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1、集体土地法律问题研究 摘要近年来，集体土地，尤其是耕地流失严重。土地面积的缩水主要源自农用地向建设用地的转化，既包括农用地向集体经济组织以外的单位和个人的建设用地转化；也包括集体经济组织内部农用地的转化，主要指宅基地。学界往往只注重对前一方面问题的研究，而忽略后一方面的问题。但在实践中，后一个问题对集体土地造成的损害可能更甚。本文将结合我国法律的相关规定，分别对这方面存在的问题进行分析，提出完善集体所有土地制度的建议。关键词 集体土地 建设用地 宅基地根据土地管理法的规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农
2、业建设；国家保护耕地，严格控制耕地转为非耕地。也就是说，集体所有的土地原则上只能用于农业，只有经过征收转化为国有土地后，才能以国有土地使用权的方式出让。国家禁止集体所有土地的流转，严格限制农用地向建设用地的转化，尤其对耕地予以特别保护。但实践中存在的诸多问题，往往使立法在一定意义上流于形式，与立法目的相悖。一 集体土地向一般建设用地转化中存在的问题如上所述，集体所有土地只有经过征收，转化为国有土地才能流转。土地管理法第44条规定，建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。物权法第42条规定，为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人
3、的房屋及其他不动产。土地管理法第47条规定，征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。据此，一般来说，集体农用地向建设用地的转化，须经以下程序：办理农用地转用审批手续、征收、补偿。在这些程序中存在一系列问题。（一）审批方面。建设项目用地预审管理办法规定，在建设项目可行性研究阶段，有关人民政府土地行政主管部门依法对建设项目涉及土地利用的事 项进行的审查。根据国土资源部建设用地审查报批管理办法第三条的规定，县级以上人民政府土地行政主管部门负责建设用地的申请受理、审查、报批工作。可见，建设用地的审批主体是县级以上人民政府土地行政主管部分。目前，我国地方税收入数额少，地方财政支出远大于税收收入。这使
4、得地方不得不在税收收入之外，寻求其他收入来源。而我国长期以来实行的集体用地向建设用地转化的方法无疑给了地方政府增加收入的机会。面对巨大的经济利益，作为审批主体的地方政府完全可能置农民集体利益于不顾，滥用权力做出审批。（二）征收方面。土地征收与审批密切相关，根据土地管理法的规定，办理农用地转用审批手续的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批。也就是说，符合征收条件是通过审批的必要条件。物权法第42条沿袭了之前关于土地征收条件的规定：为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。据此，征收必须具备两个条件：为了公共利益；按照法定的权限和程序
5、。首先，如上所述，政府征收农村集体土地，再出让国有土地使用权的做法，已经成为地方政府的重要揽财途径。地方政府非出于公共利益进行征收的情形多不胜数。其次，立法关于公共利益的界定太模糊，给地方政府假借“公共利益”之名，行损害集体利益之实提供了可乘之机。地方政府往往为了私利随意进行征地，造成集体土地的流失，尤其是耕地的流失。（三）补偿方面。物权法第59条规定，土地补偿费等费用的使用、分配办法，应当依照法定程序经本集体成员决定。但在实践中，集体所有权最大的问题就是决策不公开、不民主、不透明。根据物权法第42条第二款的规定，征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补
