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1、现行农村社会保障制度存在的问题与对策摘 要随着我国改革开放的不断深化，我国社会保险制度日益完善。养老保险作为我国社会保障制度的重要基石，尽管我国养老保险制度经历了多次改革，但由于农村人口众多且收入水平相对较低，因而自2009年我国新型农村养老保险制度实施以来，暴露出诸如农村参保意识差、待遇水平相对较低、财务补贴不够合理、保值增值难度较大等一系列问题，阻碍了我国农村新型养老保险制度的发展。在我国大力加强社会保障体系的历史条件下，我国必须进一步突破思想观念、政府投入、运营模式、政策法律等方面的障碍，进一步健全和完善我国农村新型养老保险制度，探索建立更加符合我国的农村养老保险制度体系，使我国社会保障
2、体系更加完善。关键词：农村 养老保险制度 社会保障目 录1 引言11.1 研究背景和意义11.2 我国农村养老保险制度理论基础11.2.1 农村社会养老保险制度11.2.2 新型农村社会养老保险制度21.2.3 新型农村社会养老保险制度的理论依据22 新型农村社会养老保险制度的新型特征22.1 覆盖范围方面32.2 筹资模式方面32. 3 缴费标准方面32. 4 待遇水平方面43 我国农村养老保险制度建设存在的问题43.1 存在着农民参保意识不强的问题43.2 存在着待遇水平相对较低的问题43.3 存在着财政补贴不够合理的问题53.4 存在着保值增值难度较大的问题54 我国农村养老保险制度建设
3、问题的原因64.1 农民思想观念比较落后64.2 政府投入力度相对较弱64.3 养老基金运营模式滞后64.4 政策法律体系不够健全75 我国农村养老保险制度建设的优化策略75.1 提高农民收入水平75.2 提升农民参保意识75.3 完善多元筹资机制85.4 确保基金保值增值85.5 健全政策法律体系96 结论91 引言1.1 研究背景和意义我国改革开放37年来，农村养老保险制度建设不断改革，推动了我国农村养老保险制度的发展，也为我国农村居民解决养老问题创造了更为有利的制度保障。但我国是世界上人口最多的国家，而农村人口占总人口的比重高达50%杨翠迎.农村基本养老保险制度理论与政策研究M.浙江大学
4、出版社.2012.，而我国人口老龄化趋势显著，而农村养老问题与城市相比则更为严峻，这主要是由于我国城市化和工业化进程的加快，原有的土地模式发生了变化，加之我国计划生育政策的实施，使农村养老更成为一项难题，为此我国从20世纪80年代开始探索适合我国农村的社会化养老模式，但总体运行情况并不理想，已经凸现出许多问题，成为制约我国农村养老的重要障碍。党的十八届三中全会将健全和完善社会保障体系作为重要改革目标。在新的历史条件下，我国各级政府应着眼健全和完善社会保障体系，进一步加深对我国农村养老保险制度特别是建设过程中存在的突出问题有更加深刻的认识，从维护公平正义、增进人民福祉、促进社会和谐的角度，着力破
5、解我国农村养老保险制度建设过程中的制约瓶颈，推动我国农村养老保险制度健康发展。本文基于这个角度，试图从我国农村养老保险制度建设过程中存在突出问题入手，分析了我国农村养老保险制度的制约因素，并就此提出若干建议，以期对我国进一步健全和完善农村养老保险制度有所参考。1.2 我国农村养老保险制度理论基础1.2.1 农村社会养老保险制度伴随着社会生产关系的改变和农业生产力水平的提高，城镇化和工业化的进程加快，传统的以家庭为核心的养老模式不断受到各种因素的挑战，其养老功能逐渐弱化，农村居民的养老责任开始转向由社会组织和公共部门承担。本文认为，农村社会养老保险是指国家通过立法的形式，规定由国家、农村集体经济
