解公共政策时，要把握以下几个方面：理解公共政策时，要把握以下几个方面：理解公共政策时，要把握以下几个方面：理解公共政策时，要把握以下几个方面：第一，第一，第一，第一，公共政策的制定和实施的主体不是任何公共政策的制定和实施的主体不是任何组织或社会团体，而是社会中的权威机构，一般组织或社会团体，而是社会中的权威机构，一般指的是立法机构、司法机构和行政机构，在有些指的是立法机构、司法机构和行政机构，在有些情况下也包括执政党。情况下也包括执政党。第二，第二，第二，第二，公共政策是公共权威机构的意图的体现。公共政策是公共权威机构的意图的体现。第三，第三，第三，第三，大多数公共政策是有其目
10、标取向的。政策大多数公共政策是有其目标取向的。政策的目标有的是清楚地表达出来的，有的是隐含的；的目标有的是清楚地表达出来的，有的是隐含的；有时表达出来的目标并不是政策制定者的真实意有时表达出来的目标并不是政策制定者的真实意图、打算；有时也可能政策的目标是不清楚的、图、打算；有时也可能政策的目标是不清楚的、混乱的、互相矛盾的。但是，总地来说，政策主混乱的、互相矛盾的。但是，总地来说，政策主要是指向未来的，是希望对未来的某种状况、行要是指向未来的，是希望对未来的某种状况、行动施加影响的。动施加影响的。第四，第四，第四，第四，公共政策的实施过程，实际上是对社会中公共政策的实施过程，实际上是对社会中的
11、价值进行权威性的分配。的价值进行权威性的分配。第五，第五，第五，第五，公共政策对公民的活动或行动具有控制、公共政策对公民的活动或行动具有控制、指导、指引的作用。指导、指引的作用。第六，第六，第六，第六，政策的执行过程具有重复性的特征，因此，政策的执行过程具有重复性的特征，因此，能够被公众接受的、稳定的公共政策的持续作用能够被公众接受的、稳定的公共政策的持续作用可以促进有关的社会成员之间的默契，使有关的可以促进有关的社会成员之间的默契，使有关的社会成员能够在给定的环境中对他人的行为做出社会成员能够在给定的环境中对他人的行为做出合理的预期。合理的预期。解读公共政策的要素：解读公共政策的要素：从系统
12、论的角度来看，公共政策是由相从系统论的角度来看，公共政策是由相互联系的诸要素按照一定规则组合起来的系互联系的诸要素按照一定规则组合起来的系统，主要包括统，主要包括公共政策主体、公共政策目标、公共政策主体、公共政策目标、公共政策客体、公共政策资源和公共政策形公共政策客体、公共政策资源和公共政策形式式等几个方面的要素。等几个方面的要素。（）公共政策的主体（）公共政策的主体 公公共共政政策策主主体体是是指指在在整整个个公公共共政政策策的的周周期期中中进进行行能能动动活活动动的的组组织织和和人人员员，这这些些人人包包括括参参加加公公共共政政策策制制定定、执执行行、评评估估的的个个人人、群体或组织。群体
13、或组织。从从政政治治体体制制内内外外关关系系来来区区分分，公公共共政政策策主主体体可可以以分分为为国国家家公公共共法法权权主主体体，社社会会政治法权主体和社会非法权主体。政治法权主体和社会非法权主体。国家公共法权主体即国家法定的公共权力主体，指的是居于法律规定的法权地位，获得法律授权，享有公共权威以制定、执行和评估公共政策的机构与个人。主要有立法机构、司法机构、行政机构和执政党。社会政治法权主体是指由法律认可和保护的，可参与公共政策的制定、执行、评估，但不具有合法的权力去作出具有强制力的政策决定的社会行为主体。主要指见诸于公众的利益集团、参政党以及作为个体的公民。社会非法权主体是指那些其宗旨并
