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1、学 位 授 予 单 位 _ 广 东 外 语 外 贸 大 学 分类号 _ 密级 UDC _ 编号 _ 广东外语外贸大学硕士学位论文 我国行政审批制度改革及其法治化研究 Studying the legal regulation and rule of law of the reform of Chinas administrative examination 申请人姓名 吴耿 导师姓名及 职称 杨桦教授 申请学位类别 硕士 学科专业名称 宪法学与行政法学 论文提交日期 2015.4.20 论文答辩日期 2015.5.21 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作及取得
2、的 研究成果。据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其 他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含为获得 广东外语外贸大学 或其他教育机构的学位或证书而使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所 做的任何贡献均已在论 文中作了明确的说明并表示谢意。 学位论文作者签名： 签字日期： 年月日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解 广东外语外 贸 大 学 有关保留、使用学 位论文的规定，有权保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁盘 ，允 许论文被查阅和借阅。本人授权 广东外语外贸 大学 可 以将学位论文 的全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或
3、扫描等复制 手段保存、汇编学位论文。 (保密的学位论文在解密后适用本授权书 ） 学位论文作者签名： 导师签名： 签字日期： 年月日 签字日期： 年月日 摘要 我国的行政审批制度是政府进行行政管理的重要组成部分，是政府干预市场 经济、维护市场秩序和进行社会管理的行政手段。 我国的行政审批制度是计划经济时期的产物并逐步发展起来的，通过实施行 政审批制度，政府可以实现对公共资源进行有计划地配置。在实行社会主义市场 经济的现阶段，当出现市场失灵的情况，政府仍然可以通过行政审批的方式对市 场主体进行管制和调整。 随着中国改革开放的深化以及社会主义市场经济体制的确立，我国行政审批 制度的弊端日益明显。为适
4、应我国经济发展的要求，我国行 政审批制度从改革开 放以来历经数次改革。 1978 年我国开启了改革开放的历史新时期，计划经济体 制日益瓦解，并以不可逆转的趋势向市场经济发展，作为政府对市场进行调控的 主要手段之一，行政审批制度的改革是成为了必然要求。 2001年年底，为适应 世界贸易组织的规则，顺应市场经济的发展要求，我国在全国范围内自上而下地 开展了行政审批制度改革，并取得了显著成效。 2003 年中华人民共和国行政 许可法的出台更是成为我国行政审批制度发展的里程碑。在过去几十年，我国 在改革行政审批制度方面作了大量的工作，也取得了相当不错 的成绩，然而，目 前这项制度的改革并不彻底，还存在
5、着诸多问题。我国对相关问题的产生原因进 行研究，并进一步深化行政审批制度改革，解决改革所面临的问题，使其真正服 务并持续促进社会发展。本文拟通过对我国的行政审批制度进行分析和研究，并 提出完善我国行政审批制度的意见。全文主要包括以下部分内容： 第一章对行政审批、行政审批制度基本理论作了概述并总结规范出行政审批 的特征，同时介绍了我国的行政审批制度产生背景及其发展和改革历程。 第二章对我国现行行政审批制度现状作了分析，提出我国行政审批制度现阶 段存在的诸多问题 ，并对问题产生的原因进行了分析。 第三章对日本、美国的行政审批制度的改革进程、改革方法进行研究和分析， 总结出对我国的行政审批制度改革有
6、借鉴意义的经验启示。 第四章在总结我国行政审批制度发展现状的基础上，为我国行政审批制度改 革法治化提出建设性的意见。 关键字：行政审批行政审批制度改革法治3 Abstract As an important component of government administration,the administrative examination and approval system in our country is used by government in the intervention in the market economy, the maintenance of market
7、order,and the conduct of social management as an administrative measure. Our countrys administrative examination and approval system is the result of planned economy period and finally works up. Through the system, the government can achieve the allocation of public resources in a planned way. At th
