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1、进城务工人员子女教育问题调查报告进城务工人员子女在城市接受教育问题，是伴随着我国经济社会发展和城市化进程的推进而出现的。自二十世纪90年代以来，农村富余劳动力向城市流动发生了几个显著的变化：一是进城务工人员规模越来越大；二是家庭式流动的比例越来越高；三是随父母进城的孩子已经成为第二代移民，他们生存在城市的边缘，流动是他们的生存状态，边缘是他们所处的特殊的位置。预计到2005年将有3亿流动人口涌入城市。正是在这样的背景下，进城务工人员子女就学问题日益突出，并且已经成为我国普及九年义务教育工作的一个难点和社会关注的焦点。xx年x月x日至x月x日，市政协文教委组织部分委员就此问题开展了专题调研。委员
2、们听取了市教育局、公安局的情况介绍，走访了朝阳、绿园、宽城、南关、双阳等5个区的部门，并以座谈形式与进城务工人员面对面交流。还深入到光复路市场、永春批发市场与务工人员进行访谈，在永春批发、正阳街装潢市场作抽样调查，发放100份进城务工人员子女教育问题调查问卷。通过调研，委员们与各层面人员座谈、走访达三百多人次，对进城务工人员子女的教育问题进行了多方面的探讨和思考。一、xx市进城务工人员子女义务教育问题的现状近几年来，随着我市进城务工人员的逐年增多，市区教育局在没有相关政策和财力支持的情况下，本着贯彻义务教育法的精神，积极挖掘现有教育资源和潜力，做了大量工作，目前基本上解决了进城务工人员子女的义
3、务教育问题。1、进城务工人员子女就学情况目前，xx市市区中小学生248.230人，外来人口学生数占全市中小学生总数的9.12%。外来人口中，九年义务教育阶段学龄未成年人的总数为22.637人，就学率为98.7%，基本都在公办学校就读，也有一部分在私立学校就读。据各区教育局对xx年6月底情况的统计，进城务工人员子女在我市各区就学的情况如附表：区 名 全区中小学生总数 其中就学务工人员子女 合 计 占全区中小学生的比例数初中学生数 小学学生数南关区 28.611 163 245 408 1.42%宽城区 42.530 869 3.475 4.344 10.21%朝阳区 21.965 125 470
4、 595 2.1%绿园区 34.547 1.802 3.691 5.493 15.9%双阳区 45.158 27 235 262 2.6%二道区 45.860 3.308 845 4.153 9.1%以上务工人员子女就学人数仅为学籍统计数字，还有相当一部分务工人员子女尚未办理转入手续，实际入学人数远比学籍统计的要多。从各区数字分布与实际调研，我们可以看到进城务工人员子女相对集中于绿园区和宽城区。而这两个区中，大多集中在城乡结合部。如绿园区的126中学和28中学均为远郊，集中率较大，分别为46.9%和11.7%。同时，从这些统计数据，我们又观察到一种情况：务工人员子女的小学就学率比较高，而中学入
5、学率相对较低。2、对进城务工人员子女的教育管理情况目前，我市教育部门制定了xx市流动人口中适龄儿童就学暂行办法，并采取了5项具体措施。一是坚持按标准收费。各级教育部门对务工人员子女就学与本市跨区学生同等对待，并按物价局规定的标准收取寄读费。二是坚持在全日制公办学校就学。以流动人口所在地的公办学校接收，随时插班跟班就读。三是坚持就近入学。按户籍管理规定，在临时户口所在社区按相对就近的原则分配到指定的公办学校（不含改制校、民办学校）入学。四是坚持同等待遇和同等权利。流动人口子女有平等接受义务教育权利，与本地学生一样参加评优、评奖和入队、入团，以及参加各项校内外活动。五是单独建籍、单独管理。建立临时