14、不在于参与制定政策，但却拥有能力在需要时能直接地和强有力地影响公共政策的社会行为主体，主要有不见诸于公众的利益集团、新闻媒体等。社会政治法权主体和社会非法权主体，都是政治体制外的公共政策行为主体。（2 2 2 2）公共政策的客体：）公共政策的客体：）公共政策的客体：）公共政策的客体：公公公公共共共共政政政政策策策策客客客客体体体体是是是是指指指指公公公公共共共共政政政政策策策策发发发发挥挥挥挥作作作作用用用用时时时时所所所所指指指指向向向向的的的的对对对对象象象象。它包括了三个层面的内容：它包括了三个层面的内容：它包括了三个层面的内容：它包括了三个层面的内容：第第第第一一一一个个个个层层层层面
15、面面面是是公公共共政政策策的的制制定定与与实实施施所所要要改改变变的的状状态态，这种政策客体就是作为政策问题的社会公共问题。这种政策客体就是作为政策问题的社会公共问题。第第第第二二二二个个个个层层层层面面面面是是公公共共政政策策执执行行中中所所要要直直接接作作用用的的对对象象，它它主主要要是是处处在在社社会会不不同同层层次次，不不同同范范围围内内的的政政策策的的行行为为准准则则所所规规范范、制制约约的的社社会会成成员员。一一般般称称为为公公共共政政策策的的标标的的群群体或目标团体。体或目标团体。第第第第三三三三个个个个层层层层面面面面是是是是公公共共政政策策所所要要解解决决的的核核心心问问题题
16、人人与与人之间的利益关系。人之间的利益关系。（3 3 3 3）公共政策的目标）公共政策的目标）公共政策的目标）公共政策的目标 公公公公共共共共政政政政策策策策是是是是公公公公共共共共机机机机构构构构为为为为确确确确保保保保社社社社会会会会朝朝朝朝着着着着政政政政治治治治系系系系统统统统所所所所确确确确定定定定、承承承承诺诺诺诺的的的的正正正正确确确确方方方方向向向向发发发发展展展展而而而而作作作作出出出出的的的的对对对对社社社社会会会会公公公公私私私私行行行行为为为为的的的的约约约约束束束束与与与与指指指指引引引引，因因因因此此此此，任任任任何何何何公公公公共共共共政政政政策策策策都都都都是具
17、有强烈的是具有强烈的是具有强烈的是具有强烈的“目标取向目标取向目标取向目标取向”的。的。的。的。从从从从根根根根本本本本上上上上说说说说，公公公公共共共共政政政政策策策策是是是是一一一一项项项项政政政政治治治治措措措措施施施施，是是是是社社社社会会会会政政政政治治治治统统统统治治治治和和和和政政政政治治治治管管管管理理理理的的的的方方方方式式式式。因因因因而而而而，制制制制定定定定、执执执执行行行行、评评评评估估估估政政政政策策策策的的的的总总总总体体体体目目目目标标标标就就就就是是是是要要要要保保保保持持持持社社社社会会会会稳稳稳稳定定定定，保保保保证证证证社社社社会会会会公公公公正正正正、
18、民民民民主主主主、和和和和谐谐谐谐的的的的发发发发展展展展。从从从从具具具具体体体体的的的的公公公公共共共共政政政政策策策策来来来来说说说说，其其其其目目目目标标标标是是是是为为为为了了了了解解解解决决决决已已已已经经经经客客客客观观观观存存存存在在在在并并并并对对对对正正正正常常常常社社社社会会会会构构构构成成成成威威威威胁胁胁胁的的的的各各各各种种种种公公公公共共共共问问问问题题题题，协协协协调调调调平平平平衡衡衡衡公众的利益矛盾和冲突。公众的利益矛盾和冲突。公众的利益矛盾和冲突。公众的利益矛盾和冲突。（）公共政策的资源（）公共政策的资源 公公共共政政策策是是以以政政府府为为主主的的公公共
19、共机机构构运运用用一一定定的的资资源源进进行行公公共共管管理理的的活活动动过过程程。公公共共政政策策的的资资源源是是公公共共政政策策运运行行中中可可以以获获得得并并加加以以利利用用的的各各种种支支持持和和条条件件。充充足足的的可靠的政策资源是政策正常运用的基础。可靠的政策资源是政策正常运用的基础。公共政策资源通常分为费用、人力、公共政策资源通常分为费用、人力、信息、权威等几大类别信息、权威等几大类别 。（）公共政策的形式（载体）（）公共政策的形式（载体）公公共共政政策策需需要要通通过过一一定定的的形形式式来来表表现现出来。公共政策的形式有三类，出来。公共政策的形式有三类，第一类形式第一类形式是