8、is stage when socialist market economy is implemented in our country,the government can still control and adjust the market subject by means of administrative examination and approval even though there is a market failure. The deepening of reform and opening up and the establishment of socialist mar
9、ket economy system in China has brought increasingly clear defects. For fulfilling the requirement of economic development of our country, the administrative examination and approval system has been developed for several times since reform and opening up. In 1978, our country opened a new historical
10、 period of reform and opening up when the planned economy system collapsed gradually and moved to market economy irreversibly. Being one of the major measures of government regulation,the reform of administrative examination and approval has become an inevitable demand. In order to be suitable to th
11、e WTO rules and the development demands of market economy, our country carried out the nationwide reform of administrative examination and approval system at the end of 2001, and has obtained remarkable achievements. The publishment of “Administrative Licensing Law” in 2003 has become a milestone of
12、 our country s administrative examination and approval system development. For the past several decades, great efforts have been made in reforming the administrative examination and approval system and good results have been achieved. However, the reform is not thorough with lots of problems to be s
13、olved. In order to make it indeed serve and continuously promote the development of our society and economy,the reform must be deepened to resolve the issues in the reform. This paper is to make suggestions on improving the administrative examination and approval system in our country on basis of an
14、alysis of the system. The article includes the following three parts. Chapter one is the overview of administrative examination and approval and the basis theory of the administrative examination and approval system, and the summary of characters of administrative examination and approval is include
