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1、基于各国水资源管理体制的基础上探讨中国水资源的管理体制郭有强 农林经济管理学院摘要随着世界经济、科学技术的高速发展、人口的大量增长，水资源短缺、水资源的优化配置、合理开发、高效利用、节约保护和科学管理水资源,是一项十分重要和紧迫的战略任务。本文基于对美国、日本两个国家的水资源管理体制分析的基础上，比较了两国水资源管理体制的异同点。对中国的水资源管理体制做了合理的探讨与设计，在中国原有的水资源管理体制的基础上；对我国的水资源管理做了许多改进，传统的水资源管理体制得到完善。提出了符合中国国情的水资源管理体制，实现水资源的优化配置、合理开发、高效利用、节约保护。关键词 水资源 管理体制 一体化 水是
2、人类赖以生存和发展的不可替代资源,水资源短缺的问题日益突出,已经成为经济社会可持续发展的主要制约因素。联合国二十一世纪议程强调了保护淡水资源的质量和供应对水资源的开发、管理和利用办法作了全面阐述。在加强水资源的管理和保护方面,各国都做了有益的探索。1 各国水资源的管理体制（以美国、日本为例） 就世界各国而言，各国的水资源管理体制的涉及面都离不开水资源短缺、水资源的优化配置、合理开发、高效利用、节约保护和科学管理水资源这几个问题。同时，对新的水资源管理体制的设计也摆脱不了可持续发展的设计理念。所以，本文只对美国和日本两个国家的水资源管理体制做了阐述，而别的国家的水资源管理体制并没有做出详细的阐述
3、。1.1 美国水资源的管理体制1.1.1美国的水价管理权限美国从事地表水和地下水分配和销售的机构很多且很分散,主要是联邦政府、州政府、供水机构。但全国没有统一的水价审批机构,水价完全由市场调节。这些机构都根据自己的政策制定各自的水价,水费等级和种类繁多；且差别很大。1.1.2美国的水价执行美国水利工程水费按月、季或半年征收一次。如果用水户不交纳水费,供水单位可以采取警告、停止供水或通过法律手段解决,政府不直接干预。美国水量计量措施:灌溉用水按用水量或灌溉面积收费;工业、生活用水主要按水表计量收费。1.1.3美国的水价与投资回收1.1.3.1美国水利工程投资情况美国在水利工程的投资上,一改过去联
4、邦对已批准的项目无条件拨款的方式,60年代以来,联邦对水资源开发的直接投资逐渐减少。联邦政府对废水处理设施的费用,在60年代中期到70年代末期增长较快,1980年后下降,1990年完全停止资助。防洪工程的投资,由联邦投资占80%转向由非联邦方面负担25%50%。水利工程投资中的供水工程投资,一般都由用水户承担,通过收取水费来回收投资。1.1.3.2美国水利工程投资回收情况由于联邦的法规和政策是以补贴费率确定水价,因此联邦水利工程过去一般不能回收供水的费用。后来通过签订供水合同提高水费标准,尽管某些补贴仍继续存在,但供水水费基本能达到完全回收成本的目的。州供水用户需要支付全部投资费用(包括利息)
5、和所有的运行维护费用。即使在持续干旱的季节,工程没有向农业供水,但用户仍需支付水费。发电用水户则从发电收益中为供水费用提供补贴。1.1.4美国水价的制定美国制定水价政策时考虑的因素较多,包括水的供求关系;水资源的紧缺状况;用水户的排污行为;用水户的承受能力;水的综合利用与补偿等。1.1.4.1水价与水的供求关系在美国,有的丰水地区采用分段递减收费制度,即对于大水量用户则降低水价,以促进销售,并有助于回收供水的固定投资成本。用水越少,费率越高。1.1.4.2水价与水资源的紧缺状况 美国所采用的水价结构随水资源状况,各地有很大不同。美国根据供水合同收取水费。美国西部几个州也是这样,因此美国西部虽然