6、组织和农民个人公共承担养老保险费用缴纳义务，以保障农村劳动者在退休之后基本生活的制度。农村社会养老保险具有福利性、公平性和社会化的特点。1.2.2 新型农村社会养老保险制度新型农村社会养老保险又称新型农村养老保险，是我国继取消农业税、实行农业直补与新型农村合作医疗等政策之后的又一项重大惠农的政策。新型农村社会养老保险是相对于上世纪九十年代各地根据县级农村社会养老保险基本方案开展的农村养老保险而言的，过去的老农保主要由农民自己缴费，实质是自我储蓄的模式，而新农保最大的特点是新农保基金由集体补助、政府补贴和个人缴纳三部分构成突出了政府的财政责任，体现了“保基本、广覆盖、有弹性、可持续”的基本原则。
7、1.2.3 新型农村社会养老保险制度的理论依据从我国新型农村社会养老保险制度框架来看，本文通过综合研究和分析，认为我国新型农村社会养老保险制度主要是基于三个方面的理论基础：一是公共产品理论，从这一理论来看，新型农村社会养老保险具有“准公共产品”的特征，这主要是由于其具有“非竞争性”的原则，即每增加一名养老金领取人，就会使农村居民养老金数额减少；二是社会公正理论，这一点更多的体现在党的十八届三中全会针对社会养老保险提出的公平正义和人民福祉；三是政府责任理论，这主要是政府有责任确保我国农村居民的基本养老问题，特别是要发挥政府在农村养老方面的宏观调控作用，既要承担财政责任，又要承担农村养老保险基金的
8、管理和保值增值责任。2 新型农村社会养老保险制度的新型特征从我国农村养老保险制度的发展情况来看，经历了一个兴起、发展、衰落、重建的波浪式过程，与过去的农村社会养老保险制度相比，当前我国正在实行的新型农村养老保险制度具有四个方面的重要特征。2.1 覆盖范围方面在“覆盖面”方面，我国新型农村社会养老保险制度的最大特点就是“全覆盖”，是对“老农保”最大的突破。有数据显示，1998年是我国“老农保”的最兴盛时期，全国2123个县和65%的乡镇共计8000多万人参保，但其覆盖面也只有16%杨复兴.新型农村养老保险制度研究 M.云南人民出版社，2011.，因而其覆盖面是非常小的，特别是由于保障对象的限制，
9、根本不可能实现“全覆盖”。而新型农村养老保险的最大特点就是“全覆盖”，其针对的不是特殊群体，而是全体农民。2.2 筹资模式方面“国家给予政策扶持”以及“个人缴纳为主、集体补助为辅”，是“老农保”基金的筹资方式，因而个人缴纳比例较高，导致农村养老保险演变成了个人存款，根本无法体现社会保险。而新型农村养老保险尽管仍然是政府、集体、个人三方筹资，但却明确提出了“政府补贴”的政策，并且对中央和地方两级政府补贴进行了明确划分：中西部欠发达地区中央财政实行全额补贴、东部发达地区则实行50%补贴，并要求地方政府给予每人不低于30元的补贴额度杨燕绥，张曼.社会保障内涵再认识J.社会保障研究，2013(1)，为
10、新型农村养老保险制度奠定了资金基础。2. 3 缴费标准方面从“老农保”来看，从2元、4元、6元直到20元共10档，但在实际运行过程中基本上都是按照最低的2元标准缴纳，因而即使农民缴纳15年，领取养老金时每月只能领到10元钱，对农民养老根本无济于事。而新型农村养老保险的缴费标准则分为100元、200元直到500元5档赵明完.对农村养老保险制度的认识 J.人口研究，2014(3)，农村可以从自身家庭条件和收入情况按照相应的档次进行投保，而且还规定地方政府可以根据自身发展情况调整缴费档次，以此能够调动农民投保的积极性和主动性，而且也有利于农民未来领取更多的养老金。2. 4 待遇水平方面从我国新型农村
