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1、特殊法人制度与国有企业管理者薪酬问题Meng Tao Guo YongqingCenter for Industry and Business Organization, Northeast University of Finance and Economics, P.R. China, 摘要：本文将国有企业分为政府企业、特殊法人和股份公司三种形式。本文在在国有企业“两重性”理论和国有企业分类的基础上，提出国有企业需要分类治理，特殊法人是国有企业的典型形式并着重分析了特殊法人的治理结构，由此认为国有企业管理者薪酬的设计和调整也需要遵循分类治理的原则，政府企业管理者应按照公务员薪酬标准，特殊法人
2、企业的管理者薪酬宜参照公务员标准，并给予合理地激励，股份公司则遵循市场机制。关键词：国有企业，治理结构，特殊法人 Abstract: SOEs are classified into three categories, i.e., State Enterprises, Joint-stock Companies and Special Public Legal Entities. The paper supposed SOEs should be classified and governed by different types on the base of double nature of
3、 SOEs, and analyzed mainly the governance structure of Special Public Legal Entities which are regarded as the typical type of SOEs in the paper. This research viewed the design and modification of compensation for CEOs of SOEs should according to the different types of SOEs. In terms of State Enter
4、prises, the standard of compensation is the standard of officials. The compensation of CEOs in Special Public Legal Entities may accord with the standard of officials, while Joint-stock Companies follow the system of market.Keywords: SOEs, Governance Structure, Special Public Legal Entities 1 导论：从国有
5、企业管理者降薪谈起近来，国有企业管理者薪酬降低的问题成为社会关注的热点 不仅是国有企业管理者降薪问题，而且国有企业员工降薪问题也已是社会关注的热点，近期国家电网公司已对员工普遍降薪。国资委有意将对中央直属的155家国有企业的管理者年薪降低30%。深圳市也针对国企薪酬水平整体偏高的状况进行调整，规定市属国企总部正职年薪原则上不能高于35万元。无论这些方案能否实施，都会引出一系列的疑问：国有企业管理者年薪应该由谁来决定？原有的年薪制度是否合理？是否应该“一刀切”地下降？国企管理者降薪一事不仅涉及国企管理者的薪酬问题，其实质反映的是国有企业的治理结构。不同类型的国有企业应具有不同形式的治理结构，相应
6、也会有不同标准的薪酬制度。本文将从国有企业的分类入手，提出对中国国有企业治理结构，以及国有企业的典型形式特殊法人的治理结构的若干主要问题的思考。2 特殊法人：国有企业的典型形式2.1 国企“两重性”与三类形式无论在理论，还是实现之中，国有企业的类型都是多种多样的。不对国有企业进行分类就会对许多问题纠缠不清。国内对国有企业的改革和治理至今在许多重大问题上仍处于这种困境。对某一类国有企业或某些方面的合理要求，如果笼统地对所有国有企业都同样要求，就会变得既不合理，又不现实。因而，对国有企业性质与分类的深层认识是国有企业改革与治理的理论基础。在此，本文重申国有企业“二重性”理论（于立、马骏，2000）