6、学籍跟踪管理制度，实行单独造册，统一管理，进出有记载有手续，定期上报。对完成九年制义务教育经考试合格的颁发证书。3、公办学校接受进城务工人员子女的收费情况一是除一部分家庭经济条件较好交择校费上改制学校以外，其他子女均按国家规定的标准，由学校和家长协商收取相应的寄读费。二是对部分确实因经济困难而无力支付学费的，适当降低标准，减免就学费用。三是对极少数连生活都难以为计的特困生，采取党员、领导包保制等措施，确保他们接受义务教育。由于进城务工人员流动性大、分布不均衡、区域较广泛等特殊性，给教育教学管理带来很多困难。1、户籍管理与学籍管理相脱节由于进城务工人员没有户口，没有固定居住地，入学后根据家长的工
7、作变化随意流动，有的来了不办转入手续，走了也不带学籍，或人在学籍不在，或学籍在人不在，容易造成学生流失，这给各学校学籍管理带来很大困难。2、挤占教育资源目前，我国城市现行的义务教育费用基本由各级政府负责，务工人员子女离开本地后，由于其义务教育费用没有根据务工人员的就业流向在地区间划转，而务工人员就业所在地的城市财政又没有包含进城务工人员子女的教育经费，这无疑就挤占了城市学校的教育资源，造成接收学校的教育经费不足的压力和负担。3、影响教育教学质量一是由于务工人员子女就学随意性大，随时插班跟班就读，影响教学进度；二是造成就读学校的班额过满，使部分城郊学校基础设施不足的矛盾更加突出；三是有的家庭教育
8、与学校教育不合拍，还有的来自外省，教材不一致，学习态度不同，学习习惯不适应，无法与所在学校同步，总体上也拖了各区和学校教育质量的后腿。4、政策难统一，收费难把握目前，省、市没有关于保障进城务工人员子女入学的专项法律、法规或政策规定，教育部门及学校在具体操作过程中无法可依。务工人员层次不同，经济收入不等，造成择校能力和标准不一，使学校很难把握收费标准。而物价、财政、教育局纪检等部门检查比较严格，势必出现因收费标准不等问题而被罚款。调研中反映，目前仍执行1986年的收费标准，寄读费过低，学校入不敷出。5、调查问卷进城务工人员反映的问题，如附表：调查场所 发放问卷数 回收问卷数 外省市务工人员填卷数
9、 本省务工人员填卷数 本地区务工人员填卷数 集中反映的问题收取寄读费标准不一，差异较大，普遍偏高 三、意见及建议第一，坚持与时俱进，未雨绸缪。虽然我市各级教育部门在政策依据和财力不足的情况下，暂时解决了目前进城务工人员子女就学的困难，但是，随着城市化进程的加快，大量务工人员将涌入城市，其子女接受义务教育问题亦必将成为突出矛盾，解决不好将演化成社会问题。因此，建议政府要立足于城市化建设和经济社会全面进步，结合xx市的实际研究部署教育发展战略，立体思维，超前谋划，切实解决好进城务工人员子女就学问题。第二，增强综合管理功能。公安、物价、工商、计生、社区等部门与教育部门相互配合，形成多位一体、齐抓共管
10、的教育管理网络。市政府对此加强组织和领导，明确责任，统筹安排，研究措施；教育部门要将进城务工人员子女就学作为普及九年义务教育工作的内容，合理安排，制定计划，协调、督促、指导招生学校做好进城务工人员子女就学的接收工作和教学工作；公安、民政、计划生育部门负责务工人员子女的认定、登记，向教育部门提供情况；财政部门协调安排接受就学学校必要的经费；计划部门将务工人员子女就学列入城市社会事业发展计划，并对接收务工人员子女较多的学校给予优惠政策；物价部门与教育部门等制定有关收费标准并核查学校收费情况。第三，广辟新的教育资源。鼓励社会力量多元化投资办学，是现阶段解决流动人口子女教育问题最合适的选择。建议各级政
11、府以更开放、更全面、更务实的态度，积极采取切实有效的措施，在务工人员子女较为集中的城乡结合部创办务工人员子女学校。进城务工农民子女教育政策及其执行中的问题分析摘要：进城务工农民子女义务教育问题必须通过相关教育政策体系完善与政策有效执行的过程才能解决。在现实中，这个过程还存在着诸多问题。本文研究归纳了相关核心政策及其执行过程中存在的主要问题，并从政策运行的角度对问题成因进行了分析。关键词：进城务工农民子女；教育政策；政策体系；政策执行；问题分析一、进城务工农民子女教育政策体系分析（一）政策背景：政策变迁凸显由“限制”走向“以人为本”的政策理念农民工子女教育问题是与上世纪80年代后期农村劳动力大流
