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1、“城中村”改造中的法律问题摘要：城市化的发展是现代化进程的必经之路。近几年，随着我国现代化进程的快速推进，城市化的高速发展，我国城市的经济迅速发展，城市规模不断扩大，城市空间不断向外、向郊区扩展，其中被包围在城市中的农村，由于各种因素，特别是受土地二元化所有制结构和城乡二元化社会管理的影响，村内的社会经济结构、管理制度和生活方式与城市存在较大差异，从而在城市中形成一个特殊区域“城中村”。“城中村”改造中各种问题都关系到农民的利益, 影响农村的稳定, 关系到全面建设小康社会伟大战略目标的实现，关系到社会主义和谐社会的构建。本文针对“城中村”改造中所存在的各种法律问题，尤其是土地国有化、房屋拆迁问
2、题、集体企业的转变、农村社会保障问题，进行分析并提出比较完善对策。关键字：“城中村” 土地国有化 集体企业 社会保障 引言城市化是不可逆转的社会发展潮流，而现在大多数城市都存在着“城中村”现象，故而“城中村”改造是城市发展的必然。近几年来，随着全国各地推行“城中村”改造热潮，各个地方都开始制定相关政策，政府特别是主要负责同志高度重视，各级各部门牢固树立一盘棋思想，密切配合，形成合力，推动“城中村”的改造的推进。大部分地区紧紧围绕全市城市建设大局，以改善城市环境、推进城市化进程、构建和谐社会为目标，超额完成年度建设计划，农民生活条件明显改善，为扩内需、保增长、惠民生做出了积极贡献。但是，我国“城
3、中村”普遍存在基础设施薄弱、房屋建设混乱、生活环境恶劣、社会治安复杂等问题，严重影响了城市化进程的推进、“城中村”改造的进行。在“城中村”改造过程中，存在着一些问题：首先，在“城中村”土地方面，土地利用的无序与混乱、土地资源浪费严重、土地收益分配的不公平，补偿标准不确定，不利于土地国有化的推进；其次，在集体企业的推进中，集体经济规模效益不高，仍然需要国家和地方财政的支持，并且在一些地方，集体企业改革表面化，企业制度仍然没有转变；再次，农村社会保障方面，广大农民思想仍然没有转变，坚持“养儿防老”，同时社会保障宣传力度不够，相关制度欠缺，不够完善；还有房屋拆迁方面，一些地方没有坚持具体房子具体分析
4、，从而导致与人民之间矛盾激化。“城中村”存在的法律问题需要我们完善相关法律制度，加快制定相关制度，弥补法律缺失的问题，具体问题具体分析，协调各方利益，恰当处理好城市化和农村之间的矛盾，推动“城中村”改造的发展，实现全面建设小康社会的伟大战略目标，成功构建中国特色社会主义和谐社会。“城中村”的概念、特点、形成原因一、“城中村”的概念“城中村”是在我国城市化快速推进过程中 ,基于土地的二元所有制结构和长期实行的城乡二元化社会管理方式所产生的一种独特社会现象。“城中村”中大部分农用地的权属，都是属于集体所有制。而“城中村”改造是将农村土地由集体所有制转化为全民所有制，但是在改造过程中，未被征用的土地
5、和以前村民的住宅用地、自留山等仍然维持征地前的集体所有制性质不变，农民在保留的集体所有制性质不变的土地上，以居住为主。因此，在扩大的城市中，既是城市又有农村的存在，形成城乡结合体。“城中村”是我国在工业化和城市化进程中出现的，有别于其他国家的一种独特的现象。二、“城中村”的特点“城中村”与普通城市社区相比，主要差异在于土地所有权的不同。主要具有以下几方面特点：第一, “城中村”内的原始居民是当地农民, 这些农民的职业结构与生存方式不再是传统农业, 大部分转型成为城市社区形式。农民的收入不再靠传统农业，传统农业收入占其经济收入的份额越来越小，而“城中村”的村民和集体经济组织的主要经济来源是通过房