7、 于立教授同马骏博士在承担的福特基金与国家自然科学基金联合资助项目中国国有企业改革与法人治理结构中，首次提出了国企“两重性”理论，这一观点直到现在还有很强的现实指导意义。国有企业的共同点是同时具有“二重性”，即“公共性”与“企业性”。不同类型国有企业的差别只在于“公共型”与“企业性”的组合比例上，如Fig.1所示。可以用“国有比例”和“干预程度”这两个指标代表“公共性”，而用“自主权”和“营利性”这两个指标代表“企业性”。这些指标中，“国有比例”与“干预程度”成正比；“自主权”与“营利性”也成正比关系；而“公共性”与“企业性”为反比关系。“公共性”与“企业性”通常不能同高同低，“公共性”越强，
8、越不能政企分开、自负盈亏；反之，“企业性”越强，越靠近普通法人企业。 Fig. 1 国有企业“二重性”及其相互关系根据国有企业的“两重性”，国有企业可分为以下三大类：一是接近纯粹“公共性”特征的政府企业（State Enterprise）。又叫国有国营企业（State-owned and State-run Enterprises）或政府现业（Departmental Undertakings）。这类企业通常是由国家或政府所有并由政府机构经营的“非营利组织”，既不独立核算，也不自负盈亏，更是政企合一。这类企业数量不多，不具有独立的法人地位，也没有规范的治理结构。在西方国家中多为军工企业、政府印
9、刷出版机构等。二是主要表现为“企业性”特征的国有控股、参股的普通法人公司（Joint-stock Companies）。这类企业政企基本分开，具有普通法人地位，独立核算，自负盈亏，当然也必须同普通公司一样“分红”。主要分布于竞争性较强的行业，组织管理按标准的公司治理结构行事。这类企业与普通的公司制（在中国目前包括有限责任公司和股份有限公司）企业没有多大区别，只不过国有经济参股或控股而已。三是“公共性”与“企业性”共存的特殊法人企业（Public Corporations或Special Public Legal Entities）。特殊法人既不同于政府企业，也不同于普通法人企业，虽具有法人地位
10、，但属特殊法人，政企适当分开，独立核算但不完全自负盈亏，有时可有必要的财政补贴或特种税收，是否“分红”不必统一规定。特殊法人企业主要从事自然垄断和行政垄断行业，以国家独资或国家投资为主。组织管理上模仿标准的公司治理结构，但应有所区别。特殊法人企业中的董事会不是真正意义上的董事会，独立董事的作用也有限。特殊法人企业的主要任务是生产“准共用品”或某些特殊的私用品，产品价格与成本有较大的相关性。在日、美、英、法等国，特殊法人企业都是这些国家的国有企业的典型形式。截止到2001年，日本共有64个隶属国家的特殊法人 日本的特殊法人制度在70年代最为盛行，1975年共有113个特殊法人企业。进入80年代以
11、后，特殊法人的数量逐渐减少，部分实行了民营化。，涉及电信、铁路、公路、邮电等行业，包括公团、公社、事业团、公库等多种形式（日本总务厅行政管理局，2002）。除日本外，但其他发达国家也存在特殊法人企业，只不过称谓不同。美国称为政府关联法人（Government corporation），并制定了政府关联法人管制法（1945）。对应特殊法人的英国团体是 “非部门公共团体”（Non-Departmental Public Bodies，简称 NDPB），是指独立于内阁部会之外的外围公共团体。法国也有类似的“政府设施法人”（Establishment public）。2.2 特殊法人的特点特殊法人兼有