6、偿费等费用，安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益。但在实践中，由于决策不公开；加之农民法律意识薄弱，补偿费中很大部分被地方政府和村集体截留，农民拿到的补偿费很少。二 集体土地向宅基地转化中的问题根据土地管理法第62条的规定，农村村民一户只能拥有一处宅基地；农村村民建住宅，应当符合乡（镇）土地利用总体规划，并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地；农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，应当办理审批手续。在实践中，宅基地存在很多与法律规定不符的问题。（一）很多村民拥有一处以上的宅基地，宅基地超标准占地现象较为普遍。国
7、土资源部印发关于加强农村宅基地管理的意见的通知明确提出：严格宅基地申请条件，不符合申请条件的不得批准宅基地；农村村民建住宅需要使用宅基地的，应向本集体经济组织提出申请，并经张榜公布无异议的，报经乡（镇）审核后，报县（市）审批。但是随着人口的增加，农村土地也日趋紧张；且村民对于宅基地的选择考虑到交通便利等诸多因素，为了保证其下一代宅基地地理位置的优越，大部分村民往往通过各种方法作弊，预先“抢占”宅基地。然而下一代的村民以后未必会继续留在村里，这就使得一户拥有不止以处宅基地。再者，农村村民的宅基地使用权是基于“村民”的特定身份取得，宅基地不属于遗产，不能被继承。但建造在宅基地上的房屋属于公民个人所
8、有，可以继承。按照我国法律规定的“地随房走”的原则，公民继承了房屋，当然可以使用房屋所占的宅基地。这更是加剧了土地的紧张，造成土地的浪费。（二）缺乏村庄布局规划和控制性详细规划，村庄规划覆盖率低，未能合理确定农村居民点的数量、布局和用地规模，导致农村住宅建设用地规模在一定程度上的失控。目前很多省市的村庄布局规划仍处于编制阶段；对已经实施规划的地区，覆盖率很低，一方面使宅基地规模盲目扩大，没有规则；另一方面，由于缺乏控制，很多村民将住房公寓化，造成资源的浪费，对于之后村庄布局规划的实施也是很大的障碍，影响村容。（三）耕地流失严重。如上所述，很多村民想预留一处称心的宅基地，于是承包的土地成了成本最
9、低的选择。虽然法律规定，涉及占用农用地的，应当办理审批手续。但是近年来宅基地占用耕地的数量很大，且办理了审理手续的很少。农村土地承包法规定，土地承包经营权人有权将土地承包经营权采取转包、互换、转让等方式流转；这更是为村民在耕地上建房提供便利。具体说来，并非所有的耕地都适合建房，村民如果看中他人承包的土地，就需要进行一定的流转，而农村社会是熟人社会，村民之间的沟通更为容易，有些村民为了宅基地甚至牺牲自己的利益以优等地换取劣等地。因此为建房而进行的土地承包经营权的互换基本上都能成功。这种违法行为对耕地造成严重的损害，是耕地面积减少的重要原因之一。（四）村民集体经济组织监督不利。上述问题的存在，与集
10、体经济组织监督不力有很大关系。一方面，集体经济组织的负责人可能为了某种利益，在宅基地的报批中作弊；另一方面，由于农村社会是熟人社会，集体经济组织的负责人可能会因为得罪村民，对于占用耕地的情况视而不见。且根据物权法的规定，村民委员会与集体经济组织是相互独立的，两者各司其职；但在现实中，在村委会之外设立集体经济组织的村很少。也就是说，虽然立法尚区分了村委会和集体经济组织，但是实际上，在一个村集体中，大部分只有一个村委会，村委会主管本集体的所有事务，村委会和集体经济组织还是一回事。对于本集体的土地，村委会往往每3年、5年甚至更长时期内进行一次土地大规模的测量和调整；期间的工作主要集中在村务的管理上。
11、不可能对土地的利用进行很好的监督。（五）地方土地管理部门监管不力。关于加强农村宅基地管理的意见规定了“三到场”制度，即在宅基地审批过程中，乡（镇）国土资源管理所要做到“三到场”：受理宅基地申请后，要到实地审查申请人是否符合条件、拟用地是否符合规划等；宅基地经依法批准后，要到实地丈量批放宅基地；村民住宅建成后，要到实地检查是否按照批准的面积和要求使用土地。但在实践中，国土资源管理部门实际到场的很少，甚至没有。意见还规定严格日常监管制度。各地要进一步健全和完善动态巡查制度，切实加强农村村民住宅建设用地的日常监管，及时发现和制止各类土地违法行为。现实中，很少地区真正建立了动态巡查制度，国土资源管理部