11、养老保险参保农民养老金划分情况来看，共分为两个部分，第一部分为基础养老金，第二部分为个人账户养老金，基础养老金由中央财政全额支付，其标准为55元/月赵殿国.建立新型农村社会养老保险制度J.中国金融，2013(15)，而且规定地方政府可以根据实际情况适应提高此标准，而提高部分则由地方政府负责，这对于农民而言具有一定的吸引力。而更为重要的是，随着我国经济社会的发展，养老金待遇水平不可能一成不变，因而这种具有一定弹性的待遇水平，更有利于维护农民利益特别是促进社会公平。3 我国农村养老保险制度建设存在的问题3.1 存在着农民参保意识不强的问题尽管从2009年开始，我国新型农村养老保险制度已经实行6年的
12、时间，并且取得了较好的成效，但农民参保意识不强已经成为制约我国新型农村养老保险制度建设最为突出的问题。尽管我国各地都采取各种方式引导广大农民参加农村养老保险，比如通过宣传教育，再比如通过“上门服务”等形式动员农民参保等等，但由于种种原因，我国各地农民参保意识仍然不强，比如内蒙古某市2013年登记参保人数为95万人，而实际参保人数只有55万人，参保率只有75.3%杨海明.我国新型农村养老保险制度研究D.复旦大学博士论文，2013.，制约了该市农村养老保险制度建设。3.2 存在着待遇水平相对较低的问题尽管我国新型农村养老保险相对“老农保”在待遇水平方面有了很大的进步，但由于我国农村人口众多，且老龄
13、越来越多，因而目前的缴纳率较低，导致养老待遇水平相对较低。比如一位55岁的农民参加新型农村养老保险，如果选择100元缴纳标准，当其一次性补足15年的保险金后，60岁后每月只能领到223元的养老金；而如果不补缴，则60岁后每月只能领到111元杨一帆.对中国农村社会养老保险制度的思考与展望J.财经科学，2013(09)，这样的待遇水平根本无法满足农民的养老需要。3.3 存在着财政补贴不够合理的问题如前文所述，国家对中西部欠发达地区中央财政实行全额补贴、东部发达地区则实行50%补贴，并要求地方政府给予每人不低于30元的补贴额度，而且也可以自身承受能力适当增加地方政府的补贴额度。但从具体执行情况来看，
14、地方政府通常都采取30元的补助标准，基本上不进行提高。特别是从一些地区的情况来看，省级政府与县市（区）政府之间补助比例不够平衡，就是在同一地区，省政府与县市（区）政府之间的补助比例也不尽相同。3.4 存在着保值增值难度较大的问题从我国养老保险基金投资情况来看，从表1的情况来看，我国养老保险基金累计收益只有2772.3亿元，收益率只有9.2%。表明我国养老保险基金投资渠道较窄，尽管自2001年全国社会保险基金投资管理暂行规定允许社会保险基金入市，但却没有真正入市，直到2004年才开始真正实行，其入市比例遭到了限制。目前我国养老金入市比例不足1%，投资收益率只有3%左右，这与发达国家入市比例20%
15、60%、收益率10%以上的差距甚大周莹.新型农村社会养老保险制度的推进策略J.南京社会科学，2013(9)。如（表1）表1 20042013年全国社保基金投资收益率统计国家股票投资比重收益率通货膨胀率实际回报率美国61%21.2%2.34%18.86%澳大利亚43%14.3%1.67%12.63%瑞士18%16.9%0.48%16.42%资料来源：根据韩军平中国农村社会养老保险研究整理。由于我国养老社保基金收益情况来看，目前只能保值，根本无法达到培植的目的，因而随着我国农村老龄人口的不断增加，势必造成更大的资金压力，因而加强我国农村养老保险基金保值增值显得十分紧迫。4 我国农村养老保险制度建设
16、问题的原因4.1 农民思想观念比较落后深入分析我国农村养老保险制度建设过程中存在的突出问题，其根本原因还是思想观念问题，而这一问题更多的体现在农民身上，因为从我国农村养老保险制度的设计方面，应该说具有一定的科学性。首先我国农村绝大多数都不够发达，农村收入水平相对较低，比如呼和浩特市农民人均收入仅为4000多元，仍然很多人口处于贫困线以下，且文化水平不高，因而既无力参保又无参保意识。此外我国农民受传统的“养儿防老”意识影响，很多农民认为都要通过子女进行养老，因而也不愿意参保，如果这种思想不改变，必然会制约我国农村养老保险制度建设。4.2 政府投入力度相对较弱尽管我国已经建立了新型农村养老保险制度