12、公共性和企业性，处于政府企业和普通法人之间的状态。从设立的目的上看，特殊法人企业本质上属“公法人”范畴。但它们在许多方面，尤其是在经营方面又具有“私法人”的诸多特征。和以股份公司为代表的普通法人相比，特殊法人表现出以下特点：特殊法人主要存在于非竞争领域，普通法人主要存在于竞争领域；特殊法人主要依据对应的特殊法，普通法人主要依据商法和公司法；特殊法人的全部或大部分资产为政府所有，但反过来，政府拥有全部或大部分资产的，不一定都是特殊法人，有的只是普通法人的特殊形式；普通法人只服从政府的社会管理（如税收管理），而特殊法人还要接受政府经营管理，承担政府经济调控的职能；特殊法人尽管是企业法人，但却政企不
13、分；特殊法人尽管也有成本控制，但不追求利润最大化，重点关注的是政府交办指标的完成；特殊法人在法律上享有特权，如日本的特殊法人在反垄断法中享有豁免权。下Tab.1列举了特殊法人企业与普通法人企业的不同。从日本等国特殊法人分布的领域和作用的层面来看，中国在自然垄断、共用品、产业振兴及社会稳定这四个特殊行业，也特别需要有特殊法人企业担负特殊的职能，发挥特殊的作用。具体地说，第一，自然垄断方面，如邮政、电网、铁路、机场、高速公路等，特殊法人制度即是自然垄断行业改革走出僵局的重要途径（于立，2006）；第二，共用品方面，如航天航空工业，核工业，基础学科研究，科技知识普及，学术与艺术研究，不具有营利能力的
14、医疗、教育等；第三，产业振兴方面，如石油、重点金属矿业，金融业的政策性银行，环保及水利资源开发管理等；第四，社会稳定方面，如工伤、医疗、失业及退休养老保险，就业指导及技能培训等。随着政府职能的转变以及国有经济从竞争行业的逐步退出，长期来看，特殊法人企业应成为中国国有企业的典型形式。Tab.1 特殊法人企业与普通法人企业比较特殊法人企业普通法人企业（股份公司）法律依据特别法律（烟草专营法、电信法等）公司法（私法、民法、商法）法人地位有，属于特殊法人有，属于普通法人所有者国家或各级政府独资或控股股权分散，国家或各级政府参股，政府与民间合资法人类别兼有私法人和公法人特征私法人兼有营利法人和公益法人特
15、征营利法人兼有社团法人和财团法人特征社团法人财政补贴有无3 特殊法人的治理结构特殊法人的治理结构总体上是政府主导下的董事会负责制。这与政府企业和股份公司的治理结构都有所不同，参见Tab.2。Tab.2 三种国有企业治理结构的比较政府企业特殊法人股份公司所有者代表上级主管部门主管部门、国有资产代表部门、财政部门国有股同其他出资者按股份委派董事董事会结构无董事会，可设管委会之类国家独资时由国有资本代表，否则由出资者组成董事会规范的董事会，集决策权与监督权于一身，可不设监事会经理来源上级任命或官员兼任董事会聘任从经理市场聘任管理者薪酬与公务员相同参照公务员，可适当激励完全市场化，实行年薪制第一，所有
16、者代表。在国家独资和控股时，作为主要出资者的政府委派一些政府部门作为国家所有者的代表。并且国家所有者代表常常是“人格化”的，以保证该代表具有较强的责任感和积极性。日本的每个特殊法人都由法定的主管大臣来代表政府，有些特殊法人需要多个主管大臣共同管理。在奥地利和新西兰，国有资产代表由主管部的部长与财政部部长共同担任。第二，董事会结构。国家独资的特殊法人没有股东会，董事会是企业的最高权力机构，董事会成员由政府任命或提名，通常由地位较高的现任或前任的政府官员以及专业管理人士担任，也通常是兼职（英国是全职）。对于国家控股的特殊法人，虽然在理论上还会存在股东会，但实际上董事会还是企业的最高权力机构。例如：
17、日本的特殊法人中只有日本烟草产业股份公司和电源开发股份公司在董事会之上标有“股东会”，其他的只有董事会及其下属的经营机构。对于国家参股的特殊法人，董事会由各出资者代表共同组成，但政府的影响仍然很大。2001年，日本政府参股的12个特殊法人中，共有董事、监事128人，政府委派的54人，占总数的42%。可见，政府对特殊法人董事会成员的任命是政府实施治理的一个重要手段。有时，政府为了保证对企业的控制，可任命职能部部长为董事长（如加拿大）。第三，经理来源。特殊法人的经理人员由董事会任命，并不是“官员化”的，而是从经理市场上招聘的专业管理人士。第四，管理者薪酬。国外特殊法人管理者（包括董事和高层经理）的