6、缺水,水价反而比东部低,一般只有边际成本的1/10。近年来美国都逐渐采用有利于节水的水价结构,如累进水价。目前广泛采用的水价结构是统一水价、累退水价和累进水价。1.1.4.3水价与用水户的排废水行为 美国征收的水费中,包括用户给系统增加的额外费用,其中包括排水费,因为某些工业废物的超常浓度或特殊性质给系统带来了额外的费用。根据某些工业废物的超常浓度，例如BOD(生化耗氧量)或悬移质,以及对携带污染物的水的体积的估计数量,向工业征收污水处理费。如果一个城市污水处理的能力达到了它的极限或者不能不采取新的更高一级的处理办法时,这时就向污染排放者征收污染浓度费。1.1.4.4水价与用水户的承受能力 在
7、美国,垦务局工程水价的制定一般考虑用户的承受能力。为了促进农业的发展,美国垦务局对水的供应制定了长期合同,所支付的经费不是根据水的经济价值而是根据对用户支付能力的估计。支付能力由垦务局研究决定,考虑签约灌区内种植作物的种植面积、作物种类、产量综合确定,尚需考虑土壤、气候、作物生长条件和季节等因素,因此,垦务局工程灌溉水价较低。州政府投资建设的水利工程,所有用水户都必须支付全部的运行费、所分摊的投资和利息及其他费用。而即使灌溉用水也不考虑农民承受能力。1.1.4.5水的综合利用与补偿制度 美国的水利工程除灌溉外,还有城市和工业用水、水力发电、防洪等综合利用。工程费用按用途(功能)分摊。防洪投资是
8、非偿还性的,由州和联邦的总的收益支付。灌溉工程受到大量补助,即受益者并不付出全部灌溉费用。水电收入中提取一定的比例,建立基金,用于弥补农业灌溉水费不足。1.1.5制定和调整水价的程序 由于各个工程单位水量的成本相差很大,主要取决于开发、输送、处理和分配供水所需的设施。一般先开发的工程,供水成本较低,工程也较简单;随着供水需求的增加,工程费用逐渐增加,供水成本也不断增加。因此,美国制定水价一般按单个工程定价。新建的水利工程制定水价,首先将工程投资在各受益部门之间进行分摊,供水以回收成本为原则制定水价。在制定水费标准时,考虑以下几个方面因素:财务上有足够的偿还能力、促进合理利用水资源和节约用水、各
9、类用户之间合理分摊运行维修费用、水价容易执行、符合有关法律和规定、保持一定时期的稳定性、美国供水工程水价一般随供水成本的变化每年都要进行调整,即每年根据工程支出情况进行核定。1.1.6水价结构美国水价制定总原则,是完全回收成本,但各类用水户实行不同的水价。联邦工程灌溉用水水价,只要求偿还工程建设费用,不支付利息。生活和工业用水则要偿还利息。州政府建设的水利工程灌溉用水、生活和工业用水必须支付全部的运行费、所分摊的投资和利息及其他费用。1.2 日本水资源的管理体制由于自然条件约束以及几十年的人口增长和经济发展，日本是一个水资源相对短缺的国家。为了解决水资源短缺的问题，满足经济发展和人们生活水平提
10、高而带来的用水需求。日本政府建立了一套具有自身特色的管理体制。 1.2.1日本政府在水资源管理中的作用在日本的水资源管理中，政府的作用主要表现在三个方面：一是制定和实施水资源开发和环境保护的政策和总体规划；二是对水务事业单位和设施进行监管并负责其运营、维护和管理；三是用税收收入和发行债券收入为水资源管理提供财政支持，其中，中央政府每年在水资源管理方面投入的资金是国家预算总额的10。政府的财政资金既支持新的水资源开发和保护设施的建设，也支持对现有设施的运营、维护和管理。1.2.2日本水资源管理的政府分工 对于水资源管理，日本的中央政府和地方政府有比较明确的职责分工。中央政府主要负责制定和实施全国