17、，但目前我国城乡二元结构始终没有打破，因而我国各地方政府对农村养老保险重点程度不够，与城市养老保险相比，农村养老保险更多的是由农民个人承担。特别是我国各地都处在大开发、大建设、大发展过程当中，由于受过去增加GDP的影响，政府将更多的资金投向相关项目和城市建设，尽管我国政府补贴比例在30%左右，但与发达国家的60%左右相比差距较大周运涛.中国农村新型养老保险制度研究J.税务与经济，2014(3)，这就直接制约了我国农村养老保险制度建设。4.3 养老基金运营模式滞后农村养老保险基金运营模式如何，是确保农村养老保险基金保值增值的重要基础和保障，但从目前我国养老保险基金运营情况来看，其运营模式还缺乏科
18、学性。我国政府为确保养老基金安全，一直都将基金的投资渠道限于购买国债和存入银行，这种单一的运营模式，尽管能够保险养老基金安全，但却有可能使基金受到来自通货膨胀等风险的影响，无法实现基金的保值增值，长此以往必将造成农村养老保险基金缺口，如果不能及时发放农村养老金，更会影响农民参保积极性，形成恶性循环，就会制约我国农村养老保险制度建设。4.4 政策法律体系不够健全长期以来，我国社会保障机构对农村养老保险基金的保值增值缺乏足够的认识，而且也没有对其进行相就的核算和审查，对于投资比例也缺少合理的分配，而是将工作重心放在保险基金的征收方面，特别是在管理方面存在着不完善的地方，劳动社会保障部门的基金监管部
19、门、社会保险经办机构分别进行管理和监管，但由于政策制定、费用收缴、投资运作、监督检查等都由劳动保险部门负责，在缺乏制约机制的基础上，养老保险基金被挪用、挤占的现象较多。5 我国农村养老保险制度建设的优化策略5.1 提高农民收入水平尽管我国新型农村养老保险制度更加突显了国家和政府的财务支持，但农民仍然必须在自愿的基础上承担相应的保费，因而必须着眼提升农民的承受水平，进一步加快农村经济，不断提高农民收入，使农民有能力参保。从整体情况来看，中西部地区经济发展水平比较落后，农民收入水平较低，因而我国应当进一步加大对中西部地区的政策扶持力度，增加对农村经济发展的投入，鼓励 条件的地区发展农村集体经济，建
20、立和完善农村土地使用权流转机制，除了农业“直补”以外，还应当加大农业机械化、农业技术化、农业产业化方面的补贴，加强扶贫开发力度，鼓励引导机关、企业、社会组织加入到扶贫队伍中来，由“输血式”扶持转为“造血式”扶持，提高农民生产积极性，增加农民收入，推动农村经济发展，最大限度的提高农民因收入不足而拒绝参保的问题。5.2 提升农民参保意识由于我国农民受教育程度普遍偏低，传统的家庭养老思想根深蒂固，部分中青年农民尚未考虑自身养老问题，对养老保险关心程度较低。因此，脚踏实地地开展新型农村养老保险宣传工作，对调动农民的参保意愿，提高农民的参保积极性具有十分重要的意义。地方各级人民政府和村级组织，要大力加强
21、对我国新型农村养老保险制度的宣传，使农民更多、更全面的了解我国新型农村养老保险制度的优点，特别要利用广播、电视、互联网等媒体以及开展文体活动、印制宣传手册、上门进行宣传等多种形式，把思想工作做到每一个农户、每一位农民心中。只有通过宣传，让农民了解新型农村养老保险制度的优越性，才能最大限度的提高农民的参保意识，才能使我国新型农村养老保险制度逐步实现“全覆盖”。5.3 完善多元筹资机制从我国新型农村养老保险资源来源情况看，仍然是政府、集体、个人三部分，但如前文所述，我国政府补贴这部分只有30%，与发达国家60%左右相比差距较大，因而必须进一步创新我国新型农村养老保险筹资机制，使我国新型农村养老保险