15、d as well. Meanwhile, the generation background and historical evolution of administrative examination and approval in our country 4 has been introduced. Chapter two is the analysis of the current situation of administrative examination and approval in our country. The author has put forward the exi
16、sting problems, and analyzed the causes of problems. Chapter three includes research and analysis about reform process and reform method of Japan and America. Thus, experience of enlightenment which has a certain significance in the reform of our country s administrative examination and approval sys
17、tem has been summed up. Chapter four has put forward some valuable suggestions on improving the administrative examination and approval system in our country under the rule of law, based on the summary of the development status of our country s administrative examination and approval system. Keyword
18、s: Administrative examination and approval, Administrative examination and approval system, reform, the rule of law5 目录 M . 2 Abstract . 3 g 录 . 5 绪论 . 6 第 一 章 行 政 审 批 制 度 的 概 述 . 7 行政射比 . 7 (_)行政审批的含义 . 7 (二）行政审批的特征 . 9 二、行政审批制度 . 9 (_)行政审批制度的含义 . 9 (二） 行政审批制度的价值 . 10 (三） 我国行政审批制度的发展和改革历程 . 11 第二章我
19、国行政审批制度改革的现状 . 17 _、我国行政审批制度改革过程中存在的问题 . 17 (_)政策性、运动式改革仍占主导 . 17 (二） 改革缺乏统一的标准 . 18 (三） 改革中的腐败现象未能从根本上遏制 . 19 二、行政审批制度改革过程中存在问题的原因分析 . 21 (_)政府对公共资源及生产经营领 域的长期垄断 . 21 (二） 政府的管理职能并没有实现根本性的转变 . 21 (三） 政府审批权力与审批利益的结合日趋紧密 . 22 第三章国外行政审批制度改革的概况和启示 . 23 _、国外行政审批制度改革的概况 . 23 ( - ) 0 * . 23 (二）美国 . 24 二、国外
20、行政审批制度改革的经验启示 . 25 (_)改革 必须以完善的法律体系为基础 . 25 (二）改革必须以具体的基本国情为基础 . 26 第四章我国行政审批制度改革法治化的进路 . 27 _、修改和完善行政许可法及相关规范性文件 . 27 (_)修改和完善行政许可法 . 27 (二）修改和完善相关配套规范性文件 . 29 二、构建具有法律约束力的政府权责清单制度 . 31 (_)构建权力清单制度 . 31 (二） 构建负面清单制度 . 32 (三） 构建责任清单制度 . 32 全吉 i 吾 . 35 m m . 36 . 37 绪论 我国的行政审批制度是政府进行行政管理的重要组成部分，是政府干预
21、市场 经济、维护市场秩序和进行社会管理行政手段。我国现行的行政审批制度是诞生 于建国后的计划经济时期，在计划经济体制下，中央政府将举国的人力、物力、 财力集中起来由其进行统一支配，实行统收统支的财政 制度，在该历史背景之下， 政府的行政审批几乎成为了一切经济活动的前置性条件，基本上覆盖了经济领域 的各行各业，通过设定各种行政审批事项，政府方能有计划性地对各种社会资源 进行配置。随着中国改革开放的不断深化以及社会主义市场经济体制的建立，行 政审批制度的缺陷日益暴露。行政体制必须根据不同阶段的经济发展情况做出相 应的调整，因此，从 1978 年改革开放开始，我国启动了对行政审批制度改革， 进入二十
22、一世纪以后，全国各地更是如火如荼地展开行政审批制改革。然而，在 经过了近 40年的改革之后，现行的行政审批制度仍然存在 着几大问题，改革效 果一直没法达到理想的预期。本文通过对行政审批制度的基本理论进行介绍，分 析以往行政审批制度改革中存在的问题，同时通过对发达国家的改革经验进行学 习和借鉴，最后提出我国行政审批制度改革法治化的进路。7 第一章行政审批制度的概述 在我国，行政审批制度作为一种政府干预市场经济、维护市场秩序和进行社 会管理的行政手段，是政府实施行政管理的重要组成部分。 我国的行政审批制度 是计划经济时期的产物并逐步发展起来的，通过实施行政审批制度，政府可以实 现对公共资源进行有计