12、门甚至几年都不到农村中巡查；在此期间，很多居民未经批准，建造了房屋，且很大部分占用了耕地；事后管理部门再要求各村报送宅基地的实际利用情况，统一确权，并对违法行为进行惩处。这种滞后的监管无法弥补耕地资源的流失，不利于农村规划，实际上更加纵容了违法利用土地的行为。三 集体土地向一般建设用地转化中问题的解决对于这一问题，很多学者主张建立农村集体建设用地使用权制度，即在保留农村集体土地所有权的前提下，允许农村集体组织自行出让建设用地使用权，取消对农村集体建设用地使用权的审批制度。1 参见张鹏对当前农村集体建设用地使用权若干地方立法的思考，载杨立新主编民商法理论争议问题用益物权，中国人民大学出版社200
13、7年版 也有学者认为，应当根据具体情况决定农地使用权的流转。对于经济发达的地区，农地转为非农用地土地增值较大，能够解决农村社会保障问题，应予鼓励、扶持；经济发展相对均衡的地区，土地增值相对较低，补偿价款能否承担土地所承担的社会保障作用值得质疑；在中西部的贫困地区，土地增值再次下降，补偿价款基本不能承担土地所承担的社会保障作用。2 参见杨立新、袁雪石关于完善中国农地使用权制度的几点思考，载杨立新主编民商法理论争议问题用益物权，中国人民大学出版社2007年版目前国家在很多地方开始了农村集体建设用地使用权制度的试点，在保留农村土地集体所有的前提下，允许农村集体经济组织直接出让建设用地使用权；在审批方
14、面，有些地方要求农村集体建设用地使有权的流转须经过相关部门的审批。对此，笔者认为，应当考虑以下几个方面的问题。（一） 允许农村土地所有权主体自行出让建设用地使用权。1、 理论基础。宪法第10条第二款规定：农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。物权法第五十九条规定，农民集体所有的不动产和动产，属于本集体成员集体所有。所有权作为一项具有强烈排他性的权利，其权力人对自己的不动产或者动产，依法享有占有、使用、收益和处分的权利。宪法和物权法都规定了集体土地所有权，因此从理论上讲，农村集体成员对其所有的土地享有自由处分的权利是完全没有问
15、题的。2、农村集体土地流转是中国独特土地产权制度下的特殊产物，是农村土地所有权、经营权、使用权统分结合的实现形式。集体土地流转的限制，使得农民被束缚在土地上；而随着农业产业化经营兴起和农村劳动力转移，农村集体土地使用权流转速度明显加快；对集体土地流转过于严格的限制，将农民束缚在土地上，只会造成城乡差距的进一步扩大。农村集体土地作为维持农民生存的基本保障，只有允许农村自由地行使其所有权，才能发挥最大的经济效益，为农民提供更多的基本生活需求。3、关于集体所有权的主体问题。物权法第59条明确规定是本集体成员。所有权的行使主体是村集体经济组织、村民委员会、村民小组或者乡镇集体经济组织。很多学者认为集体
16、所有权主体虚化，乡镇集体经济组织不存在或名存实亡；村民委员会不能成为集体土地的所有者；村民小组也已名存实亡。1 参见李昌庚新路径视野下的农村集体土地所有权的反思与重构兼评物权法第五章，载学术论坛2007年第7期，总198期从物权法第60条的规定来看，乡镇集体经济组织的规定放在最后一项，即使其在现实中已不存在，根据前两项的规定，所有权的行使主体仍能确定，不会造成所有权主体不清；且我国农村情况复杂，在没有具体的普查数据的情况下，也不能主观臆断，认为乡镇集体经济组织随历史的变迁消失了，村民小组的情况同样如此。对于村民委员会，物权法第60条第一款规定：属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员
17、会代表集体行使所有权。物权法之所以这样规定，是因为在现实中，村民委员会与村集体经济组织存在混同的情况，且只设村委会，不设立村集体经济组织的情况大量存在，如果只规定村集体经济组织，在实践中，才更可能出现所有权行使主体缺位的情形。根据物权法的规定，“集体”是由本集体成员共同构成的集体，是由集体中的个人组成的，不是虚的，相反是实的。因此，集体土地所有权的行使主体完全有资格和能力自行出让建设用地使用权。4、对于集体所有权的性质，有学者认为，“在民法上，涉及集体与成员的关系，有法人和非法人组织两种选择，也就是说，法人和非法人组织制度是解决团体财产关系的主要工具。”2 梅夏英物权法所有权，中国法制出版社2