12、动紧密联系在一起的。当时，面对被称为“民工潮”的农民工大规模进城，国家曾三令五申严格“限制”农民工的大流动，因此，随父母进城的农民工子女在城里接受教育也就处于一种被“限制”的境地。只不过那时的农民工多以“单身进城打工”为主，随同父母进城的儿童少年数量十分有限。20世纪90年代中期后，进城务工农民数量再度爆发式增长，“举家迁徙”趋势显着，其子女随迁人数急剧增加。但由于缺乏相关教育政策的有效保障，农民工子女“入学难”问题十分突出，农民工子女在流动中失学情况严重。 1996年4月，原国家教委印发城镇流动人口中适龄儿童少年就学办法（试行），在京、沪等省市进行试点。1998年3月2日，原国家教委、公安部
13、联合颁发了流动人口儿童、少年就学暂行办法（以下简称办法）。办法规定了流入地政府有解决农民工子女接受义务教育的责任，这一定程度上打破了儿童少年必须“以户籍所在地政府为主”接受义务教育的壁垒。但是，办法仍然对农民工子女进城采取限制措施，强调“流动儿童少年常住户籍所在地人民政府应严格控制义务教育阶段适龄儿童少年外流”，当然也就不可能明确流入地政府对已经进城的农民工子女义务教育的保障责任。办法倾向于鼓励社会力量办学解决问题，同时明确规定“招收流动儿童少年就学的全日制公办中小学，可依国家有关规定收取借读费”。其中“差别对待”的政策取向十分明显。2001年，国务院印发了关于基础教育改革与发展的决定，首次正
14、式提出流动人口子女接受义务教育问题的解决“以流入地区政府管理为主，以全日制公办中小学为主”为基本途径；2003年9月30日，国务院办公厅转发教育部等六部委关于进一步做好进城务工就业农民子女义务教育工作的意见（以下简称意见）。意见全面部署了进城农民工子女接受义务教育的工作，形成了以“两为主”为原则、以“建立进城务工农民工子女全面接受义务教育保证制度和机制”为核心的教育政策，做出了农民工子女与城市学生上学收费“一视同仁”的规定。意见比较充分地显现了“以人为本”与“追求公平”的教育政策理念，也因此成为当前解决农民工子女教育问题的权威政策文本。在以上有代表意义的政策先后颁布的过程中，国家有关部门在相关
15、的文件中也曾多次涉及进城务工农民子女教育问题，国家领导人也在不同的场合多次发表具有政策意义的指示精神，很多地方教育主管部门也相继出台了大量的落实中央政策精神的地方教育政策。这些内容和以上有关进城农民工子女教育政策一起构成了一个相对完整的政策体系。纵观农民工子女教育政策的演变过程，我们可清晰地分析出对待农民工子女教育政策理念的变化：由80年代中后期的“限制”，到90年代“差别对待”，直到新世纪以意见为标志的新政策突出了“以人为本”的核心思想。可以说，让农民工子女接受“平等教育”的政策理念已经成为新时期众多政策文本指导思想的核心内容。政策的新理念凸显了国家对大量流动儿童中的弱势群体进城农民工子女教
16、育问题的聚焦关注，体现了各级政府解决这一社会难点问题的信心和决心。但同时，我们必须清晰地看到，政策理念的进步并不能完全说明问题的必然解决。事实上，“以人为本”的政策理念在政策制定者脑海中的树立，只是使农民工子女教育问题的解决具备了一个必要条件。从政策学的视角来看，问题能否真正解决，解决到什么程度还要依赖切实可行的政策体系的确立，尤其需要对相关政策的有效执行过程作为保证。（二）政策解读：从政策执行角度透视现行政策体系中的“欠缺”问题农民工子女的义务教育工作，是关乎“社会稳定”以及“我国城市化进程”的社会问题，而不仅仅是一个“教育问题”。问题的解决，应该也必须首先以一定政策体系的建立为基础。但从农