23、划性地配置。在实行社会主义市场经济的现阶段，当市场 出现自我调节失控的状态，行政审批制度就是政府对市场主体进行引导和管理的 主要行政手段。要深入研究和分析我国的行政审批制度，必须先明确行政审批和 行政审批制度的概念，了解我国行政审批制度的发展和改革历程。 一、行政审批 (一）行政审批的含义 行政审批在我国是一种很常见的行政调节 手段，是政府对经济以及社会生活 采取必要的干预和调整措施时的一个重要途径，在政府进行各项行政管理活动时 被广泛运用，但就是这么一个适用广泛的行政管理行为，无论在我国的法制领域 或是学术领域，对“行政审批”的含义至今尚无相对统一的定论，不同的组织、 不同的机构、不同的专家
24、学者在不同的时间背景下、站在不同的角度对“行政审 批”的含义做出不同的解释，主要有以下观点： 第一种观点是 2002 年 8月 23日国务院向全国人大常委会提交的关于中 华人民共和国行政许可法 (草案 )的说明中的解释，即“行政许可 (也就是通常 所说的“行政审批”），是行政机关依法对社会、经济事务实行事前监督管理的 一种重要手段。”1 第二种观点是从行政法学的角度出发，分别从实践和字面两个角度对行政审 批做出了以下定义：从实践的角度，行政审批是指相对人依法向行政机关提出申 请，经行政机关依法审查并做同意申请的决定，最终授予申请人从事申请名下的 活动的资格或权利的一种行政行为；单纯解读字面含义
25、，行政审批是指政府的任 何审查和批准的行为。 2 王艳 .行政许可法实施后我国行政审批制度改革研究 D.山东大学， 2007， 4 王克稳 .行政审批制度改革与立法 J.政治与法律， 2002， 2: 37 8 第三种观点是从行政管理学的出发，认为行政审批是实现行政管理目标的一 种事前管理，政府通过行政审批规范一些经济社会活动，以保护公共利益。它兼 具权利与义务的性质，具有时效性和一定的自由裁量权，既可以实现资源的有效 配置和风险的有效防控，同时还具有维护秩序和证明信誉的功能。政府进行行政 审批的基本流程为：审批 核准 审核 备案。 1 以上观点分别从立法草案、行政法学和行政管理学的角度阐述了
26、行政审批的 内涵，各有千秋。此外，明确行政审批与行政许可之间的关系是对行政审批做出 明确定义的重要前提。行政审批与行政许可均属于具体行政行为，二者既有类似 的地方、其联系亦是相当紧密，我国学术界在对二者关系的探讨中产生了一定的 争论，争论的结果可以归纳总结为两种观点。第一种观点是一种曾经被大多数人 认同的观点，认为行政审批与行政许可没有任何差别。持该种观点的人认为行政 审批和行政许可是同一概念的不同表达方式，行政审批是从行政主体的角度来对 该行为进行定义，相对人获得了某项行政许可是行政机关对其一次或多次审查并 批准的结果，该解释更加强调该行为的程序；行政许可是从行政相对人的角度来 对该行为 进
27、行定义，通过行政机关对相对人申请事项的审批，相对人才获得了某 项行政许可，该解释更加强调该行为的结果。第二种观点则认为行政审批和行政 许可是一种包含关系，行政审批的范围比行政许可大得多，行政审批包含行政许 可。持该种观点的依据是行政审批行为不仅包括行政机关对相对人申请事项的外 部审批行为，也包括行政系统内部上级行政机关对下级行政机关某些申请事项的 内部审批行为，而行政许可只是外部审批行为。同时，行政审批可以有多种表现 形式，如登记、认证、核准等等，而行政许可只是其中的一种表现形式。 在上述两种观点之中，将 “行政审批”等同于“行政许可”的观点曾经得到 了大多数人的认可，但是，笔者并不支持该观点
28、。现行的中华人民共和国行政 许可法（以下简称行政许可法）从 2004年 7月 1日开始实施，该法实施 至今的十多年期间指导了部分的非行政许可审批行为的规范和清理工作，但是， 在现实的行政执法过程中依然存在大量的非行政许可审批行为，如房地产登记行 为，该行为需要经过相对人提起申请、经行政机关的审核批准才产生一定的法律 效力，其本身并不符合行政许可法对行政许可的界定。从我国行政执法实践 姚春峰 .深化行政审批制度改革研究 D.西南大学， 2014， 8 中来看，我国的行政机关在进行行政管理过程中大量仍然沿用行政审批管理模 式，其9 中行政许可只是行政审批中的一部分。同时，国务院近两年多次以颁发其
29、他规范性文件的形式督促各个部委和各级地方政府及时清理非行政许可审批事 项。 综上，笔者更加倾向于将行政审批作出比较宽泛的解释，即认为行政审批是 指行政机关根据行政相对人提出申请，对其依法进行审查，并最终准予相对人从 事某项特定活动，认可相对人具有某项资格资质，对特定民事关系、民事能力进 行确认的具体行政行为。 1 (二） 行政审批的特征 1. 行政审批是一种授益行政行为。授益行政行为包括两个方面，既包括积极 地为相对人设定某项权利，也包括消极地免除相对人的某项义务。行政审批即是 对相对人的申请事项进行审批，并对符合实体条件和程序条件的申请事项进行批 准，准予相对人从事某项特定活动、赋予特定的相
30、对人某项权利和资格、或对特 定民事关系、民事能力进行确认的行为。 2. 行政审批是一种依申请的行政行为。行政相对人主动提出申请是行政审批 的前提条件和程序要件，倘若行政相对人没有主动提出申请，行政机关便不能主 动行 使行政审批权。 3. 行政审批是一种要式行政行为。行政审批应当符合法律法规规定的具备某 种特定形式的要求，才能产生特定的法律效果，同时以便于区分获得审批的相对 人与未获得审批的其他个人和组织，以便于审批主体对相对人进行监督和检查。 上述特定的形式要件，一般表现为以许可证、执照、批复等形式，而相对人一旦 持有这些特定书面文件，则表明其在一定的期间内享有法律法规授予的某种权利 和资格。