18、005年7月版，第109页但一般来说，法人和非法人往往有独立的财产，而集体土地的所有权人是本集体的成员，村集体经济组织、村民委员会等只是所有权的行使主体，而非所有权主体。因此，法人和非法人财产制度与集体财产权才在本质的差别，通过法人和非法人组织制度来构建集体所有权制度是行不通的。笔者更倾向于是共同共有，村民基于同属于某集体经济组织的共同关系而共有集体财产；物权法第130条规定承包期内发包人不得调整承包地；物权法第59条第2款规定重大事项需要由本集体成员共同决定，这些都符合共同共有的特征。而且定性为共同共有能够调动农民对保护集体土地的积极性，有利于集体土地的保护。关于所有权行使主体的定位，可以参
19、照民法关于委托代理人的规定。我国实行村民自治，村集体经济组织或村民委员会的组成人员是经村民选举产生的，对内他们代理村民管理本村事务，对外他们是以村集体的身份参与民事活动，且应当在授权范围内活动；对于重大事项，仍需经过全体村们民的同意。集体成员可以以集体经济组织、村民委员会或者其负责人作出的决定侵害其合法权益为由，请求人民法院予以撤销。而集体经济组织之外的人侵犯本集体经济组织利益的，村民可以以共有财产受到他人侵害为由，提起诉讼，在这里，村集体经济组或村民委员会的负责人是当然的诉讼代表人。（二）取消行政审批，完善土地登记审查制度。如上所述，既然集体所有的土地由本集体成员享有所有权，农民对于自己所有
20、的土地有自由处分的权利，无需任何行政权力的干预。如果规定集体土地的流转，实质上是对农民土地所有权的侵害，是没有法律依据的。且在现在，出让建设用地使用权是地方政府收入的重要来源，如果在允许农村土地所有权主体自行出让建设用地使用权的同时，仍保留审批的程序，地方政府土地管理部门很有可能出于私利对建设用地使用权的转让不予批准，很多符合条件的建设用地使用权无法正常转让；这一方面使得允许农民自行出让建设用地的制度在很大程度上流于形式，也为腐败留下了口子。因此，取消审批制度是必须的。但是取消审批制度并非意味着对集体建设用地使用权不给与任何干预。土地作为特殊的不动产，无论在法律中，还是政治、经济中都具有重要地
21、位，如果滥用集体建设用地使用权，可能造成土地的流失；基于此，对集体建设用地使用权应当规定一定的条件，如很多地方立法中要求农村建设用地使用权的流转必须符合土地利用总体规划、城市和城镇计划。1 参见安徽省集体建设用地有偿使用和使用权流转施行办法第21条同时在登记中，根据土地管理法和土地登记规则的相关规定，土地登记机构是当地人民政府的土地管理部门。在登记机构审查职责上，物权法采取了折衷的做法，即以形式审查为主，辅以必要的实质审查。土地管理部门在审查中，应当审查集体建设用地使用权的流转是否符合土地利用规划、城市规划、村庄和集镇规划。目前，我国已形成了国家级、省级、市（地）级、县（区）级和乡（镇）级五个
22、层次较完整的土地利用总体规划体系，对于尚未制定城市、村庄和城镇规划的地区，登记机构应保证其符合土地利用总体规划，必要时应当进行实地查看。也就是说，取消审批，通过发挥登记的行政监督职能,监督集体建设用地使用权的流转。当然土地登记机构也是人民政府的行政部门，对其行为应当进行必要的监督。登记机构作出登记或者不予登记的行为，都应当说明理由。（三）对“公共利益”进行更明确的界定。如果允许集体经济组织自行出让建设用地使用权，必然影响到地方政府的利益，为防止地方政府滥用“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产”的规定，将集体土地转化为国有，需要对“公
23、共利益”进行明确的界定。对于什么是公共利益，学界有不同的标准，有观点认为“凡是商业开发的，决不属于社会公共利益”；1 江平国家利益小能无限制使用，载新京报2005年7月2日也有观点认为“公共利益所包括的范围是非常宽泛的，它既可能是经济利益，也可能是教育、卫生、环境等方面的利益。”2 王利明公共利益是否就等于“大家的利益”，载解放日报2006年9月4日还有观点认为公共利益应当有利于大多数人的利益，并且有利于长远利益。尽管观点不一，学界一般认为“公共利益”不能精确地界定，只能概括地规定；因为现实生活的具体情况是纷繁复杂的，从所有的情况中抽象概括出一个“公共利益”的具体界限，在技术上是很难达到的；但