17、民工子女义务教育相关政策来看，其体系尚显薄弱；从政策执行的角度分析，现有的政策要达到较好效果，其体系还有很多欠缺之处。1.政策文本欠缺必要的强制性要求意见的出台，以“补偿和维护”处于弱势的农民工子女教育权益为核心，这种权益的维护需要流入地政府对当地的教育资源重新做出调整和分配。或者说，农民工子女得到的教育利益倾斜是建立在当地城市学生可享受教育资源相对减少基础之上的。显而易见，流入地原有的利益平衡会因此而被打破，会必然地引发利益冲突。所以，政策以“两为主”原则解决农民工子女教育问题就必然要求其本身具备一定的强制性。但是，意见在这方面有所欠缺，表现在整个政策文本中对“流入地”政府的相关工作都是以一
18、般要求的方式出现，没有提及“一视同仁”的政策目标达不到的话，相关责任人（单位）的责任追究问题。尽管政策文本对相关的教育、公安、财政、劳动甚至城市社区等相关部门均有涉及，但未呈现具体的责任与约束。政策强制性的缺乏必然导致政策执行中的权威性减弱，不同的政策执行主体也就会随之以“随意”的方式理解或执行政策，甚至“无动于衷”也无大碍。这不仅影响到了国家教育政策的权威性，也一定程度上会导致政策执行乏力的问题。2.政策文本欠缺明晰的操作方案设计意见的中心内容是“以流入地政府为主”、“以全日制公办中小学为主”解决农民工子女接受义务教育问题。众所周知，制定教育政策的目的是为解决特定的政策问题，而绝不是为了象征
19、意义而制定政策。从政策执行的角度分析，政策文本就不能仅仅勾画政策的模糊轮廓，而是要形成实用的、可行的、具有操作性的政策方案。如果特定的政策由于某种原因不能对政策方案进行具体描述，那么则必须出台相应的具体实施细则，否则没有清晰、具体的政策实施途径以及措施、手段，在政策执行的过程中就必然会出现这样那样的偏差，以至于影响到政策执行的效果。事实上，意见在倡导“以流入地政府为主”中，要解决的关键问题很大程度上是要建立农民工子女接受义务教育的经费筹措保障机制，然而政策文本中只是提到“要对接受进城务工就业农民子女较多的学校给予补助”，既没有明确“较多”是个什么概念，也未说明补助的出处；而对于流出地政府的“辅
20、助”责任，意见也是原则性地提出“积极配合”，其中涉及流出地、流入地政府最核心的责任分担、协调管理等内容却未明确设计。这就势必会造成政策执行中“以流入地政府为主”演化成“流入地政府是唯一责任者”的局面。政策文本中，“以公办学校为主”落实的方案也存在着与之类似的问题。缺乏了明晰的操作方案或政策落实的细则，政策执行中的政策扭曲、变形等失真现象也就不可避免。3.政策文本欠缺时效性规定教育政策的时效性是指教育政策在一定时间（期）范围内起作用并保持相对稳定，一旦超越这个时限政策就会失效。意见没有规定甚至没有涉及到时效界限。这样就会产生两方面的问题，一是意见与国家层面已经颁布施行的其他政策的矛盾冲突问题。最
21、突出的就是与我国第一部专门为流动人口子女教育问题制定的流动人口儿童、少年就学暂行办法之间的不一致。二者之间无论对流入地政府的责任还是对流动子女入学待遇、收费等都有很大差异。意见不规定时效性，就会造成政策执行中的混乱；二是从长期的过程看，任何教育政策都是不断变化的，原因是政策所依据的条件以及调整的关系都在不断改变着。如果没有政策时效性的规定，就会出现以往教育政策“以不变应万变”的状况，导致政策执行不能有效解决农民工子女教育中最突出、最迫切问题的后果，甚至会引发政策执行无效或负效应产生。4.政策体系欠缺整体性构建教育政策体系的整体性是指解决同一问题的众多类型、层次不同的教育政策需要配套设置，相关教
22、育政策组成教育政策体系并发挥整体作用。农民工子女教育政策执行的复杂性以及与其他问题的相互交叉性，客观上要求相关教育政策必须做到统筹安排、整体配置。在这一方面，意见等政策文本无疑有所欠缺。首先，几年来政策体系的完善工作并不尽如人意，达成政策目标所必需的经费保障、人口管理等项配套政策并未悉数及时出台；其次，除意见属专门的政策文本外，近年来国家也出台了一些相关的政策，但这些政策一方面数量有限，另一方面，只是在制定相关政策时对农民工子女教育问题有所涉及，而非专门性政策文件。而且由于制定部门等方面的差异，这些政策一定程度上还缺乏有效协调，政策目标和内容只是停留在“互相重复”的层面，其系统性、层次性都没有