20、实现政策的手段。是实现政策的手段。第第二二类类形形式式是是其其多多种种多多样样的的表表现现形形态态，如如路路线线、战战略略、方方针针、规规划划、计计划划、方方案案、措施、项目等。措施、项目等。第第三三类类形形式式是是其其文文字字形形式式，主主要要有有：指指示示、纪纪要要，决决定定、条条例例，章章程程、计计划划、批复、工作报告等。批复、工作报告等。（6 6）公共政策的运行环境）公共政策的运行环境 公共政策自身的各种要素，依据一定公共政策自身的各种要素，依据一定的关系与的关系与规规律律组组合起来，形成公共政策内合起来，形成公共政策内部的各种部的各种结结构，构，这这些些结结构又有机构又有机结结合合为
21、为公公共政策系共政策系统统。公共政策系统与外部的环境公共政策系统与外部的环境产生相互作用。外部的政策环境决定着政产生相互作用。外部的政策环境决定着政策系统内部的结构方式、状态与规模，而策系统内部的结构方式、状态与规模，而政策系统又对外部环境起着作用，改变着政策系统又对外部环境起着作用，改变着环境，塑造着环境。环境，塑造着环境。二、公共政策的必要性二、公共政策的必要性 （一）国家或政府的必要性（一）国家或政府的必要性 国家或政府的必要性方面说，除了维国家或政府的必要性方面说，除了维持内外秩序的功能外，随着国际竞争的加持内外秩序的功能外，随着国际竞争的加剧，国家或多或少地还承担了引导和推进剧，国家
22、或多或少地还承担了引导和推进社会经济发展的功能。而国家或政府在现社会经济发展的功能。而国家或政府在现代社会中承担维持秩序和推进发展的功能，代社会中承担维持秩序和推进发展的功能，可以利用的主要工具之一就是公共政策。可以利用的主要工具之一就是公共政策。二、公共政策的必要性二、公共政策的必要性（一）国家或政府的必要性（一）国家或政府的必要性1 1 1 1、个人理性与社会秩序、个人理性与社会秩序、个人理性与社会秩序、个人理性与社会秩序2 2 2 2、规则与公共权威机构、规则与公共权威机构、规则与公共权威机构、规则与公共权威机构3 3 3 3、个人自由与社会秩序、个人自由与社会秩序、个人自由与社会秩序、
23、个人自由与社会秩序（二）在市场经济社会中仍然需（二）在市场经济社会中仍然需要公共政策的理由要公共政策的理由1 1、为市场有序运行提供必要的制度框架、为市场有序运行提供必要的制度框架2 2、作为政府提供公共物品和准公共物品的依据、作为政府提供公共物品和准公共物品的依据（排他性）（排他性）3 3、用来协调公共资源的使用、用来协调公共资源的使用4 4、解决具有外部效应物品或服务提供中的问题、解决具有外部效应物品或服务提供中的问题5 5、解决经济活动的、解决经济活动的“自然垄断自然垄断”问题问题6 6、解决市场的不完全性问题、解决市场的不完全性问题7 7、修正市场导致的两极分化、修正市场导致的两极分化
24、（三）公共政策的功能（三）公共政策的功能1.1.引导功能引导功能2.2.控制功能控制功能3.3.协调功能协调功能4.4.分配功能分配功能5.5.公共政策的负功能公共政策的负功能 1 1、引导功能、引导功能 利用公共政策中包含的价值、目标和规则引利用公共政策中包含的价值、目标和规则引导追求自身利益的个人或群体的行为和动机。导追求自身利益的个人或群体的行为和动机。这包括两方面这包括两方面，一方面如前所述，众多的个，一方面如前所述，众多的个人和群体纷纷追求自己的利益，很可能导致人和群体纷纷追求自己的利益，很可能导致相互妨碍、相互冲突，公共政策可以引导人相互妨碍、相互冲突，公共政策可以引导人们避免相互