6、屋和土地出租。第二, 我国“城中村”一些村已将农村村委会改制为城市型村民委员会，但是在自治制度上却还是实行原来的村民自治和集体所有制, 其行为仍需要通过村民依法选举产生的村民委员会做出，实行村的管理模式。第三, “城中村”的整体土地属于村民集体所有, 但可以依法转变成国有性质。“城中村”的每户村民仍然拥有一块宅基地, 由于长期没有纳人城市规划管理, 村民在宅基地上自建住宅等情况常见, 这些建筑混乱无序, 且通常属高密度建设, 住宅间距不足。第四，“城中村”一直并存着两种经济结构形式集体经济结构和现代经济结构。“城中村”在土地和房屋制度方面仍然保留和实行农村集体所有制、农村经营体制。但是在集体经
7、济组织方面开始采用集体股份公司带动村民，通过出租物业以获取盈利，并按照法律法规向国家纳税，形成现代经济体制。三、 “城中村”形成的原因“城中村”是我国城市化过程中所产生的一种独特社会现象。“城中村”的形成在一定程度上是我国地方政府在急功近利的带动下实行快速城市化并不断拓展城市空间的结果,但是“城中村”形成的主要根源还是在于我国城乡二元管理体制。首先，“城中村”形成的根本原因是：我国土地制度上推行的城乡土地二元所有制结构。根据我国宪法和土地管理法的规定：“城市土地归属于国家所有,农村和城市郊区土地除由法律规定属于国有以外,都属于集体所有 (包括宅基地和自留地、自留山 ),国有土地所有权由国务院
8、(或各级政府 )代表国家行使,农村集体土地由村集体经济组织或村民委员会代为经营、管理。”而随着我国现代化的进程推动，城市化不断发展，城市面积不断扩大，从而必须征用农村集体土地，但是由于我国法律规定的城乡城乡土地二元制，从而不利于国家征用集体土地，而“城中村”也是属于农村，不属于城市，在土地征用过程中更加困难，从而形成了“城中村”问题。而且对于“城中村”的集体组织来说，土地征用补偿费用小于违法用地收入，而对于“城中村”的村民来说，私宅出租收益及其出租收益期望大于土地国有化补偿收益，因此“城中村”的集体组织和村民为了个人利益，最大化的利用自己可以支配的面积和空间，从而村集体违法用地，村民未经规划滥
9、建私房，形成现在的“城中村”土地、房屋问题。其次，“城中村”形成的直接原因是：经济利益的驱动。在目前这种城乡二元土地所有制之下，随着我国城市的发展，土地房屋升值，房屋出租成为一种获利丰厚的行当，村民为了追求最大的经济利益，从而开始最大限度地利用现有土地。作为其直接后果是房屋占地面积不断向外加大，房屋楼层不断向上加高，导致村落中建筑日趋拥挤，居住生活环境日趋恶劣。同时城市的发展，大量的外来人口涌入城市，房屋租赁市场的不断庞大，在一定程度上也为“城中村”发展提供了市场条件。在土地和房屋租金快速增值的情形下，村民为了追求土地和房屋租金收益的最大化，从而直接导致了“城中村”这种特殊的建筑群体和村落体制
10、的形成。再次，“城中村”形成的一个重要经济原因是：农民对生存保障考虑所导致的。在中国，对于农民来说，土地有着极其重要的意义。土地，不仅是农民的最基本的生产资料，而且也是农民生活的重要保障机制。而“城中村”的农民既不同于农村农民，又有别于于城市居民，成为了社会的一个边缘群体。他们既不享有土地的生活保障，也不享有国家对城市居民一样的社会保障，完全处于社会保障的真空地带。“城中村”村民，作为失地农民在收入和就业方面存在很大的不稳定，依托家庭的保障模式越来越受到社会的冲击。而且在对农村集体土地的征用和补偿方面，没有体现公平性和合理性，使得失去土地的农民没有原来的土地保障和经济保障，而且又由于农民文化素
11、质偏低，从而造成了部分农民生活水平相比原先有所下降，从而进一步驱使“城中村”农民把出租房作为唯一经济来源、生存之本。在“城中村”改造中，失地农民的就业和社会保障等问题一时难以解决，农民没有生活来源，也是“城中村”改造难以彻底的重要经济原因。“城中村”改造中土地所有权属变更制度的完善一、我国“城中村”土地所有权属变更制度的现状目前 ,各地关于“城中村”改造的政府规章普遍规定 ,“城中村”改造的任务之一是 “集体土地转为国有土地”。由于我国各地“城中村”的现状条件和相关政策的不同，其改造方式也有所不同，从而其中的法律关系和程序也存在着差别。但是总体“城中村”土地所有权变更，一方面改造提倡、鼓励易地