23、达到政策整体性的要求。可以说，与农民工子女教育相关的各单项政策在一定程度上还处于简单的“加和关系”状态，尚未能形成有机结合，这对于政策执行的效果有不可忽视的消极影响。以意见为代表的农民工子女教育政策文本中的种种“欠缺”，折射出了相关政策制定过程中的问题，同时在一定程度上导致了执行中阻力增大，影响到政策目标的达成。二、政策执行：“简单化”处理的现状及其影响因素分析（一）农民工子女教育政策执行“简单化”现象及其对政策效果的影响1.地方政策“再制定”环节不规范导致政策执行无序的问题在现行的教育管理体制下，农民工子女教育政策落实的第一步应该是地方教育主管部门根据政策精神和本地教育实际制定实施的基本方案
24、这实际是一个教育政策“再制定”的环节。可以说，由于国家相关政策是最高层次的教育政策，是从全国范围农民工子女教育的情况出发制定的，其中主要是方向性、全局性的原则规定，具有普遍的指导意义。而意见本身又没有出台相应的实施细则，所以农民工子女教育政策的落实就要求全国各地制定与之相呼应的区域政策，才能使相关教育政策得到真正执行。调查中我们发现，地方教育政策“再制定”这个事关政策执行能否顺利进行的关键环节还存在很多问题。其一，“再制定”环节在有些地方被“忽略不计”或最小化。这种情况在现实中表现为意见的落实，很多地方区域并没有建立行之有效的地方教育政策体系，没有形成和中央政策相呼应的错落有致的政策体系，更多
25、的情况下，政策的执行依赖于各级领导在不同场合的呼吁和倡导。其二，政策“再制定”中存在不规范行为。表现在许多地方在区域政策形成过程中，缺少政策方案论证、评定的过程，缺乏相关部门（如财政、公安等）、相关政策执行人员（如校长、教师等）的民主参与等必要的制定程序，往往照抄照搬国家教育政策文本。其三，政策的“再制定”过程中，区域政策目标与当地农民工子女的基本状况相差甚远。由于对本地农民工子女教育的重要性和迫切性估计不足以及对本区域内农民工子女教育状况心中无数，很多地方没能制定出在国家政策精神指导下本区域要实现的现实目标和具体方案，地方政策“再制定”过程中“热情有余，理性不足”。例如有的地区照抄其他地区的
26、先进经验，提出“要建一所民办打工子弟学校，让所有流动儿童享受同样的教育”的口号，但由于农民工子女数量增加过快、过多，现有公办学校不能提供充足的学位，造成部分学校个别年级“人满为患”。事实证明，这种凭一时的热情而进行的政策执行活动不能持久也无法取得任何效果，只能造成政策执行过程中“一哄而起”的无序状况。在落实农民工子女教育政策的过程中，地方教育主管部门“政策再制定”是第一步也是必须的一步。从笔者调查的区域来看，政策的再制定还处于一种无序的局面，意见等相关教育政策落实中的问题很多即由此引发。2.政策宣传不足导致政策执行环境不良的问题在对相关人员的访谈中，我们发现不仅学生家长们对“两为主”政策精神知
27、之甚少，而且相当多的教育主管部门的工作人员尤其是直接落实相关政策的一线教师们对意见的目标、内容等细节内容大都是一知半解。农民工子女教育政策执行中必要的宣传过程在现实中只是表现为政策文本在教育行政部门之间的“公文旅行”，而且多是以“会议落实会议”的形式出现。农民工子女教育政策宣传的范围没有完全涵盖政策的执行人员，更不用说其他相关人员；多元媒体工具并没有在农民工子女教育政策宣传中派上用场；这样的情况直接导致了政策执行过程中人们对相关教育政策的了解很大程度上停留在“道听途说”的程度，导致流入地公众无法参与和配合相关政策的执行。流入地部分学生家长认为其子女应享有的教育资源因为“农民工子女的大量涌入”而