18、薪酬类比政府公务员的工资制度。Tab.3中列示了日本的公团特殊法人董事长的月薪收入和年终一次性奖金的收入情况。11个不同公团的董事长的薪酬都是参照公务员的薪酬，因而基本相同，折合人民币约为每月8.97万元，年终奖金不足基本年薪的1倍，年总收入约为161万元。Tab.3 日本部分特殊法人董事长薪酬状况 名称主管部门董事长曾任官职薪酬（月薪/年终奖）董事、监事人数及政府出身人数水资源开发公团国土资源部建筑技监8.97/不定1211地域振兴整备公团国土资源部内阁法制局长官8.97/不定1310绿资源公团农林水产部8.95/539石油公团商务部资源能源厅长官8.97/53115日本铁道建设公团交通部运
19、输事务次官8.97/53137新东京机场公团交通部运输事务次官8.97/5397日本道路公团建设部国立图书馆馆长8.97/53107首都高速道路公团建设部建设事务次官8.97/5384阪神高速道路公团建设部北海道开发事务次官8.97/5275本州岛四国联通桥公团建设部国土事务次官8.97/5286都市基础整备公团建设部建设事务次官8.97/53159注：统计数据截止1999年3月31日货币单位：万元人民币，以1：15的人民币对日元汇率折算资料来源：日佐高信，2000，4 中国国有企业治理结构解惑4.1 国有企业：一改就行吗？中国一直或主要是在试图通过产权制度改革，用非国有企业的模式来进行国有企
20、业的改革，想用普通法人或普通公司的模式在国有企业中建立现代企业制度，并以此作为建立市场经济体制的基础。但这却是“南辕北辙”的改革思路。中国过去对“国有企业”的界定，长期以来一直沿用计划经济体制时期人们所给定的概念。众所周知，中国的国有企业过去也叫全民所有制企业，其含义是生产资料归全体人民所有，并通过国家共同占有的一种公有制企业形式。现在看来，这种界定由于只从所有制角度出发，所以显得有些片面、模糊又过分简单。一方面，从国有经济范畴来看，它未能把政府能够行使有效直接（或间接）控制权的合资、合营和股份制企业标明归属，不能真实反映国有经济的实际状况；另一方面，从企业运营的目标来看，它没有区分企业运营的
21、非商业目标和商业目标。纯粹的国有企业应该承担着一定的非商业目标，特定时期肩负着某种特殊社会职能，而普通企业（包括具有普通企业性质的国有持股企业）则主要瞄准商业目标，追求企业利润最大化。根据上文论述的国有企业的三个分类，要让中国所有的国有企业，按照公司法的要求，做到政企完全分开是不可能的，也不需要都实行民营化的产权制度改革道路，“以偏概全”是国企改革的大忌（于立，1999）。能完全分开和民营化的则不再是真正的国有企业；不承担公共职能的企业理应独立核算、自负盈亏，而一旦到了这一步，也就失去继续保持为国有企业的必要性。吴敬琏（1998）、金碚（2001）等人也持有这样的观点。简单地根据盈利情况评价国
22、有企业的效率难免片面；直接比较国有企业与非国有企业的经济指标也会使人误解。不同类型的国有企业具有不同的性质，国有企业的改革与治理方案也应按照国有企业类型来设计。以银行业为例，于1994年成立的中国进出口银行、中国国家开发银行、中国农业发展银行等三家政策性银行，经过十多年的运行，在各自负责的不同投资领域都取得了卓越的业绩，实际上这三家政策性银行就是中国已有的典型特殊法人。而中国人民银行则属于政府企业，建设银行、工商银行等国有四大专业银行属于股份公司。显然，这三类银行需要分门别类地设计治理结构。4.2 国有企业治理：该谁说了算国有企业治理中，以国资委为代表的政府部门是权力中心，还是以董事长或总经理
23、为代表的国有企业管理层？国资委到底是“婆婆”，还是“老板”？这些问题一直争论不休。依仗国有企业的分类和特殊法人理论，会对这些问题有一个更好的解释。在特殊法人中，无需成立股东会，政府直接获得重大决策权，而特殊法人的董事会实际上沦落为经理层，国资委充当“婆婆”角色。一个特殊法人权力结构的图示可由下Fig.2表示。另一方面，在普通法人中，由于成立股东会，即使是国有控股公司，政府也需以股东的身份参与决策，国资委充当“老板”角色，其权力会受到其他股东的制约，并且其权力只能通过董事会对经理层实施作用。Fig. 2 特殊法人的权力结构图示政府部门对主管的特殊法人具有至上的权力和绝对的权威。它通过系统的监督手