12、置换，易地置换的，应整村迁移，由“城中村”所在地区人民政府按照城市整体规划另行征用划拨土地;另一方面鼓励就地改造，就地改造的集体土地应依法转为国有土地。但是由于我国长期实行的经济社会城乡二元体制, 造成了“城中村”土地管理混乱，始终游离于城市的正常管理之外, 而且村民一直沿袭着农村传统的居住习惯, 对老村具有难以割舍的情结, 村民保有强烈的守地吃饭、租房营生的意识，从而导致部分村民一直坚持不实行改造，严重阻碍“城中村”改造中土地国有化的推进。二、 我国土地所有权属变更制度的问题首先，由于在我国实行城乡二元土地所有制，区分国有土地所有权和集体土地所有权，并且我国实行土地所有权与土地使用权相分离的
13、土地使用制度。从而导致在“城中村”改造背景下，以征用集体土地所有权实现国家或者政府的土地发展权，而且土地国有化之后，国有化的土地出让时所取得的纯收益要归于国家所有；而对于“城中村”的村民更多得是从成本角度来理解土地的市场价值进而理解土地增值，把土地增值更多地视为城市建设投资效应外溢的结果，从而误导村民对土地国有化的理解，从而加深了村民与政府之间的矛盾，从而“城中村”的村民反对土地国有化，导致“城中村”改造进程受阻，不利于土地国有化的推进。其次，由于产权不清和利益驱动，导致违法建筑很多并且反对土地国有化，从而严重阻碍“城中村”改造的进程。一方面，违法建筑往往处于“城中村”的经济繁华的枢纽地区，投
14、资少，经济效益好，村民、投资者以及基层单位只要投资很少建造违法建筑就可以牟取很大的经济利益，为了反对土地国有化，甚至形成了利益同盟，对土地国有化形成巨大的阻力。，另一方面，违法建筑的产权混乱，如果承认违法建筑的产权，则鼓励了违法行为，引发新的抢建风；不承认产权，考虑到法律依据不足及违法行为的普遍性，对已经存在的违法建筑难以强制拆除，从而导致无法对这些违法建筑进行所有权变更。再次，“城中村”集体土地的征收补偿问题。根据我国土地管理法第47条规定,无论是征收 “耕地”还是 “其他土地” ,均应支付土地补偿费、安置补助费及地上附着物和青苗的补偿费。只是区别土地的不同用途 ,补偿的标准也不同而已。实践
15、中,多数“城中村”早已无地可耕 ,“城中村”改造得土地征收主要涉及的是村民使用、归集体所有的宅基地 ,即 “其他土地”的征收和补偿问题。对此 ,土地管理法第 47条第 3款规定,其他土地的征收和补偿，应由省、自治区、直辖市参照征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准解决。由于我国地方政府普遍规定“城中村”的集体土地国有化的途径是“转化为”国有而不是“征收”，因此由省级人民政府制定的“非耕地”征收补偿标准并不适用于“城中村”改造，从而导致“城中村”的土地国有化的补偿标准各自为政，很不统一。现在全国各地有三种补偿模式：不予补偿、附条件的补偿、低于法定标准补偿。这些补偿方式都对村民是一种强权式的掠夺，
16、容易激化人民之间的矛盾。很多村民反对这种转化方法。 三、 我国土地所有权属变更制度的完善“城中村”的改造是为了建立一个公平合理的保证公共利益、个人利益分配公平，协调个人、集体、国家三方的关系的和谐社会。因此在改造“城中村”过程中，我们应该站在和谐各方利益的角度上，维护农民的切身利益，弥补土地国有化制度的不足，完善我国土地所有权变更制度，推进社会主义和谐社会的构建。（一） 完善征收制度，坚持依法征收我国国家根本大法宪法明确规定了集体土地国有化的法律途径是 “征收” ,任何与此不符的方式和途径当然无效。因此地方政府在 “城中村”改造活动中,推行的“转化”制度是无效的，必须严格按照补偿、征地、改造的