28、被挤占，部分教师认为农民工子女教育工作“费力不讨好”。这些现实情况表明，人们对农民工子女教育政策的理解和自觉接受还有较大差距，因此就很难在区域社会形成服从政策、支持政策的良好政策执行环境。政策宣传不足引发的政策执行环境不良，必然会增加政策执行的阻力。3.政策执行主体积极性不高导致政策执行中断的问题从调查情况看，流入地政府教育主管部门官员、公办学校校长和教师们普遍在一定程度上存在着对实施意见积极性不高的问题。对流入地教育主管部门而言，落实农民工子女教育相关政策应是责无旁贷的职责。但问题是，正如意见中指出的，农民工子女接受教育已经演化成了一个社会问题，而作为政策落实的主体，教育主管部门一方面难以独
29、自担当政策落实之任，另一方面又没有能力协调其他部门的政策执行行为。这样往往就造成了政策执行过程中政策行为表面化，实际上在一定程度上处于中断状态的状况；对流入地公办学校而言，它们既要保证学校“教育教学秩序不受影响、质量不下降”，又被强令“必须解决好农民工子女教育的问题”，同时还要面对“经费不足、教师不足和基本办学条件不足”的问题。加之，农民工家庭频繁流动的特点导致的农民工子女不易管理的情况，部分校长认为“拼尽全力也不见得收到好的效果”。于是就采取“能做就做，不能做也无能为力”的敷衍行为。从这个意义来讲，“以公办学校为主”很大程度上只是在部分地区的部分学校能够实现；对于政策执行最直接的教师群体而言
30、，由于农民工子女普遍存在学习方式、卫生习惯等方面与城市孩子的巨大差异，他们对农民工子女无论从课堂教学还是日常管理都要投入超过其他孩子几倍的工作量，教师的教育教学工作难度陡增，然而相关的配套评价机制没有形成，他们的努力得不到应有肯定，工作积极性因此受到较大影响。政策执行主体们积极性不高，就不能充分发挥其主动性和创造性，农民工子女教育政策落实中“上级推一推，下级动一动”的情况就很普遍。在这种情况下，农民工子女教育政策的各类执行人员，只对执行任务负责，而不对执行效果负责，教育政策执行的责任未能落实到具体的机构或人员，政策执行的任务实际上处于无人承担的局面。4.政策执行方式单一化导致政策执行被动失真的
31、问题任何教育政策的执行方式都应该是多种多样的。农民工子女教育政策是国家教育主管部门联合其他相关部委制定的，政策执行也主要是各级教育行政部门组织中小学予以落实的过程。在这个过程中，各级教育行政部门主要采取的还是“行政命令”的方式，依照行政系统层层下压落实政策。有的地方教育行政部门领导对学校的要求是“不管有多大困难，只要有农民工子女要求入学，就必须在第一时间予以接纳”，否则就要“追究校长的责任”。当然在现行教育管理体制下，以国家行政强制力推进农民工子女教育政策是一种必不可少的、在一定程度上也是非常有效的政策执行手段。但农民工子女教育问题的解决是一个动态而长期的艰巨任务，如果仅仅靠行政命令，恐怕只能
32、解决一时一地的问题，长此以往会造成中小学校对行政命令的极大的“依赖性”，使政策执行过程处于被动局面；此外，中小学校与上级教育行政部门之间绝非简单的“命令服从”关系。实际上，在上级行政命令“不可违抗”又“无能为力”的情况下，很多学校以“弄虚作假”的行为来落实教育政策，农民工子女教育政策失真与此有着密切联系。一言以蔽之，各地在贯彻执行以意见为农民工子女教育政策的过程中还存在着许多现实问题。这些问题主要可概括为政策执行简单化倾向以及由此导致的政策执行效果不尽如人意的状况。（二）政策执行“简单化”的成因分析任何教育政策在被采纳后，政策的执行机构落实该政策就要经历一系列的活动过程。没有教育政策执行的准备
33、、实施以及反馈的过程就很难以较好的效果落实政策。在这里我们要面对的问题是，农民工子女教育政策遭遇了“简单化”执行的问题，这一定有其深层次的原因，也必然引发相应的后果。1.流入地政策资源不足的困扰农民工子女教育政策的执行需要充足的政策资源保障。政策资源既包括经费资源、人力资源，也还包括权威资源。从流入地政府的角度分析，流入地接纳外来进城务工农民子女的能力是有一定限度的，这种限度突出地表现在流入地执行政策的经费、人力资源是有限度的。在义务教育“以县（区）为主”的背景下，流入地范围学生越多，区级财政压力就越大。因此不少地方抱怨地方财政困难，难以接受更多的流动儿童入学。有的地方则认为“由流入地政府单独
