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1、社会组织参与社会管理与服务一、我国社会组织的定义、分类。 社会组织，泛指那些在社会转型过程中由各个不同社会阶层的公民自发成立的、 在一定程度上具有非营利性、非政府性和社会性特征的各种组织形式及其网络形态。目前我国将社会组织分为三类，包括社会团体、 基金会和民办非企业单位。社会团体是由公民或企事业单位自愿组成、按章程开展活动的社会组织，包括行业性社团、学术性社团、专业性社团和联合性社团。基金会是利用捐赠财产从事公益事业的社会组织，包括公募基金会和非公募基金会。民办非企业单位是由企业事业单位、社会团体和其他社会力量以及公民个人利用非国有资产举办的、从事社会服务活动的社会组织，分为教育、卫生、科技、
2、文化、劳动、民政、体育、中介服务和法律服务等十大类。二、我国社会组织的发展现状。 党的十八大报告中明确提出要围绕构建中国特色社会主义社会管理体系，加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制。近年来，我国的社会组织蓬勃发展，在社会管理中发挥着日益重要的作用。总的来说，呈现以下特点：（一） 数量和结构发展的重大变化。主要体现在社会组织的数量及质量逐年提升，据统计，2009 年我国社会团体、 民办非企业注册个数比 2001 年分别增长 85%、132%， 基金会由无到有。分类来看：社会团体数量平稳增长、基层数额比重加大；基金会呈现爆炸性增长；但民办非企业单位增速缓慢，国际
3、组织发展严重滞后。（二） 社会动员能力和自身影响力显著增强。一是捐赠额呈逐年增长态势，为应对突发自然灾害、做好灾后生产恢复及平时帮扶困难群众等起到了重要作用；二是自愿者数量逐年增加，自愿者服务机制不断完善。（三） 存在发展不均衡现象。一是领域存在的不均衡，我国社会组织主要分布在工商服务、科研、教育、卫生、社会服务、 农业等领域，而在其他领域社会组织的缺失现象较为严重。二是地域存在的不均衡，目前我国社会组织主要集中在东部发达地区及其他发达城市，西部及边远贫困地区社会组织较少。三、我国社会组织立法的现有成果。 我国关于社会组织立法已初步形成了以宪法为统帅，以三个登记管理条例为主体，配套的地方性法规
4、、部门规章为辅助，一般法与特别法相结合的法律体系。具体包括：、 宪法。宪法第35条规定我国公民享有结社的权利、法律。民法通则第50条规定了“社会团体法人”。 、行政法规。社会团体登记管理条例、基金会管理条例、民办非企业单位登记管理暂行条例。 、地方性法规和部门规章。如深圳市社会团体组织通则若干规定、社会团体分支机构代表机构登记办法、社会团体设立专项基金管理机构暂行规定、事业单位社会团体民办非企业单位企业所得税征收管理办法、建设部社会团体管理暂行办法等、一些单行法律法规就某些特殊社会组织的有关具体规定。如工会法、民办教育促进法、消费者权益保护法等。四、 运行方式或机制。（一） 社会组织参与社会管
5、理创新的模式选择。从市民社会与国家关系的分析视角看社会组织在社会管理中的地位不外乎有三种类型：自治型、管制型与合作型。1、自治型。新保守主义主张社会组织自治，如果没有国家的干预任由公民社会来发展的话它将具备这样的美德：良好的品格、诚实、自我牺牲、自律、宽容、公正、信任、文明等。社会组织由于其合法性，大多数国家会尊重其独立性和自治性，这种模式属于强社会弱政府模式。2、管制型。罗伯特认为，国家是一个与其他权力中心相对的官僚政治整体，当国家扩张时必然导致自愿组织功能的下降并因此使得它们逐渐衰弱，同时它也削弱了自愿组织得以维持的社区精神。当国家的权力过于强大垄断各种社会资源时就形成强政府弱社会模式，社
6、会组织就难以有生存和发展的空间。3、合作型。在现代民主国家，合作与互补是国家与社会关系的主流。吉登斯认为国家与市民社会每一方应当同时充当另一方的协作者和监督者，政府把自己效率不高的活动领域交给社会组织去做，社会组织作为替补者身份出现。这种模式属于强政府强社会模式。 （二）具体而言，当前国内外社会组织参与社会管理主要体现在公共政策和公共服务两个领域。1、公共服务领域。主要通过政府向社会组织购买公共服务实现。政府将由自身承担的社会发展和人民日常生活提供的公共服务事项交给有资质的社会组织承担，并定期按市场标准相互建立提供服务产品的合约，由该社会组织提供公共服务产品，政府按一定的标准进行评估履约情况来