17、法律程序逐步推进“城中村”土地国有化改造活动。首先，我们应当尽快出台“城中村”土地征用方面的法律、法规，完善以法律机制和经济机制为主干的土地征用制度，从而做到有法可依。其次，应当严格按照土地征用程序实施土地征用，是当事人都能信服，政府官员依法行事。再次，应当保障征用土地过程中土的权利人有充分的知情权和参与权。保证在政府在提出用地申请时，先要进行公告，让土地权利人对其合理性和合法性提出质疑；在批准用地后，要再次公告，并就赔偿等问题与土地权利人进行协商，征地过程必须规范透明，让被征地农民参与征地过程，以保证他们对土地的使用权、处置权等得到充分尊重，利益得到有效保障。完善相关土地征收制度，不仅有利于
18、实现宪法和法律的对接,而且有效保护了“城中村”村民的法定权益和原村集体的经济利益 ,同时还实现了地方政府改进城市市容市貌、促进城市经济发展的行政目标 ,有利于实现社会和谐。(二)完善补偿制度，坚持依法补偿在我国实践征收过程中，并不是按土地的实际价格对失地农民进行补偿，而是按征用土地的原用途进行补偿，以征地前耕地若干年的产值为标准，征地补偿费明显偏低，土地补偿的低微很容易导致村民因为失去土地而沦为游民、流民，这样不仅损害了农民的利益，也不利于保护耕地，更加不利于城市化进程的推进。因此，地方政府代表国家在征地补偿时，必须进一步提高征地补偿标准，以土地的市场价值为依据，严格按照市场价格进行补偿，才能
19、彰显社会公平，促进和谐社会的构建。首先，地方政府应当设计合理的补偿机制。征地补偿金作为农民失地后原有资产置换的费用，在解决失地农民生活燃眉之急和重建新的生计系统方面起着关键性作用。因此，地方政府应当要高度重视合理补偿机制的建立，全面考虑各方面的情况，制定一个科学合理的补偿机制，切实保证补偿费用能够足额支付置换农民原有资产的费用。其次，在制定土地补偿机制过程中，应当充分考虑社会保障等各种劳动力成本因素，参照农地市场价格，提高农民的土地承包经营权补偿和劳动就业补偿标准，规范征地补偿的发放对象，限制集体经济组织以各种形式侵蚀农民的土地承包经营权补偿费用和劳动就业补偿费用。再次，政府应当通过相关程序将
20、补偿制度落实下去，同时建立国家补偿监管体系，从而有利于补偿制度正在落实到各家各户，保障村民的切身利益。 （三）完善监督制度，落实监督检查法治社会要求政府的行政权力以宪法和法律为限，受到国家监督制度的监察控制，从而实现政府权力的合理行使，真正做到维护人民的切身利益。而在土地国有化过程中，应当建立完善土地权属变更监督、检查制度，严格控制政府权力的行使，保障土地国有化的推进。首先，地方人大发挥国家权力机关的权力通过审查政府规章 ,杜绝违宪规章 ,并监督政府切实履行依法征地、依法补偿、依法改造“城中村”的职责。.对社会影响恶劣、情节严重的违法改造活动 ,可以要求和督促行政主管部门以追究责任。其次，政府
21、自身应当制定和完善相关的土地利用、土地权属制度，对土地用途进行监督检查，禁止“城中村”内的乱批乱建行为，政府征用集体土地必须依法并且按照法定程序从严审批，损害农民权益的行为要给予农民以相应足额的补偿。再次，司法机关应该违反土地国有化的规定的行为，要按照我国关于土地使用监督、检查机制的规定予以严处。妥善处置农村集体土地资产权属和利益关系，维护农民的切身利益，从而做到司法公正，司法公平，最终实现社会和谐。“城中村”改造中拆迁制度的完善土地是农民的生存、工作、生活的重要场所和生存之本，是农民参与社会活动、分享经济成果、规避各种社会风险的唯一途径和最后一道安全网。而随着“城中村”改造的进程推进，本来属