34、承担流动儿童的教育费用不合理”，提出“应让其原籍政府承担或分担部分教育费用”。在这些违背政策初衷说法的背后，我们可以分析出流入地政府经费资源不足的困境。实际上，在现行的政策背景下，流入地政府解决这个问题投入越多，问题解决越好，就往往引来更多的农民工子女入学，因此流入地政府的压力就会越大；加之，流入地（城市）学校教育资源本身的配置也不是非常均衡的，公办学校之间的差异也是相当悬殊的。在这种情况下，流入地政府的财政压力愈发沉重。农民工子女教育政策的落实没有充足的财力、物力投入，流入地教育主管部门就无法有效配置资源，“流入地政府财政部门要对接受进城务工就业农民子女较多的学校给予补助”、“切实减轻进城务
35、工就业农民子女教育费用负担”等规定就无法得到根本落实。人力资源不足是困扰政策落实的另一个重要因素。实际上，流入地教育管理部门、学校教师等人员都按着区域教育发展的规划业已配置完毕，农民工子女“爆发式”增长和频繁的流动性都给流入地相应人员的充足配置带来了巨大的困难，也使得当前的政策执行面临着管理人员和学校教师相对不足的困境。当前有的地方政府“指定部分学校招收农民工子女”，而区内优质学校不对流动儿童“全部开放”也一定程度是由于资源不足的“无奈之举”。农民工子女教育政策执行还受制于政策权威性不足的困扰，这一点在上文中已有所分析，不再赘述。但在此笔者要强调的是，在农民工子女教育政策的执行中，由于权威性不
36、足的影响，相当一部分地区至今尚未形成相关部门共同协作的合力，政策落实效果受到一定影响也在“情理”之中。2.流入地政策执行组织不甚明确的影响组织准备工作是政策贯彻执行得以保证的基础，确定政策执行机构是政策执行的首要任务。但在涉及到教育、公安、卫生等多部门落实农民工子女教育政策的过程中，相当一部分地区没有建立专门机构，而是采取教育主管部门某个科室（一般是业务科室）“代管”落实的做法。由于缺乏专门的组织机构，政策执行过程中往往出现临时的代管人员和机构“吃不透上情（政策精神），也摸不透下情（农民工子女教育的基本情况）”的问题。由于农民工子女教育问题的复杂性，政策执行涉及问题范围的广泛性，“代管”部门难
37、当此任也属正常，于是就出现了政策的落实出现“代而不管、代而不能管”的问题。在这种情况下就只好将政策执行的责任连同任务一下推到基层学校，这才会出现“有条件要执行，没有条件也要执行”的简单政策执行方式大行其道的局面。当然，政策执行组织不甚明确还表现为不同的政策落实主体职责不清的问题。换而言之，不同部门、不同机构以及不同层次人员在政策执行中职责不具体、责任归属并不明确。这就造成了不同层次的部门、人群“都在执行政策”却无人负责的现象。3.流入地利益相关群体对政策的认同程度普遍偏低的阻碍农民工子女教育政策的实施，会影响流入地区域内诸多群体的利益。“两为主”涉及到了流入地财政、教育等部门，也涉及到了当地教
38、育资源的重新分配问题。一个浅显的道理是，政策涉及的利益相关群体越多，相关的利益群体损失越大，政策执行中遇到的阻力就会越大。农民工子女教育政策的执行恰是在这种情况下展开的；另外，包括农民工在内的利益群体们不仅数量多，而且构成十分复杂，利益关系也不尽相同；况且，意见首次打破了原有户籍制度的约束，由流入地政府负起“原本和自己没有多大关系的农民工子女教育的责任”，政策价值取向与众多的政策执行人员、利益相关人员（如城市学生家长群体）的认识差异很大。所有这些因素，都在政策的落实过程中影响着他们对相关政策的认同程度。不可否认，只有相关人员认同政策，才会在政策执行过程中理解政策、支持政策，政策的落实才会顺利；