25、冲突，依照一定的秩序相互作用。们避免相互冲突，依照一定的秩序相互作用。另一方面，在复杂的、迅速变动着的社会经另一方面，在复杂的、迅速变动着的社会经济生活中，每个人、每个群体的认识能力都济生活中，每个人、每个群体的认识能力都是有限的，大家都面临着很多的风险和很大是有限的，大家都面临着很多的风险和很大的不确定性，公共政策还可以通过提供目标的不确定性，公共政策还可以通过提供目标和方向上的指导，在一定程度上为人们减少和方向上的指导，在一定程度上为人们减少风险和不确定性。风险和不确定性。2 2、控制功能、控制功能 控制功能主要是利用公共政策对应该做的控制功能主要是利用公共政策对应该做的事情给予鼓励、奖励
26、，对不应该做的事情事情给予鼓励、奖励，对不应该做的事情予以警告和惩罚。控制功能主要通过政策予以警告和惩罚。控制功能主要通过政策中包含的具体的行为规则表达出来，特别中包含的具体的行为规则表达出来，特别是对损害社会利益、损害他人利益的行为是对损害社会利益、损害他人利益的行为和活动的明确禁止和前述行为和活动一旦和活动的明确禁止和前述行为和活动一旦发生时的依法制裁，这对于维持社会秩序发生时的依法制裁，这对于维持社会秩序是非常必要的。是非常必要的。3 3、协调功能、协调功能 公共政策的协调功能也包括许多方面，如公共政策的协调功能也包括许多方面，如协调人与人之间的关系、人与自然之间的协调人与人之间的关系、
27、人与自然之间的关系、眼前利益与长远利益的关系等。我关系、眼前利益与长远利益的关系等。我们前面提及的对公共资源的利用，就既包们前面提及的对公共资源的利用，就既包括对人与人之间的关系的协调，也包括对括对人与人之间的关系的协调，也包括对人与自然之间的关系的协调。人与自然之间的关系的协调。4 4、分配功能、分配功能 政府依据公共政策提供公共物品或服务，政府依据公共政策提供公共物品或服务，如对低收入者给予补贴，对某些奢侈性的如对低收入者给予补贴，对某些奢侈性的消费增加税收等，都属于公共政策的分配消费增加税收等，都属于公共政策的分配功能。除了这种直接的分配功能外，由于功能。除了这种直接的分配功能外，由于政
28、府的任何公共政策的实施都需要利用一政府的任何公共政策的实施都需要利用一定量的社会经济资源，筹集资源的过程往定量的社会经济资源，筹集资源的过程往往同时就是对社会成员拥有的资源进行再往同时就是对社会成员拥有的资源进行再分配的过程。再有，任何一项政策的实施分配的过程。再有，任何一项政策的实施可能都会给一些人带来新的机会，而使另可能都会给一些人带来新的机会，而使另外一些人失去某些机会。外一些人失去某些机会。三、公共政策的类别三、公共政策的类别 （一）根据政策之间的主从关系分类（一）根据政策之间的主从关系分类 根据政策之间的主从关系进行分类，也可以根据政策之间的主从关系进行分类，也可以根据政策之间的主从
29、关系进行分类，也可以根据政策之间的主从关系进行分类，也可以有不同的分类方法，一种是根据政策主体的隶属有不同的分类方法，一种是根据政策主体的隶属有不同的分类方法，一种是根据政策主体的隶属有不同的分类方法，一种是根据政策主体的隶属关系进行分类，如把政策分为中央政策、地方政关系进行分类，如把政策分为中央政策、地方政关系进行分类，如把政策分为中央政策、地方政关系进行分类，如把政策分为中央政策、地方政策和基层政策等。另一种是以政策的适用的空间策和基层政策等。另一种是以政策的适用的空间策和基层政策等。另一种是以政策的适用的空间策和基层政策等。另一种是以政策的适用的空间范围进行分类，这样可以把政策分为全国性
