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1、摘 要 本文通过论述和分析当前城市化进程中土地利用存在的问题和耕地保护所面临的困难,从而提出了在城市化进程中应大力加强的耕地保护的四项对策。关键词 城市化进程 耕地保护中图分类号: D922文献标识码:A一、当前城市化进程中土地利用存在的问题(一)征地范围宽泛,导致大量耕地被无端占用。我国土地管理法规定,国家为公共利益可以将农民集体所有的土地依法征为国有。然而,公共利益的界定过于宽泛,导致大量的耕地被占用的现象。另外,对于农民是否拥有土地的归属权、继承权、支配权等问题,仍没有给出明确解释和说明,并且有些地区种粮的经济效益偏低,农民淡化对土地的依赖。当政府要将耕地作为城市扩展的建设,且答应给予他
2、们相当的补偿和“农转非” 等待遇的条件时,耕地被征收所带来的暂时好处被扩大化。政府答应的补偿也没有完全得到落实,至于“农转非”的优惠条件,在社会保障和医疗系统并不完善的市场体系中,也没有完全体现,农民的根本利益更是没有得到维护。(二)城市土地利用中耕地闲置情况浪费严重。城市土地利用受利益分配机制不合理、政策引导不到位等因素的影响, 土地资源粗放浪费的现象很突出:一些地方片面追求经济增长指标, 为了在短期内提高政绩, 不惜以牺牲耕地资源为代价, 盲目招商引资投入项目、扩大城市规模,违规设立各类开发区、经济园区和大学城,大量的无序占地造成大量的耕地闲置浪费。目前,这种低效粗放扩张现象在各个地区都十
3、分普遍。南方周末在2006年10月报道:国务院召开常务会议,严肃处理河南郑州龙子湖高校非法占地案。这是国土资源部成立8年来,就土地违法问题,处理官员级别最高的一起案件。(三)城市土地利用总体规划不合理。由于各地区城市土地利用总体规划的滞后和历史原因,我国城市土地利用在结构上不合理,土地利用的效率低,城市土地级差地租得不到体现,以致城市土地产出率低。另外,我国城市内部用地结构不合理还体现在工业用地比重偏大,城市绿地和交通用地比重偏小的现象。由于城市工业用地比重大,许多工业企业占据了市区重要地段,造成土地资产的严重浪费:城市交通用地偏挤、绿化用地偏紧,造成我国城市存在交通拥挤,环境质量差等现象。土
4、地利用结构的不合理,直接关系到土地的集约利用的效果。二、当前我国城市化进程中耕地保护所面临的困境(一)城市化水平的提高与耕地保护的矛盾日益尖锐。不管是城市化发展的任何时期,城市的扩张都以占用大量的耕地扩大土地面积的外延方式为发展途径,其直接的后果就是耕地总量的锐减。我国城市建设和发展占用耕地的比例较大。城市化进程是我国实现现代化的客观表现,是经济发展的必然趋势。土地是城市的基本,城市化建设必然要有一定的土地做保障,为此而占用土地,甚至包括耕地,是无法避免的。由于我国耕地少,人口多的特殊国情,导致对耕地的保护政策在我国具有特殊的战略地位。因此,无论在城市化进程的哪个阶段,耕地保护与城市化水平提高
5、的矛盾都将长期存在。(二)地方政府对耕地保护的消极态度太过明显。土地用于农业虽然具有最基本的地位,但对经济发展的带动程度却很微弱,在衡量地方政府官员政绩的主要指标之一是GDP的考核机制下,仅靠对农用土地的使用很难有政绩;地方政府为了在领导任期间作出业绩,不顾环境资源承载力和经济条件,说服土地管理部门和农民尽可能地实现耕地的非农化,盲目扩大城市建设规模。地方政府发展经济的热情与耕地保护持消极态度的矛盾,在资源的利用上不惜违法。这些教训都会在未来失去耕地的惨境上得到惩罚。没有考虑长远利益,注定要付出更惨重的代价。(三)在实现耕地占补平衡上困难重重。我国现行的耕地保护制度,着重强调了耕地保护问题,采