22、拥有充足的资金来源。一方面，应进一步加大中央财政支持力度，从我国经济发展实际情况出发，采取税收调节的办法进一步增加中央财政收入，在此基础上中央政府应由30%的补贴额度逐步提高到发达国家60%左右的补贴额度；省级政府应建立新型农村养老保险专项资金，通过“转移支付”的方式，进一步壮大市、县市（区）政府财力，提高地方政府补贴能力。另一方面，进一步拓展新型农村养老保险资金“社会化”渠道，既要采取城镇职工养老保险补贴新型农村养老保险的方式，又要积极鼓励、支持、引导社会资本投入新型农村养老保险，比如鼓励社会资本设立“新型农村养老保险基金”、鼓励民营企业捐助“新型农村养老保险基金”等方式，对于拓展农村新型养
23、老保险资金来源具有重要作用，各级政府应当积极探索。5.4 确保基金保值增值证券部门应抢抓养老保险基金入市的有利机制，从确保养老保险基金保值增值和促进证券市场科学、健康、稳健发展两个方面出发，加强对我国证券市场的整顿。一是要着力增加市场投资品种，由于我国资本市场结构比较单一，尤其是债券市场债券品种少，结构不合理，因而增加市场投资品种，有利于农村养老保险基金入市后更好的控制风险；二是要着力改善资金投资环境，由于我国资本市场投资环境稳定性差、效率低下、系统性风险较大，因而必须大力加强对上市公司的业绩审核，特别是要保证国家政策的独立性，减少对资本市场的过多干预，推进证券市场“市场化”步伐。5.5 健全
24、政策法律体系从农村养老保险制度实施情况看，必须在2009年关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见政策体系上升到法律体系，将其纳入相关法律当中特别是对农村养老基金的管理进行严格要求，养老保险基金管理公司必须对投资机构、从业人员的独立性做出明确规定，在此基础上要建立严密的权力“制衡”机制。各投资机构也要从确保养老保险基金投资保值增值出发，健全和完善内部控制制度，实现养老保险基金入市管理过程的相互制约和监督；还要建立定期风险评估制度，加强对养老保险基金运行情况的内部和外部审计，最大限度的规避养老保险基金入市风险。6 结论我国新型农村养老保险制度自2009年开始已经有6年的时间，尽管取得了一定成效
25、，并积累了一些成功的经验，但在建设过程中仍然存在一些不容忽视的问题，农民的思想观念，资金来源渠道，运营管理模式，政策法律体系，整体待遇水平等都存在一些不足，在一定程度上制约了我国新型农村养老保险制度的建设和发展。健全和完善社会保障体系始终是党和国家的发展战略、也是人民群众关注的热点问题、更是解决人民群众后顾之忧的底线，我国各级政府必须充分认识新型农村养老保险制度的重要意义，着眼于破解难题、推动发展，既要通过大力发展农村经济解决农民收入问题，又要通过加强宣传引导解决农民思想问题，更要通过健全和完善农村养老保险体制、模式、法律推动我国农村养老保险科学发展，真正使这项惠民政策发挥出更大的效能。参考文
26、献1 杨翠迎.农村基本养老保险制度理论与政策研究M.浙江大学出版社.2012.2 杨复兴.新型农村养老保险制度研究 M.云南人民出版社，2011.3 杨海明.我国新型农村养老保险制度研究D.复旦大学博士论文，2013.4 杨燕绥，张曼.社会保障内涵再认识J.社会保障研究，2013(1)5 赵明完.对农村养老保险制度的认识 J.人口研究，2014(3)6 赵殿国.建立新型农村社会养老保险制度J.中国金融，2013(15)7 杨一帆.对中国农村社会养老保险制度的思考与展望J.财经科学，2013(09)8 周莹.新型农村社会养老保险制度的推进策略J.南京社会科学，2013(9)9 周运涛.中国农村新型养老保险制度研究J.税务与经济，2014(3)10 张敬一，赵新亚.农村养老保障政策研究M.上海交通大学出版社，2007.