30、政策、范围进行分类，这样可以把政策分为全国性政策、范围进行分类，这样可以把政策分为全国性政策、范围进行分类，这样可以把政策分为全国性政策、区域性政策和部门政策。区域性政策和部门政策。区域性政策和部门政策。区域性政策和部门政策。根据政策主体、政策适用的空间范围、政策根据政策主体、政策适用的空间范围、政策根据政策主体、政策适用的空间范围、政策根据政策主体、政策适用的空间范围、政策的权威性等几种因素综合考虑，这样一般可以把的权威性等几种因素综合考虑，这样一般可以把的权威性等几种因素综合考虑，这样一般可以把的权威性等几种因素综合考虑，这样一般可以把公共政策分成四类：公共政策分成四类：公共政策分成四类：
31、公共政策分成四类：1 1、元政策、元政策指的是指导和规范政策制定和实施指的是指导和规范政策制定和实施的政策，有人称之为政策的政策。的政策，有人称之为政策的政策。2 2、总政策、总政策指的是由国家最高决策机构，就一指的是由国家最高决策机构，就一个国家在较长的历史时期内的总的发展方向、个国家在较长的历史时期内的总的发展方向、需要完成的战略性任务、追求的根本性目标、需要完成的战略性任务、追求的根本性目标、人们行动的总体规则等制定和颁布的政策。人们行动的总体规则等制定和颁布的政策。3 3、基本政策、基本政策是在总政策的制约下，为解决社是在总政策的制约下，为解决社会的一些基本问题、为促使社会的一些基本会
32、的一些基本问题、为促使社会的一些基本方面发生令人期望的变化而制定的行动原则。方面发生令人期望的变化而制定的行动原则。4 4、具体政策、具体政策是为了实施基本政策和针对某个是为了实施基本政策和针对某个社会生活领域中的更具体的问题和需要而制社会生活领域中的更具体的问题和需要而制定的政策，也有人称这类政策为实质政策。定的政策，也有人称这类政策为实质政策。（二）根据政策涉及的活动领域分类（二）根据政策涉及的活动领域分类 这是另外一种常用的公共政策分类方法。以这是另外一种常用的公共政策分类方法。以这是另外一种常用的公共政策分类方法。以这是另外一种常用的公共政策分类方法。以公共政策涉及的人类活动领域为依据
33、，把人类社公共政策涉及的人类活动领域为依据，把人类社公共政策涉及的人类活动领域为依据，把人类社公共政策涉及的人类活动领域为依据，把人类社会活动的领域分得越细，政策的类别也就越多。会活动的领域分得越细，政策的类别也就越多。会活动的领域分得越细，政策的类别也就越多。会活动的领域分得越细，政策的类别也就越多。经经经经济济济济政政政政策策策策：包包包包括括括括财财财财政政政政、货货货货币币币币、产产产产业业业业、外外外外贸贸贸贸、经济特区、农村经济、可持续发展等政策。经济特区、农村经济、可持续发展等政策。经济特区、农村经济、可持续发展等政策。经济特区、农村经济、可持续发展等政策。政政政政治治治治政政政
34、政策策策策：包包包包括括括括社社社社会会会会团团团团体体体体、外外外外交交交交、国国国国防防防防等等等等政策。政策。政策。政策。社社社社会会会会政政政政策策策策：包包包包括括括括收收收收入入入入分分分分配配配配、就就就就业业业业、环环环环境境境境、人口、扶贫、社会保障等政策。人口、扶贫、社会保障等政策。人口、扶贫、社会保障等政策。人口、扶贫、社会保障等政策。科科科科教教教教文文文文卫卫卫卫政政政政策策策策：文文文文化化化化、体体体体育育育育和和和和卫卫卫卫生生生生政政政政策策策策、教育政策、科技政策等。教育政策、科技政策等。教育政策、科技政策等。教育政策、科技政策等。一、公共政策研究产生的背景