6、取耕地占用动态平衡的制度,来确保我国的耕地总量不变,以对耕地实行特殊的保护。土地管理法规定: 非农建设经批准占用耕地的,按照“占多少,垦多少”的原则,由占用耕地的单位负责开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地;没有条件开垦或开垦的耕地不符合要求的,按照省、自治区、直辖市的规定缴纳耕地开垦费,专款用于开垦新的耕地。应该说,我国实行耕地占补平衡制度,主要目的之一就是实现我国耕地总量动态平衡。但在现实中,由于建设占用的耕地多是城市周围和主要交通沿线的农业生产条件好的良田,而新开垦补偿的耕地大多是生产条件差,土地贫瘠的地区,占补平衡很难实现。这充分表明:我国各级地方政府真正做到保持耕地总量动态平衡的任
7、务将十分艰巨。三、当前城市化进程中应大力加强耕地保护的对策(一)树立并加强“保护耕地与城市化协调发展”的观念。地方政府应从地区的实际出发,合理确定区域城镇化发展的速度,要严格控制城镇用地盲目扩张。促进城市化健康发展的重要保证是树立集约用地、科学用地、规划用地的观念,以此来协调城市化和耕地保护之间的关系。既不能不顾当前经济建设的合理要求,单纯地为了保护耕地而保护耕地;也不能只考虑城市化的发展,而忽视保护耕地。坚持“一要吃饭,二要建设”,树立保护耕地和城市化相协调发展的观念。(二)强化政府对耕地保护的责任和义务,规范政府的行为。现实中耕地随意被占用、建设无序等行为的频率发生较高,既有政府管理不力的
8、原因,又有政府行为不规范的因素,同时也体现了土地管理体制中存在的缺陷和问题。由于土地农用的比较利益低,如果完全由市场机制进行配置,那么耕地就会不断地被转为建设用地。规范政府的征地行为,就要严格规定各级政府的征地权,保障被征地农民的合法权益。法律上的模糊字眼让政府在土地征地上钻空子,在征地中,耕地都被列为扩大城市规模的幌子中,所以法律的一定程度的完善,对实施过程相当重要。(三)改革有关不利于城市化发展和土地集约利用的政策。基于我国国情和目前经济发展阶段的实情,城市化进程的重点战略应实施资源节约型的城市化道路。例如很多地方项目里会有土地复垦作为一个单独项目,既说明了土地复垦本身的重要程度,又显示出
9、对其增强意识在不断提高。必须找出一条既能减少耕地占用,又能及时为城乡各项建设提供必需的建设用地,保持社会经济的可持续发展的新路子,以缓解城市化建设与保护耕地之间的矛盾。而解决这一矛盾的唯一途径是走土地集约化利用的道路。加快城市化进程能更好地集约用地和节约用地,能够提高全国整体的集约用地水平,促进经济的发展,实现确保耕地总量的动态平衡的目标,起到保护耕地的作用。(四)完善占用耕地补偿制度,建立土地开发整理新机制。政府对自己的责任必须进一步明确,通过土地开发、整理复恳、落实耕地占用补偿的法定义务,负责行政区内的耕地占补平衡。严格土地开发,加强项目管理,建立从事土地开发、整理的专门机构,采取招标的方
10、法推行企业化经营。鼓励开发整理机构多方面、多渠道筹集资金,按照“谁投资,谁经营,谁受益”的原则,充分利用优惠的税费政策调动各方面开展土地开发整理工作的积极性,确保各地区耕地占补平衡。这样,就可以大大减少多占少补,优占差补,补偿耕地基金不到位等现象,当然,耕地补偿制度的实施也需要一个循序渐进的过程。四、小结最近,我国政府已经开始逐渐消除一些20世纪50年代中期以来一直阻碍农村城市迁移的关键障碍,比如户口和户籍制度,以加速城市化进程。国家经济社会的快速发展,城市化水平的不断提高,大批农村剩余劳动力进城,并转变为城镇人口,推动大批新城市的建立。同时,随着经济社会的发展,新城市的建立和老城市的扩大是我国整个经济发展的内在要求,是实现现代化的客观体现,是社会发展的必然趋势,为此而占一部分土地,包括一部分耕地,是不可避免的。(作者:河海大学公共管理学院硕士研究生,研究方向:工程征地与移民)参考文献:1南方周末:郑州龙子湖高校园区违法占地案始末.2006年10月19日 14:06.2张毅,张颂颂编著.中国农村工业化与国家工业化.中国农业出版社, 2002.3张毅.中国农村工业化与国家工业化.中国农业出版社.4杜润生著.中国农村制度变迁.四川人民出版社, 2003 .5杜润生主编.当代中国的农业合作制.当代中国出版社, 2002.6潘维著.农民与市场中国基层政权与乡镇企业.商务印书馆,2003.