11、性的水资源政策、制定水资源开发和环境保护的总体规划；地方政府则在中央政府的框架下，负责供水系统、水处理设施、水务机构的运营、维护和管理，此外，还对公共用水的水质开展监控，对私营机构进行监督，以保证其废水排放达标。为改善水资源管理，日本构建了一个比较完整的法律体系，该体系框架分为五个领域：（1）水资源开发的总体规划；（2）补贴；（3）水权/水交易；（4）水务企业的运营和管理；（5）水质保护。 1.2.3日本在水资源管理的经济手段 第一、确定水价；除农业用水外，其它用途的水的价格一般都由两部分构成，即固定收费加可变收费。水的用途不同，其价格结构也不同。第二、提供补贴；日本政府每年安排巨额财政资金对
12、水资源开发建设和有关设施的运营、维护和管理提供补贴。第三、开展水权交易；根据日本的河川法，一般不允许进行水交易。但是，在土地改良区范围内的农户可以开展水权交易。第四、允许私营部门参与；近几年来，日本开始允许私营部门参与水务业的经营管理。私营部门参与的形式有多种，目前服务承包是最普遍的形式。第五、开征特种税；日本一些地方政府开征了森林保护税，但税率很低，其收入通常不到地方税收的1。 1.2.4日本在水资源管理的行政手段日本在水资源配置和水污染控制方面，较多地采用了行政手段。在水资源配置方面，日本采用的一种行政手段是依法分配水权。在水污染控制方面，日本采用的行政手段包括：实施环境质量标准；监测水质
13、并公开数据；实施工业用水排放标准和规章；对公众开展节水教育。总之，为解决所面临的水资源问题，上述两国根据其国清，建立了一套具有自身特色的管理体制，确立了水资源管理的法律框架，采取了多种不同的政策措施。实践证明，这些做法取得了较好的成效。比较两国的水资源管理体制，两个国家都有各自独特的水资源管理体制，均有自己的管理亮点。美国的水价结构合理，各种影响水价的因素都要考虑。即美国的水资源管理体制涉及面广。领导部门多，水资源管理体制没有统一的规定，而是由各自的利益和水效益制定相应的水价。日本水资源管理的政府分工合理明确，对水资源的管理手段清晰可行。政府地位突出，水资源管理涉及到的领域少而具体。同时，水资
14、源管理体制得到法律的保护。2 比较各国的水资源管理体制，探讨中国的水资源管理体制2.1我国传统水资源管理体制的弊端其一、降低了行政效率和政府权威。由于多部门管理,工作交叉,责任不清,办事效率低下。没有人对水资源的供需平衡负责,没有人对水质污染负责,没有人对地面沉降负责,没有人对生态环境恶化负责。这种局面造成在水资源管理工作中相互扯皮,争夺利益,不顾国家整体利益。其二、投资分散,难以发挥水资源开发、利用、配置、节约、保护的综合效益。其三、影响了合理的水价形成机制。由于对水源、供水、排水、治污、污水回用等环节的分割管理,因此难以形成配套管理法规,难以形成科学合理的水价格体系,难以建立规范的水市场,
15、也就不能有效地利用市场机制配置水资源。其四、使防洪减灾、城乡供水、防治水污染和保护生态环境等工作方面存在许多矛盾,严重违背了水的自然规律,不利于各种水问题的有效解决,已成为水资源可持续利用的障碍。2.2对中国水资源管理体制的探讨在比较各国水资源管理体制的基础上，对我国水资源管理体制进行探讨和分析，提出符合中国国情的水资源管理体制。新的水资源管理体制避开了中国传统水资源的弊端，符合联合国二十一世纪议程的要求。新型的水资源管理体制应迎合中国的实际国情。不违背可持续发展的设计理念。2.2.1探讨我国水资源管理体制应遵循的原则(1)统一性与协调性原则。这种体制设计能够对上下游之间、部门之间、地区之间的
16、矛盾以及开源与节流相互关系有一定的协调性。(2)综合性原则。水资源管理体制设计的综合性原则是基于对水资源的综合管理,通过管理实现区域内经济生态环境协调发展;实现近期与远期协调发展;实现不同区域内之间的协调发展。2.2.2我国水资源管理体制的设计立足于我国的基本国情，对我国的水资源管理体制的设计：首先，国家应在流域层次建立由国家自然资源和环境管理委员会代表、区域代表、其他行业代表和用水户代表组成的流域委员会作为流域事务协商机构。在支流建立流域机构的分支机构,把流域综合管理职责贯彻到各流域末梢,形成条条管理模式。流域机构对各区域机构进行宏观管理,各区域机构针对本区域具体情况,向流域机构汇报情况、提