35、一、公共政策研究产生的背景 从历史发展过程来看，至少从古代城市国家从历史发展过程来看，至少从古代城市国家从历史发展过程来看，至少从古代城市国家从历史发展过程来看，至少从古代城市国家和古代帝国，如古希腊、古罗马、古代中国等作和古代帝国，如古希腊、古罗马、古代中国等作和古代帝国，如古希腊、古罗马、古代中国等作和古代帝国，如古希腊、古罗马、古代中国等作为公共权威机构出现以后，就有了自己的公共政为公共权威机构出现以后，就有了自己的公共政为公共权威机构出现以后，就有了自己的公共政为公共权威机构出现以后，就有了自己的公共政策。策。策。策。总体上说，那时的思想家们主要关心的并不总体上说，那时的思想家们主要关
36、心的并不总体上说，那时的思想家们主要关心的并不总体上说，那时的思想家们主要关心的并不是对具体的公共政策问题，而是关于国家或政府是对具体的公共政策问题，而是关于国家或政府是对具体的公共政策问题，而是关于国家或政府是对具体的公共政策问题，而是关于国家或政府的作用及其界限的探讨。的作用及其界限的探讨。的作用及其界限的探讨。的作用及其界限的探讨。现代公共政策研究形成于第二次世界大战以现代公共政策研究形成于第二次世界大战以现代公共政策研究形成于第二次世界大战以现代公共政策研究形成于第二次世界大战以后，现代公共政策研究产生的背景因素主要有：后，现代公共政策研究产生的背景因素主要有：后，现代公共政策研究产生
37、的背景因素主要有：后，现代公共政策研究产生的背景因素主要有：第二节第二节 公共政策研究公共政策研究 （一）新的价值观念的形成（一）新的价值观念的形成（一）新的价值观念的形成（一）新的价值观念的形成 （二）新的技术革命（二）新的技术革命（二）新的技术革命（二）新的技术革命 （三）管理革命（三）管理革命（三）管理革命（三）管理革命 生产的机械化和生产规模的扩大，首先使一生产的机械化和生产规模的扩大，首先使一生产的机械化和生产规模的扩大，首先使一生产的机械化和生产规模的扩大，首先使一些人开始关注如何对生产过程进行管理，在这方些人开始关注如何对生产过程进行管理，在这方些人开始关注如何对生产过程进行管理
38、，在这方些人开始关注如何对生产过程进行管理，在这方面最著名的是科学管理的创始人弗雷德里克面最著名的是科学管理的创始人弗雷德里克面最著名的是科学管理的创始人弗雷德里克面最著名的是科学管理的创始人弗雷德里克泰泰泰泰勒。他通过观察、实验和计算，为生产过程中的勒。他通过观察、实验和计算，为生产过程中的勒。他通过观察、实验和计算，为生产过程中的勒。他通过观察、实验和计算，为生产过程中的操作活动设计最科学有效的方法，以替代单凭经操作活动设计最科学有效的方法，以替代单凭经操作活动设计最科学有效的方法，以替代单凭经操作活动设计最科学有效的方法，以替代单凭经验和猜测积累工作的方法。验和猜测积累工作的方法。验和猜
39、测积累工作的方法。验和猜测积累工作的方法。基于以上的背景性因素，基于以上的背景性因素，基于以上的背景性因素，基于以上的背景性因素，一方面是国家干预一方面是国家干预一方面是国家干预一方面是国家干预的增强，公共政策作用的范围越来越广、内容越的增强，公共政策作用的范围越来越广、内容越的增强，公共政策作用的范围越来越广、内容越的增强，公共政策作用的范围越来越广、内容越来越复杂，另一方面是行为科学、管理科学的知来越复杂，另一方面是行为科学、管理科学的知来越复杂，另一方面是行为科学、管理科学的知来越复杂，另一方面是行为科学、管理科学的知识和技术的发展，也影响到对政府行政管理和政识和技术的发展，也影响到对政
40、府行政管理和政识和技术的发展，也影响到对政府行政管理和政识和技术的发展，也影响到对政府行政管理和政府决策过程的研究。到了府决策过程的研究。到了府决策过程的研究。到了府决策过程的研究。到了20202020世纪中期，终于产生世纪中期，终于产生世纪中期，终于产生世纪中期，终于产生了专门以公共政策为研究对象的学科。了专门以公共政策为研究对象的学科。了专门以公共政策为研究对象的学科。了专门以公共政策为研究对象的学科。简单地说，简单地说，简单地说，简单地说，公共政策之所以成为专门的研究对象，公共政策之所以成为专门的研究对象，公共政策之所以成为专门的研究对象，公共政策之所以成为专门的研究对象，一方面是由于科