24、为防止公共利益的滥用，主张参照美国的做法，通过程序来控制。“在美国，政府决定某个具体项目符合公共利益，必须要获得议会的通过。当然，如果相对人对公共利益项目有疑问，还可以向法院起诉，只有法院对公共利益的决定才是最终的和最权威的。”3 王小岭论我国征收制度中的公共利益认定，载中共云南省委党校学报2007年8月，第8卷第4期对于我国来说，应由县级以上人民代表大会决定是否符合公共利益。笔者认为，由人大常委会决定是否符合公共利益不妥当。我国国家机构的设置与美国不同，美国议会与法院的关系不同于我国人民代表大会与法院的关系，不能照搬美国的做法，且公共利益的确定由人民代表大会决定成本太高，征收随时可能发生，不
25、可能都等到人大召开时进行认定。基于此，还是应当由法律对“公共利益”进行进一步的规定；“这一方面在于法律的程序性，保证了公共利益的客观性，即民主的立法过程，使得多数人的利益得以表现，而另一方面，法律的明确性也使得公共利益的主张者，可以藉此来积极的主张公益，促进公益的实现。”4 胡锦光 王锴论我国宪法中“公共利益”的界定，载中国法学2005年第1期 每个人对“公共利益”理解不同，实际上，公共利益是针对某一共同体内的少数人而言的。共同体的规模大到整个国家、社会，小到某一个集休。于此对应，德国学者将公共利益分为主观的公益和客观的公益，前者指一个不确定之多数(成员)所涉及的利益，后者是客观的公益，指基于
26、国家、社会所需要的重要之目的及目标。5 参见胡锦光 王锴论我国宪法中“公共利益”的界定，载中国法学2005年第1期笔者认为，客观的公益由于涉及国家、社会的共同目标，应当由根本法或基本法予以认定；而主观的公共利益因其共同体的范围不同，可以通过不用的立法层次来确定，这也符合我国多层次的立法模式。（四）健全村民自治机制，实现决策的民主、公开、透明，使土地补偿及其他费用得到合理分配。物权法第42条和土地管理法第47条明确规定了征收集体土地的补偿范围，具体包括土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费，以及被征地农民的社会保障费用。其中土地补偿费数额较大，尽管物权法规定土地补偿费等费用的使用、分配
27、办法由集体成员决定，但在实践中，很大部分的土地补偿费被地方政府截留，即使是分配给村集体的部分，往往其使用也是由村委会或集体经济组织自行决定的。对于其他的补偿费用，由于村民法律意识淡薄，不知道具体的补偿标准，有一部份也被村集体截留，到不了农民手中。允许集体成员自行出让建设用地使用权，可以解决地方政府截留的问题；但是在集体经济组织的内部关系上，要实现决策的公开、透明，第一需要在程序上进行控制，建设用地使用权的出让，是与村民利益密切相关的重大事项，因此，应当由全体村民共同决定，使村民真正参与其中；第二加强对村委会或村集体经济组织负责人的监督，在缺乏监督的强况下，容易产生村干部侵吞集体财产的行为，引起
28、村民不满。为了防止这类事件的发生，应当严格地贯彻村务公开制度，对此乡镇政府可以定期进行检查；村民对村务有疑问的，可以随时对村委会或村集体经济组织提出质疑，当然村民还可以通过举报、提起诉讼等方式进行监督。最后，也是最基本的一点，就是加大对农民的法制宣传，增强农民的法制观念。如上所述，农民对补偿标准、利益救济途径等问题知之甚少，在这种情况下，即使法律在制度设计上对决策的公开、透明规定了具体的保障措施，但如果缺少了监督主体的配合，也只能是一种摆设，没有发挥实际的用处。（五）法律规定的统一性。有学者主张根据地区的不同，对集体建设用地使用权的出让采取不同的态度。这种意见考虑到了地区之间的差异，但存在不足
29、之处。首先，物权法在补偿范围中增加了被征地农民的社会保障费用。从法律上保证了集体土地出让后被征地农民的生活保障，说“补偿价款基本不能承担土地所承担的社会保障作用”是没有道理的。且建设用地使用权的出让，往往会带动当地经济的发展及农民的就业，从长远来看，对农民生活水平的提高是有益的；如果因为仅从当前利益出发，否定贫困地区建设用地使用权转让制度，只会将农民束缚在土地上，无法使经济焕发活力，最终无法消除区域差距及城乡差距。其次，经济发达的地区、经济发展相对均衡的地区和中西部的贫困地区，其界限并不十分明确；即使在中西部贫困地区，也就经济发展相对较好的省市，如果以此为标准有失公允。因此对于集体建设用地设用