22、于集体土地性质的集体土地整片“城中村”区域转化为国有土地，但现实是房屋、附属物均坐落于国有土地上。从而科学合理的解决房屋使用权的问题，关系到农民的切身利益，关系到“城中村”改造的发展，关系到社会主义和谐社会的建设；因此，我们应当制定科学合理的拆迁制度，明确区分拆迁范围，确定拆迁补偿安置，从而有利于保障农民的合法权益，推进“城中村”建造的进程。下面我们具体分析集体土地拆迁与国有土地房屋拆迁的区别。一、 集体土地房屋拆迁与国有土地房屋拆迁的不同点首先，法律依据不同。国有土地上房屋拆迁有国务院专门制定的城市房屋拆迁管理条例作为基本法，各省、市、自治区也制定了地方法规、规章，设区的市还出台了规范性法律
23、文件。集体土地房屋拆迁完全是地方规则，不同省、同省不同市的区别很大，法院适用法律时都很困难。其次，拆迁主管机关不同。城市房屋拆迁由国务院建设行政主管部门主管，各地建设行政部门是当地的拆迁管理部门；集体土地房屋拆迁由国有资源部门主管。主管机关的职能、义务，管理方式、内容也各有不同。再次，拆迁程序不同。国有土地上房屋拆迁一定要领取拆迁许可证，但是对于集体土地上房屋拆迁，一些地方不需要拆迁许可证。国有土地房屋拆迁时按照市场价补偿，而集体土地房屋拆迁是按照重置价加区位补偿价。总体来说，集体土地与国有土地房屋拆迁的补偿安置有很大的区别，因此，在制定“城中村”改造中的拆迁制度应该具体问题具体分析，制定出符
24、合具体集体土地拆迁的制度，从而推动“城中村”改造的发展。二、 “城中村”改造中集体土地的房屋拆迁制度情况在房屋拆迁方面，一些地方政府制定了科学合理的房屋拆迁安置办法和房屋拆迁补偿制度，从而一方面保障了农民的合法权益，缓和了社会矛盾；另一方面，推动了“城中村”改造的进程。但是，现行的集体土地的房屋拆迁制度仍然存在着很大的弊端，房屋拆迁过程中存在“公共利益泛化”现象 ,拆迁补偿制度不合理，大量的房屋拆迁后用于经营性建设 ,“城中村”农民在这个过程中没有得到实惠，并且 ,强制拆迁的手段在实践中已经不再适用。如何规范拆迁行为 ,制定合理的房屋拆迁制度，保障“城中村”改造的顺利进行 ,已经成为无法回避的
25、现实问题。三、“城中村”改造中房屋拆迁制度的弊端随着城市化的推进，“城中村”的居民早已失去耕地，并且现在面临着改造问题。但由于“城中村”的大部分农民文化素质不高，使他们把生活上的经济来源作为现实当中的首要问题。因此，对于拆迁过程中对房屋拆迁补偿安置等问题是直接涉及到村民切身利益的问题，我们应当高度重视。下面具体分析，“城中村”改造中房屋拆迁制度的不合理之处。首先，对集体土地拆迁制度的法律、法规不完善。“城中村”改造中最复杂、最关键的是集体土地上房屋拆迁及相应补偿问题，“城中村”改造的现实状况是我国涉及此问题的法律相当缺乏，目前还没有一个独立完整的集体土地上的房屋拆迁安置补偿的国家级大法，仅有宪
26、法、土地管理法、城市房屋拆迁管理条例等几部法律。普遍缺乏合理、操作性强的辅助性政策规定，造成了村民利益无法得到保障，也使改造工作陷入混乱。其次，拆迁补偿“补房不补地”,实际补偿标准较低。我国土地管理法对房屋的补偿费只规定了一个幅度而并未规定法定的补偿数额，补偿项目不具体。现实中，对其他非住宅的补偿标准一般是由省、自治区、直辖市参照住宅补偿标准加以规定，有些地方简单地将非住宅的补偿标准确定为住宅补偿标准的一半，难以真正反映非住宅的房屋价格。另一方面，一些地方制定补偿标准时，自觉或不自觉性地过多考虑了地方利益或用地单位的利益，忽视拆迁农民的利益，甚至将补偿费尽量压低，直接损害了农村集体土地的使用权
27、及农民的切身利益。再次，“城中村”改造中土地权利问题。既然“城中村”在地域上已经属于城市的一部分，“城中村”内的人理应与城市居民应享有同样的待遇，最直接的体现是财产的所有权，“城中村”的房屋也应该向城市中的其他房屋一样，可以进行自由的转让，但是，在现实改造中，集体土地的房屋仍然作为宅基地，限制其自由转让，从而限制了农民的利益实现的途径，损害了农民的切身利益。四、 “城中村”改造中集体土地的拆迁制度的完善对于“城中村”改造中的集体土地上的房屋，我们应当区分成两大类：一类是符合城市规划的房屋；一类是不符合城市规划的房屋。下面针对不同的情形房屋制定不同制度。首先，对于符合城市规划的房屋：针对这类房屋