17、出建议并依据流域机构的决策采取措施。其次，要强化流域机构对水资源统管的权威性,建立权威、高效、协调的流域管理体制。区域管理职能由水务部门承担。水务部门要与具体的经营活动相分离,通过特许经营和招投标等多种与市场经济相适应的方式来配置经营权,通过目标管理来实现节水、治污等管理目标。另外，各地方水务管理部门代表本地政府意愿,并对政府部门负责,政府部门对水务管理部门进行宏观管理。同时建立各类涉水的公众组织参与各环节的决策和政策执行的监督。2.2.3探讨我国新型的水资源管理体制2.2.3.1强化领导,提高认识水资源管理体制的改革是经济和社会发展的需要,是水资源优化配置和水环境保护的需要,是水资源管理的发
18、展方向。做好这项工作,涉及部门之间的职能划分和权利及义务的再分配,需要部门之间相互配合,从大局出发,从全局的角度来分析看待这个问题。更需要各级党委、政府直接支持和领导,没有党委、政府的参与,不可设想这项工作能够顺利进行。2.2.3.2用水权理论加强水资源管理水资源的所有权,从形式上看是人们与水资源的关系,实质上是法律确认和保护的人与人之间对水资源的占有关系,是一种民事法律关系。水的使用权主要包括水的分配、水的使用和收益等。在当前社会经济的转型期,用水权、水市场理论指导和加强水资源管理是经济社会发展的必然要求。水权明晰是确定水资源管理的关键。首先,每个水权拥有者出于对自身利益的维护,会自觉监督相
19、关的水权,必然在一定程度上强化水权管理。其次,随着环境、生态用水产权的明晰,会有利于杜绝对公有水权的侵占,同时,水权制度的建立和用水权产权的明晰,也是水价真正走向市场化管理的基础。建立健全水权制度是实现水资源优化配置的重要手段,只有合理的水权制度才能有益于水资源的优化配置,保障实现更高层次的水资源高效利用目标、保障水资源的合理配置、开发利用和节约保护。2.2.3.3地方城乡水务一体化管理城乡水务一体化管理,就是打破城乡之间、地区之间、部门之间的水管理界限,建立起城市和农村、水源和供水、供水和排水、用水和节水、治污和回用一体化管理的城乡水务统一管理体制,目的是促进水资源合理开发、高效利用、综合管
20、理、优化配置、全面节约、有效保护,实现水资源的可持续利用,保障国民经济的可持续发展。2.2.3.4流域机构和地方省、区间建立协调、协商机制水法确定了“国家对水资源实行流域管理与行政区域管理相结合的管理体制”,突出了水资源的统一管理和流域管理,明确了流域管理机构在水资源管理领域的法律地位,赋予流域管理机构在所管辖的范围内行使法律、行政法规规定的和水利部授予的水资源管理和监督的重要职责。只有流域机构和地方政府建立和谐的机制，才能两者统一管理好水资源,为地方经济发展和社会稳定作贡献。2.2.3.5健全水资源管理法律体系,提高执法人员素质建立和完善我国水资源管理法律体系是我国对水资源进行合法管理的前提
21、,提高执法人员的素质是保障这一法律得以顺利实施的重要条件。最终的目的是促进水资源管理进入法制化的道路,使执法体系逐步向着正规化、规范化和制度化方向发展,实现依法治水,依法管水。只有执法人员的素质得到了提高,才能保证水资源管理任务的顺利完成。要认真查处水事违法案件,保护水资源和维护正常水事秩序。参考文献1 美国的水资源概况及水管理体制.日本水资源管理体制.中国知网,中国水利网2梁建义.改革水资源管理体制推动水务一体化建设J.河北水利,2003(3):1415.3潘晓东.论我国水资源管理体制改革及其突破口J.中国人口、资源与环境,2002(4):1417.4赵娉婷,胡继连,徐光增.我国水资源管理体制研究.水利经济,第 22 卷第 5 期 ,2004 年 9 月