24、段对特殊法人的董事会进行控制和约束。政府部门对主管的特殊法人的控制内容及方法很多，如日本道路公团法规定，在十一个方面，主管部门及主管部长对日本道路公团实施严格的控制，有：资本金注入、董事的任命、财务管理、道路债券管理、偿还债务管理、补助金发放、剩余金的运用、薪酬及退休金的支付、签发国土交通令、监督权力、听取报告及检察等。4.3 国有企业管理者：是企业家吗国有企业管理者是否是企业家呢?显然不是。既是所有者,同时又是管理者,这才是企业家( Entrepreneur = Owner + Manager) 的最基本特征(张维迎,1999)。人们日常所说的国有企业的企业家大多只是职业经理人（于立等，20
25、01）。这并不是说职业经理人不如企业家重要,而是说职业经理人虽然具有管理才能,但因不是企业的所有者从而不能承担经营风险,不能称其为严格意义上的企业家。从这个意义上说,只有传统企业(即个人独资企业和合伙企业) 才有企业家,真正的国有企业(如国有独资企业) 是不可能有企业家的,或者说国有企业的厂长经理在逻辑上就不可能成为真正的企业家。在市场经济条件下,国有企业中的“政府企业”的管理者,不可能成为企业家,而是从是企业管理的公务员。特殊法人企业的董事长和总经理也都不是企业家,而是兼有职业经理人和政府公务员的色彩。一般的股份制企业，不论是否是国有企业,其管理者大多不是企业家,而是职业经理人。但一部分家族
26、企业(多为规模较小的有限责任公司) ,创业初期在很大程度上接近于古典企业,经营者与所有者重叠，是严格意义上的企业家。但随着家族企业规模的扩大和所有权与经营权的逐步分离,家族所有和直接管理的特点逐渐消失,原先的家族企业的企业家或者演变为职业经理人或者为资本家(股东或出资者) 。4.4 国有企业管理者年薪：是高还是低国家当前已对国有企业管理者实行了年薪制，根据2007年1月修订实行的中央企业负责人经营业绩考核暂行办法（以下简称暂行办法）的规定，年度薪酬的计算公式为：年度薪酬=基薪+基薪绩效薪金倍数年度薪酬由基薪和绩效薪金两个部分构成。“基薪绩效薪金倍数”为绩效薪金，绩效薪金的倍数与年度考核结果挂钩
27、，倍数3倍封顶。年度考核主要是经营业绩考核，侧重利润总额、净资产收益率等企业效益指标。显然，这种年薪制设计并没有针对不同类别的国有企业，而是所有155家中央直属企业。许多省市也正在依据暂行办法制定下属国有企业管理者年薪制，因而这种年薪制标准影响到全国的国有企业。不同类型的国有企业应具有不同标准的薪酬制度。正如前文所论述的，政府企业的管理者薪酬与公务员标准相同；国有股份公司的由市场决定，与效益挂钩；特殊法人企业的比照公务员标准。对特殊法人企业的管理者当然也需要激励，在公务员标准上浮动，但不宜与效益挂钩，而是与效率挂钩，现行的年薪制考核指标则难以套用在特殊法人企业中。特殊法人企业管理者考核的合理标
28、准也会因特殊法人类型的不同而不同。第一，对于自然垄断行业的特殊法人，其考核的标准宜是成本降低和产量增加的指标。第二，对于经营共用品的特殊法人，考核标准应与溢出的正外部性，即所产生的社会福利大小挂钩。再者，因执行产业政策与维护社会稳定而设立的特殊法人，其考核应与政府的目标实现程度挂钩。因而，对于国有企业管理者年是高还是低，该不该降的问题，不能一概而论，更不能使用一个“一刀切”的降薪比例。现有的国资委所属的155家中央企业中，国家电网公司、中国兵器工业集团公司、中国盐业总公司等是特殊法人企业，另一部分则应属于普通法人的股份制企业，而且占大部分比例。特殊法人企业管理者的薪酬应参照公务员。这部分企业的
29、绩效实际上与管理者的才能并没有很强的相关关系，垄断地位和国家支持是特殊法人企业获得良好绩效的根本原因。而这些特殊法人企业的经营者年薪动辄上百万，已普遍超出同级别公务员薪酬水平的5-10倍。电力、烟草、电信等一些自然垄断企业不仅管理者，而且普遍员工的薪酬水平的已高于同层次的公务员和社会同类水平，已出现抄表员年薪达10万的现象。对于这种情况，则应该降薪以维护社会公平。国家电力公司现已采取了降薪行动，因而国资委等部门宜对烟草、电信等其他自然垄断行业的国有企业管理者及员工薪酬制定标准，稳妥地实行降薪。另一方面，对于大部分国有股份制企业，它们是普通法人，其管理者大部分在经理市场中招聘，薪酬水平由市场决定