28、，我们应当坚持不拆为原则，同时鼓励进入市场自由转让。因为这类房屋符合城市规划，如果坚持拆迁的话，不仅浪费国家资源，同时还会激化社会矛盾；同时符合城市规划的房屋应该像城市中的其他房屋一样，可以进行自由的转让，这样可以让房屋资源进行合理配置，做到物尽其用。其次，对于不符合城市规划的房屋：针对这类房屋，我们应当坚持拆除为原则，适度改造为例外。房屋拆迁补偿问题关系到农民的直接经济利益，处理不好，很容易产生纠纷。对于拆迁这类房屋，相关制度规定了两种补偿安置方式，货币补偿和房屋产权调换。（一） 货币补偿是房屋拆迁补偿安置实践中最常用的一种方法。即按被拆迁房屋评估价值全部支付或不，对被拆迁人进行补偿安置。针
29、对货币补偿方式，首先，我们必须明确房屋拆迁的补偿范围为房屋所有权、附属物所有权和收益权。其次，我们应当以地方性法律、法规为依据，尊重历史，按照房屋所有人对待房屋使用的主观目的，来区分住宅和非住宅，从而按照不同的补偿标准去补偿。再次，我们必须制定合理的拆迁评估机制，以远房屋的房地产市场评估价格确定其价值量，从而确定合理补偿价格，保护被拆迁人的财产权。最后，我们应当制定科学透明的房屋补偿货币发放制度，建立合理的法律监督制度，从而确保农民能尽快取得房屋拆迁补偿费，维护农民的切身利益。（二） 房屋产权调换制度是房屋拆迁补偿安置中一种有效方式。即拆迁人用自己建造或购买的房屋产权与被拆迁房屋进行产权调换，
30、并按被拆迁房屋的评估价和调换房屋的市场价进行差价结算。在“城中村”改造中，笔者支持推行房屋产权调换制度。因为选择房屋产权调换，是以房换房，被拆迁人有一定自由选择权，选择将调换所得的房屋卖出去，完全是自己按照市场行情买卖，可以达到双方满意的最佳效果。房屋产权调换制度可以避开不利因素，选择适合对自己有利的方式，有利于保护农民的合法权益。在产权调换中，笔者支持原地回迁。因为采取原地拆一还一等面积回迁的方式，被拆迁人利益受损的可能性最小，有利于最大范围的保护被拆迁人的合法权益。原地回迁，原有房屋面积就是现在的房屋面积，估价没有实际价值，只是一种形式，从而估价对被拆迁人不会产生影响。总体来讲，“城中村”
31、改造中的房屋拆迁制度应当具体问题具体分析需要实事求是、因地制宜地在工作中不断探索、探讨和实践。，针对不同的房屋依据不同的制度来实施，从而维护不同情形的农民利益，推动“城中村”改造的进行。“城中村”改造中集体企业转变制度的完善“城中村”集体企业改制不仅是企业发展的需要，而且是进行“城中村”改造的基础，是推进城乡一体化建设的一个重要内容。在集体土地国有化后，科学合理的处理好农村集体企业，并使其保值增值，是企业健康发展的关键，关系到改造后农民的生存和生活，关系“城中村”改造的改造进程，关系到社会主义和谐社会的构建。一、 现行“城中村”改造中的集体经济组织的内涵和问题我国农业法中农业集体经济组织“是指
32、土地等农业基本生产资料集体所有基础上形成的，按照农民居住村落划分的集体经济组织，具体包括乡(镇)农村集体经济组织、村农业集体经济组织和以村民小组为单位的村内农业集体经济组织”。现行我国“城中村”的集体经济组织形式及管理体制，基本上是适应过去计划经济时代的以农业为主的产业管理需要而建构的，其特征是高度集中、产权不明晰、政企不分以及分配上的平均主义和福利性，与城市经济发展和变化迅速的市场要求很不相适应。首先，“城中村”集体经济组织资产产权不明。集体经济将土地作为集体经济经营的物质基础，而且集体经济的资产在资产名义上属于全体集体经济组织成员所有，但是集体资产长期由村委会获经济合作社集中管理。从而导致