39、否则，就会产生相关人员对政策的抵制现象，政策在执行中就会受到较大的阻力。总之，流入地作为地方利益部门，总会有各式各样的既得利益，农民工子女教育政策的实施一定程度上打破了原有的利益分配格局，一定程度上引发了流入地部分教育主管官员、学校校长教师、学生家长对政策的对抗性反映。而这些群体对政策的认同程度不高就会出现上边政策有漏洞地方不主动予以弥补；政策精神与区域实际出现某种不相符合之处，个别地方会有意加以扩大化；甚至在有些地区还出现了“顶着不办”的极端情况。这些都与不同层次的群体对政策认同度较低有着千丝万缕的关系。4.政策执行管理不力的制约任何教育政策在执行过程中出现偏差都是不可避免的，但是农民工子女
40、教育政策执行中出现的偏差与政策执行管理不力有着直接的关系。意见虽然面对的政策问题是解决农民工子女的教育问题，但其涉及的政策对象却要包括财政、教育、公安、卫生、城建等多个部门，这些部门之间还缺乏必要的协调，互相间在政策执行中“各自为政”、“老死不相往来”，这样在政策的执行过程中，政策问题的复杂化与政策执行简单化处理之间的交织就会造成政策落实效果大打折扣；同时，在教育系统内部，农民工子女教育政策的执行协调也存在着问题：教育行政部门的指挥一方面“一刀切”，另一方面上下级之间、各部门之间也缺乏必要的执行沟通。没有了明确的沟通，就无法做到政策执行中的协调，就会导致政策执行的无序化；另外，政策执行中监控机
41、制的缺乏也制约着政策效果的发挥。与农民工子女教育政策落实缺乏专门执行组织类似，在政策执行过程中，教育主管部门还缺乏完善的政策执行监控体系，缺乏政策落实情况的监控制度，这就使得政策决策部门很难清晰把握各地政策落实情况，也就无法反馈政策制定中的问题所在。这不仅使政策决策部门丧失政策调整的最佳时机，还会一定程度上怂恿下级部门“随意性”执行政策问题的出现。因此，农民工子女教育政策的有效执行必须依赖于政策过程中管理环节作用的充分发挥。综上所述，从政策过程的视角分析，农民工子女教育政策无论在制定和执行中都还存在一些必须解决的问题。这些问题的存在恰是现实中农民工子女接受义务教育遇到障碍的基本根源。因此，有权
42、制定政策的机构要根据现实情况尽快加强对农民工子女教育政策体系的完善工程，一方面要对以意见为核心的现有政策体系进行必要的调整，适时出台新的补充性政策以增加政策的强制性、可操作性和对业已变化形势的适应性。另一方面还要侧重加强地方教育政策对国家教育政策的呼应，保证农民工子女教育政策执行的延续性；在政策执行方面，各相关部门也要做出进一步的改进，其中当务之急的工作应是尽快构建专门的政策落实、监控机制，加强对农民工子女教育政策执行过程中的协调工作并实施专项管理。当然，除此之外上级部门还应加大对流入地政府政策资源的支持力度，保证流入地具备相对充足的政策执行条件。只有在政策制定和执行两个环节均实施必要的调整，
43、才能使农民工子女教育政策进一步落到实处，收到良好的效益。 参考文献：11989年，国务院下达了关于严格控制民工外出的紧急通知；同年，公安部、民政部也下发关于进一步做好控制民工盲目外流的通知。流动儿童少年就学暂行办法第三条对农民工子女进城采取限制措施，强调“流动儿童少年常住户籍所在地人民政府应严格控制义务教育阶段适龄儿童少年外流。”第七条规定“流动儿童少年就学，以在流入地全日制办中小学附属教学班（组）以及专门招收流动儿童少年的简易学校接受义务教育。”第十一条规定“招收流动儿童少年就学的全日制公办中小学，可依国家有关规定按学期收取借读费。”2003年1月15日，国务院办公厅颁发关于做好农民进城务工就业管理和服务工作的通知；2004年中共中央国务院颁发关于加强和改进未成年人思想道德建设的若干意见等。陈振明。政策科学M.北京：中国人民大学出版社，1998.316317.国务院办公厅特发教育部等部门关于进一步做好进城务工农民子女义务教育工作的意见，第6条、第7条.