30、权出让制度的态度应当统一，各省市之间的差异可以授权地方立法根据地方实际情况作出变通性规定，这与我国多级的立法层次也是一致的。四 规范集体土地向宅基地使用权的转化宅基地涉及的是村集体内部关系，相对于一般建设用地来说，侧重对集体土地，尤其是耕地的保护。以此为出发点，宅基地使用权制度应当从以下几个方面予以完善。首先，严格贯彻“一户一宅”原则，防止集体土地的流失。实践中，因房屋继承等合法原因形成的多处住宅，原则上并不作为违反“一户一宅”处理；基于此，有学者主张对“一户一宅”原则的表述进行修正，将其表述为“一户只能申请一处宅基地”。1 参见刘保玉、韩鹏农地承包权与宅基地使用权的流转及其限制，载杨立新主编
31、民商法理论争议问题用益物权，中国人民大学出版社2007年版这种观点是值得借鉴的。由于宅基地使用权不能作为遗产继承，农民因继承取得宅基地使用权的，其使用年限应当以宅基地剩余的使用年限为限，期限届满，村集体可以收回宅基地使用权，不适用自动续期的规定。如果农民在宅基地上再建房屋的，则应当经过审批程序；但是“一户只能申请一处宅基地”的规定，限制了农民再建房屋的行为。如此使宅基地使用权在到期时能够及时收回，使宅基地使用权能够得到合理的配置，实际上更有力地实现了“一户一宅”原则；同时也能够防止因“一户多宅”现象的长期存在，导致的宅基地使用权数量的不断增加和土地资源的浪费。其次，根据土地利用总体规划，制定城
32、市总体规划、村庄和集镇规划。我国村长规划的覆盖率偏低，很多地区没有村庄规划，导致房屋建造的散乱，这不仅影响村容，也对以后规划的实施造成很大的障碍。因此，各地区应加快制定村庄规划的步伐，控制宅基地规模的盲目扩大和住房公寓化的趋势；当然，在制定规划时，对于已经建造的房屋，要充分考虑农民的既有利益，尽量在符合土地利用总体规划的情况下，将已建房屋纳入房屋建设用地的范围。最后，保护耕地，加强事前监控。一方面，集体经济组织会村委会对擅自在耕地上建造房屋等额行为，不能坐视不管；其作为村内事务的管理者，有义务对违反法律规定，损害集体利益的行为进行制止，并将损害集体利益的行为在村内公示。作为集体土地的所有人，如
33、果村民认为集体土地遭受损害的，也有权要求集体经济组织或村委会出面管理。同时，基于土地的重要性，对集体经济组织与村委会合一的农村，建议设立专门的土地管理分支，以确保土地管理的人力和时间要求。当然仅仅依靠本集体范围的监督是不够的，因为集体成员在土地使用权方面往往有共同的需要。也就是说，随着经济发展，土地价值越来越高，农民希望占用更多的土地；对于某一个人在耕地上建造房屋的行为，其他村民往往纷起效仿，而非阻止。因此，村内的监督往往是不自觉的、不利的，这需要政府土地管理部门加大监管力度。根据土地管理法第74条的规定，擅自在耕地上建房的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期改正或者治理，可以并处罚款
34、；构成犯罪的，依法追究刑事责任。可见，法律最初规定的监管主要是事后监管，之后，虽然法规要求建立动态巡查制度，但实践中的实施并不好。也就是说，虽然法律对土地管理部分的要求相对完善，但土地管理部门在执法方面存在严重问题，过分依靠事后的监管，对已经造成的土地流失，无法弥补。在以后的执法过程中，土地管理部分应严格执法，加强事前监管，防止土地的流失；同时作为权力机关，土地管理部门的监管行为也应当受到监督。总之，在集体土地与建设用地的关系上，无论是对外，还是对内都存在很多问题。在对外关系上，由于特殊的历史原因，法律对集体土地向建设用地的转化进行了严格的限制，但是正是这种限制，在今天已经成为束缚农村经济发展、缩小城乡差距的重要障碍，因此，集体建设用地使用权制度的建设已经成为必然的趋势。目前很多地区正在进行试点工作，但制度设计上仍然存在问题。今后应当允许作为集体土地所有的农民自主转让所有权，放宽限制，减少国家的不适当干预。在对内关系上，由于宅基地规模的不当扩大，对耕地资源造成严重损害；而村集体经济组织和土地管理部门的监督不力，更是让在耕地上建造房屋的趋势愈演愈烈，因此，应当加强对宅基地的监管，尤其是土地管理部门，应当将监督的重点放在事前监督上。除此之外，应当严格贯彻一户一宅原则，防止土地资源的浪费，同时加快村庄规划的制定和实施，实现建设新农村对村容整洁的要求。