7、支付服务费用。政府向社会组织购买公共服务，一方面可以减轻政府负担，同时也可以弥补政府在提供公共服务方面的不足，为社会提供更专业、更全面、更高效的公共服务。2、公共政策领域。社会组织通过三种形式来参与社会管理。一是建设性提议：社会组织通过各种途径提供政策咨询、政策建议，以期影响公共政策。二是参与式合作：政府在制定相关政策的时候，会主动邀请社会组织参与并提供意见，或者社会组织主动向政府提出意见和建议，进而影响公共政策的制定。三是利益诉求。当政府的某个政策不符合民众需求的时候，社会组织通过倡导、游说，甚至游行、抗议、示威的方式要求政府改进相关政策。五、存在的问题或困难。（一） 立法层面存在的问题。1
8、、 在立法指导思想上管控过多而鼓励不足。由于计划经济以来长期形成的对社会实行集权式管理方式，加之政府担心一旦放松对社会组织的管制，将对国家安全及社会稳定造成一定冲击，导致长期以来我国社会组织成立、管理、监督等领域立法的指导思想偏重于管控而非鼓励促进。2、 立法严重滞后，缺乏一部统一的社会组织法。目前我国只在宪法中规定了公民有结社的权利，但一直缺乏一个与宪法相衔接的基本法对结社的基本权利义务进行规定。我国立法法第八条规定对民事基本制度只能制定法律，故结社立法与公司立法一样属于法律保留范围。，实践中为了解决社会组织发展活跃的问题我国采取了由国务院出台社会组织登记管理条例的形式，无疑将出现本末倒置问
9、题，影响社会组织立法的权威性，导致法律实施困难。3、 现行行政法规对社会组织的准入门槛设定过高。1998年颁布的社会团体登记管理条例对社团人数财产数额发起人和拟任负责人以及设立程序等问题均作了比其他国家严格得多的限制，其中最为严格的是双重审批制，即设立新社团必须经过业务主管部门与行政主管部门的双重审批，社会组织注册的时候必须由一个政府的机构向民政部门担保。社会组织准入门槛设定过高严重抑制了社会组织的建立，社会组织参与社会管理的广度和深度面临较大的局限性。4、 立法层次较低，法律冲突较多。在我国，有关社会组织成立的法律主要是国务院颁布的几个行政法规以及其他部门规章，民法通则仅有第50条第款是关于
10、社团法人资格的规定，与其他国家相关立法相比我国社会组织法律体系效力层次明显偏低。同时，由于制定主体多元，立法数量繁多，我国社会组织法律体系缺乏统一性，法律冲突问题比较严重。 （二）社会组织定性与定位不清。整体上讲， 整个社会对社会组织的地位作用认识不够到位。一些地方和部门在理解社会组织的地位、 作用问题上存在认识上的偏差， 对社会组织的发展规律认识不足， 对新形势下社会组织发展的意义、 发展趋势以及功能作用认识不到位， 还没有把社会组织真正纳入经济社会发展的总体布局， 没有把社会组织培育发展工作纳入议事日程。从社会组织之间看， 各个民间组织各自为战， 缺乏协同。 中国的民间组织 “虽然数量巨大
11、，但是没有构成一个整体的第三部门，它们像一盘散沙， 支离破碎地散落在转型时期的中国社会中。” 在这种情况下， 中国的民间组织很难最大能力地发掘和动员社会资源， 在危机管理中发挥的作用受到很大影响， 难于从整体上得到社会成员普遍的合法性认同； 从社会组织内部看， 许多民间组织没有规范的战略规划和明确的定位， 缺乏危机管理中实现组织目标所需要的相关知识和技术， 在危机管理中显得热情有余而整体业务素质。（三）社会组织内部管理机制、约束和监管机制缺乏，难以有效承担社会管理的职能。一方面，不少社会组织缺乏自律，非行政组织行政化、非赢利组织赢利化等问题突出；另一方面，相当多的社会组织内部治理机制不健全，缺
12、乏民主管理和有效的工作规范和制度，财务管理基本上无法可依，财务混乱，较少开展社会公共服务活动，甚至出现利用社会组织身份谋取非法利益的现象。(四）政府与社会组织的关系尚未在体制上理顺，影响到社会组织参与社会管理的职责定位和作用发挥。一是社会组织行政化倾向严重。社会组织的职能原本是被定位于为政府服务的，早期的社会组织基本是靠政府扶持发展起来的，其职能就是为政府服务，由此导致社会组织的行政化倾向较为严重。二是社会组织受政府约束较多，自主能力较为薄弱。从政府改革角度各级政府进行了多次机构改革，以实现简政放权，但从实际情况看政府部门本应转移给社会组织的职能并没有很好转移，社会组织在很大程度上仍受政府行政行为的制约，在履行自己职能时不能到位。六、学术观点争鸣。