33、集体经济的所有权在法律上是归属于集体还是归劳动者集体共同所有划分不明，从而严重阻碍了集体经济组织经营集体经济资产。其次，集体经济组织在组织结构上推行的是“政社合一”。我国农村集体经济组织长期由政社合一体制统治，从而导致集体经济组织组织结构上仍然是推行“政社合一”。村委会表面上是“自治”组织，但是很大程度上服从县、乡政府的指示。而且我国法律上只规定了村委会有权管理本村所有的土地，法律没有授权其对土地进行生产经营。但是在实践中村委会却拥有对“城中村”集体经济的经营管理权，有权对集体经济进行管理、经营。村委会作为村民自治组织，却同时拥有集体组织的经营管理权事实上仍然是“政社合一”的产物。再次，我国大
34、部分集体经济组织没有法人资格。我国集体经济组织大部分属于合伙组织，或者其他形式的，缺乏真正的人格化身，从而没有相关的法律制度进行规范。而且集体经济组织的相关制度的缺乏，在法律上集体经济组织无法找到正确的位置，从而集体经济组织无法正常运行。二、 我国“城中村”改造中现行集体经济组织转变制度的弊端随着我国“城中村”改造的推进，我国农村集体经济组织转变也逐步推进。优异一些政府制定相关规则、原则来改造农村集体经济组织。现在大部分地区推行农村股份合作来取代以前的集体经济组织农村股份合作的改造取得了比较好的成绩，蕴涵着很大的发展潜力，但是在改造中仍然存在很多矛盾和弊端。首先，农村股份合作仍然没有法人资格，
35、法律地位不清楚。我国相关法律制度没有规定相关农村股份合作的规则，而集体经济组织改造后心成立的股份经济合作社，既没有向工商机关进行登记，也没有进行社会法人登记。从而导致农村股份合作社的法律地位不明确，不利于融入市场竞争，从而很难发展壮大。其次，集体经济组织是“政社合一”，管理制度不合理。而股份合作社推行的是“一人一票”决策原则，但是由于农民的小农思想，缺乏远见，缺乏对市场经济形势的敏感性，很难实现高效科学的决策，从而容易导致机会流失。再次，股份合作社治理结构不合理、不健全。在实践中，我国各地大都重视农村集体经济组织的产权变革，对治理机构的变革却缺乏关注。不少已改制的企业中法人治理机构形同虚设，治
36、理机制的建设不够健全，股东会、董事会和监事会的“三会”职能不能充分发挥其功能，从而不能带动企业发展。三、 “城中村”改造中集体经济组织转变制度的完善科学合理的处理好农村集体企业，关系到改造后农民的生存和生活，关系“城中村”改造的改造进程，关系到社会主义和谐社会的构建。因此，针对集体经济转变制度的不合理之处，弥补“城中村”集体经济的不足，从而推动“城中村”改造的发展。首先，集体经济组织转变应当主要以股份制和股份合作制为主要实现形式，完成产权制度变革，建立现代企业制度，从而较好地解决集体资产的实现形式，使原有集体资产得到合理利用，有利于发展“城中村”经济，缓和社会矛盾，推动“城中村”改造的发展。其
37、次，集体经济组织在转变过程中应当明确法律地位，进行相关的资格登记。或者向工商机关登记，或者登记为社团组织，明确了相关法律地位，有利于融入到市场进行竞争，从而有利于壮大集体经济组织，取得一定市场地位。再次，对于集体经济组织的股东（原村民）进行培训，提高股东的素质，增强股东对市场经济形势的敏感度，同时引进管理人才，改变原有的决策制度，从而制定出科学合理的决策，抓住机遇，壮大自己。最后，要完善集体经济组织的治理结构。制定科学合理的经济组织章程，按照现代企业制度的要求，充分发挥股东会、董事会、等机构的作用，推行民主管理、科学决策，完善各项管理制度，从而有利于充分发挥经济组织的作用，带动企业发展。 “城
38、中村”改造中社会保障制度的完善随着“城中村”改造的推进，“城中村”的农民的生计、养老问题日益严重。对于如何制定合理的制度，来科学合理的解决“城中村”的社会保障问题，是地方各级政府面临的一个严重问。题我们应当借鉴国外的经验，结合我国的具体国情，坚持以人为本，健全法律法规，制定出科学合理的社会保障制度，实行“以土地换保障”政策，维护“城中村”农民的利益，推动“城中村”改造的发展。一、我国“城中村”改造中社会保障制度的弊端首先，我国农村社会保障制度中相关的法律法规还不够健全。目前，我国总体还没有专门针对社会保障制度制定一部完整的法律法规，只有一些省市出台的地方性法规，规定了关于“城中村”的社会保障问