30、。根据首都经贸大学课题组的调查研究（2003），这部分国有企业的管理者年薪远低于同类的民营企业管理者，这种差距还大于国有企业与非国有企业其它员工之间的薪酬差距。因而，对于属于普通法人的国有股份公司的经营者，不仅不该降薪，反而应该遵循市场价格而加薪。对特殊法人通过实行年薪制进行激励，激励制度的重点应是如何改善特殊法人企业的经营效率，如果政府把这时发生的总剩余增加的部分与特殊法人企业经营者报酬挂钩进行分配。据此，对经营者的激励重点将聚焦于总剩余增加的部分，制度运营的信息采集只限于会计信息，政府可以不用直接掌握特殊法人企业的成本状况。下面，以生产单一商品的特殊法人企业为例进行讨论。Fig. 3 激励
31、经营者经营效率的报酬制度在Fig. 3中，曲线是需求曲线，表示的是期的边际成本曲线。另外，期的价格是，其需求量用表示。政府在期付给经营者的报酬额与总剩余增加正相关,即Fig. 3中的部分表示的从上一期到本期的利润增加部分，与Fig. 3中的部分表示的成本降低部分之和。也就是说，政府把经营者努力增加利润作为代价，把因减价返还给消费者的利益作为报酬，决定各期的经营报酬额。从Fig. 3可知，价格超过边际成本时特殊法人企业经营者增大产量，或者有因投资增大成本削减的余地时增大投资，如果不那样做，就不能得到报酬，在各个时期，经营者得到的报酬比福利增加部分小，该项为正，只限于福利改善时。因此，激励的目标是
32、，在前期的投资给定的情况下，使每期的价格向提高经济福利的方向调整；另外，在保证本期产量不变的情况下，把投资水准向降低总费用的方向调整。在Fig. 3中，在这个报酬制度下最终达到分配时的产量是，投资量是，实际上如果它实现的话，企业的经济利润为零，企业无力支付经营者的额外报酬，但是任何生产、投资的调整也都是把经营者的额外报酬作为馈赠来维持效率的分配。这样，上述的报酬制度就是维持特殊法人企业经营者的经营效率的激励规制制度。5 结论与建议国有企业管理者降薪问题背后反映的是国有企业治理结构。理清国有企业的治理结构必须追本溯源到国有企业的两重性以及政府企业、特殊法人、股份制公司三种国有企业组织形式。不同的
33、组织形式对应不同的治理结构。中国国有企业治理结构亟需构建起分类治理的框架，对不同类型国有企业区别对待，并建立和完善针对政府企业和特殊法人的法律体系。特殊法人是国有企业的典型形式，不能完全依照国有股份公司的产权改革与非国有化的思路发展。特殊法人的治理结构总体上是政府主导下的董事会负责制。根据国有企业的分类，反映治理结构的激励机制的年薪制也应进行分类设计和调整。“一刀切”的降低是没有道理的，总体的思路应该是：该降的就降，该升的就升。政府企业管理者应该按照公务员薪酬标准，特殊法人管理者参照公务员标准，而现实中并没有做到，尤其是自然垄断和行政垄断的行业中的国有企业薪酬已成为社会关注焦点，因而设定标准，
34、有步骤的降薪实为必要。对于国有普通法人管理者的年薪更应遵循市场机制，以薪酬激励现有管理者并吸引海内外的管理专家。参考文献：1 于立、马骏：中国国有企业改革与治理结构的构建新思路，载于公司治理结构：中国的实践与美国的经验第13章，梁能主编，中国人民大学出版社，2000年4月。2 于立、马骏：特殊法人企业有关问题的进一步探讨，东北财经大学学报，1999年第1期。3 日总务厅行政管理局，特殊法人总览，2002。4 于立：垄断行业改革如何走出僵局？，中国企业家，2006年第5期。5 日佐高信：总检证“特殊法人”的真实，讲谈社，2000年出版。6 于立：“以偏概全”是国企改革的大忌，开放导报，1999年第11期。7 吴敬琏：国有经济的战略性改组，中国发展出版社，1998年出版。8 金碚：国有企业的历史地位和改革方向，中国工业经济，2001年第2期。9 张维迎：企业理论与中国企业改革，北京大学出版社，1999年出版。10 于立、钱勇、于左：企业家与职业经理人，东北财经大学学报，2001年第3期。11 杨河清、唐军、胡芳：国有企业经营者薪酬激励的主要问题，首都经济贸易大学学报，2003年第4期。