41、学技术的飞速发展、社会经济的一方面是由于科学技术的飞速发展、社会经济的一方面是由于科学技术的飞速发展、社会经济的一方面是由于科学技术的飞速发展、社会经济的日益复杂以及人们的价值观念的多元化，使政府日益复杂以及人们的价值观念的多元化，使政府日益复杂以及人们的价值观念的多元化，使政府日益复杂以及人们的价值观念的多元化，使政府面对的、需要解决的各种问题也越来越复杂、繁面对的、需要解决的各种问题也越来越复杂、繁面对的、需要解决的各种问题也越来越复杂、繁面对的、需要解决的各种问题也越来越复杂、繁难；另一方面由于系统论、控制论、信息论、博难；另一方面由于系统论、控制论、信息论、博难；另一方面由于系统论、控
42、制论、信息论、博难；另一方面由于系统论、控制论、信息论、博弈论、数理统计、电子计算机技术，以及行为科弈论、数理统计、电子计算机技术，以及行为科弈论、数理统计、电子计算机技术，以及行为科弈论、数理统计、电子计算机技术，以及行为科学、管理科学等的发展，为减少政策制定和执行学、管理科学等的发展，为减少政策制定和执行学、管理科学等的发展，为减少政策制定和执行学、管理科学等的发展，为减少政策制定和执行中的失误、为提高政策制定和执行的效率提供了中的失误、为提高政策制定和执行的效率提供了中的失误、为提高政策制定和执行的效率提供了中的失误、为提高政策制定和执行的效率提供了越来越多的科学方法，使科学地、理性地制
43、定和越来越多的科学方法，使科学地、理性地制定和越来越多的科学方法，使科学地、理性地制定和越来越多的科学方法，使科学地、理性地制定和执行政策成为可能。执行政策成为可能。执行政策成为可能。执行政策成为可能。二、公共政策研究的实际发展二、公共政策研究的实际发展 公共政策研究是在美国首先发展起来公共政策研究是在美国首先发展起来的。在的。在1919世纪末，受管理科学的影响，在世纪末，受管理科学的影响，在美国发展出了公共行政研究。美国发展出了公共行政研究。（一）直接推动公共政策研究发展的主要因素（一）直接推动公共政策研究发展的主要因素 1 1、行为主义的影响、行为主义的影响 在管理理论发展的过程中，有些人
44、侧重于对在管理理论发展的过程中，有些人侧重于对组织结构、组织控制、组织决策的研究，而组织结构、组织控制、组织决策的研究，而另外一些人则更关注对组织中的人的行为进另外一些人则更关注对组织中的人的行为进行研究，逐渐形成了行为科学和组织行为研行研究，逐渐形成了行为科学和组织行为研究。究。2020世纪世纪2020年代美国一些研究政治学的人年代美国一些研究政治学的人也受到流行的行为主义研究的影响。也受到流行的行为主义研究的影响。2 2、两次关于公共政策的大争论、两次关于公共政策的大争论 20 20世纪世纪3030年代的大萧条促使政府不得不采取年代的大萧条促使政府不得不采取必要措施以减缓危机。罗斯福新政中
45、的政策对必要措施以减缓危机。罗斯福新政中的政策对于减少失业、协调经济活动各领域之间的关系于减少失业、协调经济活动各领域之间的关系曾经发挥了积极作用。但是，受凯恩斯经济学曾经发挥了积极作用。但是，受凯恩斯经济学的影响，美国的一些经济学家，如阿尔文的影响，美国的一些经济学家，如阿尔文汉汉森（被称为美国的凯恩斯）等，还是认为罗斯森（被称为美国的凯恩斯）等，还是认为罗斯福的新政属于消极的政策干预，而要避免大量福的新政属于消极的政策干预，而要避免大量失业和经济危机的发生，就需要实行积极的政失业和经济危机的发生，就需要实行积极的政策干预。实行积极的政策干预就需要立足于科策干预。实行积极的政策干预就需要立足