39、题，法律位阶不高，而且不够全面、不完善。经常会出现了挪用保险基金等问题。其次，我国社会保障制度中社会保障基金来源渠道较少，缴费率高，收缴难度大。我国社会保障资金来源渠道很少，只有农民本身和地方财政支持，缺少单位和国家的支持。而且农村社会保障制度采取自愿原则而不是强制要求，农民受到经济收入因素的限制，导致投保率不高。而且地方财政支出能力有限，从而导致农村社会保障率不高。最后，我国农村社会保障制度中社会保障制度覆盖面较小，保障水平很低。一方面随着农村经济体制变革，原有的以集体经济为依托的农村社会养老保障体系解体，另一方面，受到我国现行社会保障制度的限制，而且大部分“城中村”农民普遍缺乏社会保障意识
40、，从而导致目前我国农村社会保障制度覆盖率还不高，社会保障水平低。二、我国“城中村”改造中社会保障制度的完善“城中村”改造中的社会保障制度，关系到农民的切身利益，关系到“城中村”改造的进程发展，关系到社会主义和谐社会的构建。因此，针对我国“城中村”改造中存在的社会保障制度的弊端，我们应当借鉴国外经验，听取国内各方意见，结合“城中村”改造的社会保障具体情形，制定出科学合理的社会保障制度。首先，我们应该完善社会保障的相关法律制度，在国家层面，制定出总体的社会保障大政方针，为地方政府社会保障指明发展道路。在地方层面，各个政府根据本地的实际情况，制定出符合本地实情的社会保障制度，做到有法可依。其次，在“
41、城中村”改造中，推行以“土地换保障”制度。即拿出一部分集体土地转化金作为社保金，从而作为第三条社保资金渠道，降低农民支出率，从而保证有更多的农民参加社会保障，维护农民的切身利益。再次，在“城中村”改造中，大力宣传社会保障制度，让更多的农民知道，了解社会保障制度，明白社会保障制度的有利之处。同时对农民进行教育培训，提高农民的文化素质，提高农民的社保意识，自觉去加入农村社会保障，扩大社会保障覆盖面积。社会保障制度，是社会的第二次分配。“城中村”的农村社会保障制度，关系到全体农民的切身利益，关系到我国城市化和现代化的进程，关系到社会主义和谐社会的建设，我们应当制定科学合理的农村社会保障制度，大力推行
42、“土地换保障”制度，大力宣传社会保障制度，让更多的村民加入到社会保障制度中去，从而维护村民的切身利益，促进“城中村”改造的发展。结语城市化的发展是现代化的必经之路，而“城中村”改造是我国城市化的必然之路。“城中村”改造时一项非常宏大、复杂的系统工程，涉及到政治、经济、文化、社会各个方面因素。“城中村”改造的好坏关系到我国城市化进程的进退，关系到我国社会主义和谐社会的构建。因此我们应当高度重视，相关政府部门应当完善法律法规，坚持科学发展观，走出一条符合我国国情的城市化道路。本文针对在城市化发展过程中，“城中村”改造所存在的一些法律问题，结合现行法律、法规进行深入分析，了解其存在的法律弊端，并结合
43、我国“城中村”的实际情形，制定出科学合理的法律制度。首先，我们了解了“城中村”实际上是我国城市化进程中的一种独特现象。是由我国土地推行二元化所有制结构和城乡二元化社会管理方式所导致的。“城中村”有其独特之处，因此我们在“城中村”改造中，具体分析其不同之处，制定出符合我国国情的“城中村”改造制度。其次，我们具体从土地国有化制度、房屋拆迁制度、集体经济组织转变制度、社会保障制度等四个主要方面出发，分析其现状、弊端，并结合具体情形，借鉴有利经验，制定出比较完善的法律制度。“城中村”改造没有一个系统的模式，更加没有前人的经验借鉴，只能因地制宜，从实际出发，在实践中不断探索和完善，寻求更加科学合理的改造模式，从而协调各种利益关系，推动我国城市化的发展，促进社会主义和谐社会的构建。