46、于科学知识的基础上，对政策制定进行科学研究。学知识的基础上，对政策制定进行科学研究。与公共政策研究有关的另一个争论是与公共政策研究有关的另一个争论是关于原子能利用的争论。关于原子能利用的争论。美国原子弹研究的一号人物约瑟夫美国原子弹研究的一号人物约瑟夫奥本奥本海姆在第二次世界大战后曾经担任核能委海姆在第二次世界大战后曾经担任核能委员会委员，但是，他后来反对研究氢弹，员会委员，但是，他后来反对研究氢弹，提倡对原子能的和平利用，被当做提倡对原子能的和平利用，被当做 赤色分赤色分子子 解除了公职，并遭到批判。这一事件引解除了公职，并遭到批判。这一事件引发了如何选择原子能政策的争论，即是将发了如何选择
47、原子能政策的争论，即是将原子能首先用于军事和国防，还是用于和原子能首先用于军事和国防，还是用于和平事业造福人类。这一争论也引发了人们平事业造福人类。这一争论也引发了人们对公共政策进行研究的必要性的承认。对公共政策进行研究的必要性的承认。（二）政策科学的诞生（二）政策科学的诞生 政策科学创始人的拉斯韦尔也论述了公共政策政策科学创始人的拉斯韦尔也论述了公共政策研究的研究的六个特点：六个特点：1 1）公共政策研究是关于民主主义的学问。）公共政策研究是关于民主主义的学问。2 2）公共政策研究的哲学基础是理论实证主义。）公共政策研究的哲学基础是理论实证主义。3 3）这是一门对时间和空间都非常敏感的学问。
48、）这是一门对时间和空间都非常敏感的学问。当选择某一模型进行政策分析时，这个模型必当选择某一模型进行政策分析时，这个模型必 须在时间和空间上有明确的记录。须在时间和空间上有明确的记录。4 4）研究公共政策的学问具有跨学科的特征。）研究公共政策的学问具有跨学科的特征。5 5）研究公共政策必须与政府官员共同进行。）研究公共政策必须与政府官员共同进行。6 6）研究公共政策要具有）研究公共政策要具有 发展观念发展观念。（三）公共政策研究的发展（三）公共政策研究的发展 公共政策研究的进一步发展的阶段性标志公共政策研究的进一步发展的阶段性标志是以色列政策科学家叶海卡是以色列政策科学家叶海卡德罗尔在德罗尔在1
49、968-19711968-1971年之间出版的著名的三部政策科年之间出版的著名的三部政策科学著作：公共政策制定的再审查学著作：公共政策制定的再审查（19681968）、政策科学构想（）、政策科学构想（19711971）、）、政策科学探索（政策科学探索（19711971）。）。三、公共政策研究的基本特征三、公共政策研究的基本特征 第一个特征就是它的第一个特征就是它的“科学范式科学范式”的的主导地位。主导地位。第二个特征是以公共政策为研究对象第二个特征是以公共政策为研究对象的学科所需要的知识可以分为两类：一类的学科所需要的知识可以分为两类：一类是与特定的政策有关的知识，另一类是与是与特定的政策有关
50、的知识，另一类是与政策制定有关的知识与方法。政策制定有关的知识与方法。第三个特征是运用模型对政策问题进第三个特征是运用模型对政策问题进行界定、认识和分析。行界定、认识和分析。所谓模型就是通过所谓模型就是通过把现实世界加以抽象化、简单化、序列化、把现实世界加以抽象化、简单化、序列化、模式化，再利用符号、图形、公式、语言模式化，再利用符号、图形、公式、语言等工具表达出来的方式。与模型相对的现等工具表达出来的方式。与模型相对的现实世界我们可以称之为原型。公共政策研实世界我们可以称之为原型。公共政策研究的特点就是自觉地使用和建构模型。究的特点就是自觉地使用和建构模型。第四个特征或者说新近的发展，包括：