31、 二、行政审批制度 (一）行政审批制度的含义 行政审批 制度并非简单的一种行政管理制度或法律制度，其外延相当广泛， 欧桂英等编 .行政审批制度改革若干问题解说 M.北京 .中共中央党校出版社， 2003 年版， 104 它是指国家行政机关（包括有行政审批权的其他组织）对相对人提出的申请事项 进行依法审查，并批准其从事特定的申请事项、赋予其申请的资质资格或确认某 种法律关10 系的各项具体制度的总称。 1 (二）行政审批制度的价值 行政审批制度是在市场经济的背景下迅 猛发展起来的。行政审批制度有利 于应对市场失灵、社会自律不足，通过对市场和社会采取的必要干预，在预防危 险、保障安全方面，在分配配
32、稀缺资源方面，在提升市场主体风险抵御能力方面， 在政府进行宏观调控和微观治理等方面都发挥了不可替代的作用。 2 1. 行政审批制度有利于合理配置公共资源。一个国家的发展离不开对资源的 消耗，但是每个国家的资源都是有限的，我国作为一个人口大国和资源消耗大国， 我国政府有责任有计划地适度开发公 共资源并对其合理配置，保障公共资源的可 持续利用和经济的可持续发展。也就是说，市场和政府在资源配置方面缺一不可， 市场起的是决定性的作用，而政府主要发挥辅助作用和事后监管职能，当市场体 系不完善的时候，政府就应该履行自己的职责，依法利用行政权力主动、积极地 发挥合理配置资源的功能。历史的经验也告诉我们，若是
33、单靠市场的自我调节， 不仅会导致对公共资源的无限制地开发，甚至造成资源浪费和环境问题，此时政 府的调控作用则显得至关重要和无可替代。其中，行政审批制度则是政府实行调 控的有效途径，通过对部分重要稀缺资源的 开发利用实施行政审批制度，使资源 实现有计划的开发与利用、进而达到合理配置的效果。比如，在中华人民共和 国矿产资源法、矿产资源节约与综合利用专项工作管理办法中明确规定了 开发国家矿产资源应该向地质矿产主管部门申请采矿许可证，开发开发天然气、 放射性矿产等特定矿种必须向国务院授权的主管部门申请采矿许可证；在中华 人民共和国森林法中规定了采伐林木必须向相关林业主管部门依法申请采伐许 可证。通过上
34、述国家立法的方式，对相关自然资源的利用确定了前置审批的程序， 这对我国自然资源的可持续开发和合理配置起到了 积极的促进作用。 2. 行政审批制度有利于控制公共风险。在我们日常的生产作业中，有一部分 行业属于高危行业，此类行业为我们的社会发展发挥了不可替代的作用，同时又 有一定的潜在危险性，是公共安全事故的高发区。此处的高危行业一般包括危险 1荣仕星 .论政府行政审批制度改革 J.中央民族大学学报， 2004， 1: 16 2应松年 .行政审批制度改革：反思与创新 J.人民论坛学术前沿， 2012， 3:48-53 煤矿开采行业、化学用品生产行业、建筑施工行业、爆破行业、成品油和石油气 生产加工
35、行业、药品食品行业、危险废物经营、烟花爆竹生产行业等。近年来， 我国已经发生了多起高危行业事故，其中最频繁的则是煤矿事故，据有关统计， 自 2008年至2013年的每年的煤矿事故遇难人数分别是 759人、 676人、 604人、 469人、 435人和322 人。 3煤矿事故如此高发，很大程度上是由于大多数乡镇煤 矿的人员缺乏必要安全素质，没有足够安全意识，怠于提高机械化水平，缺乏完 善安全生产制度等。综上，高危行业是否能够安全生产运营生产直接关系到社会 大众的人身健康和财产安全。因此，行政机关通过行政审批建立严格的市场准入 制度，对即将从事此类行业的经济主体和相 关从业人员的条件、能力进行依
36、法审 核，由政府牢牢把握住其准入门槛，严格限制不符合条件的申请主体进行市场， 这在一定程度上可以降低高危行业潜在的危险性，控制公共风险，保障公共安全。 (三）我国行政审批制度的发展和改革历程 我国的行政审批制度起始于计划经济时代，在我国行政审批制度的发展历程 中有两个历史性截点，第一个是在 1978 年 12 月召开的十一届三中全会开启了改 革开放的历史新时代，第二个是 2001 年 9 月 24 日成立了国务院行政审批制度改 革工作领导小组，随着以上每个历史 性的截点带来了社会转型或经济发展，我国 的行政审批制度都得到进一步地改革和完善。总体而言，我国行政审批制度的发 展和改革历程可以分为以
37、下三个阶段。 1.第一个阶段：建国至改革开放以前 （ 1949 年至 1977 年） 1949 年新中国成立以后，基于当时经济基础非常薄弱的特殊历史背景，并 且存在着加快实现工业化与资源稀缺的的现实矛盾，为了保证整个国家的国民经 济能够迅速恢复。我国在经济体制的设计上选择了计划经济体制，并且与计划经 济体制配套而生，逐步建立起了一套符合当时社会发展需求的行政审批制度。 “计划经济管理的主 要方法，是通过自上而下颁发计划控制数字，自下而上 编制和呈报计划草案，自上而下批准和下达计划任务，实现管理。” 4在计划经 济时代，政府行政管理的主要方法是由国家直接控制和垄断了几乎所有关乎国民 经济命脉的社
38、会资源，通过中央到地方各级政府自上而下对社会的生产资源进行 配置，带着数量指3陈娟，赵耀江 .近十年来我国煤炭事故统计分析及启示 J.煤炭工程， 2012, 3: 137 4苏东斌主编制度人”假设：从计划经济到市场经济 M.北京 .社会科学文献出版社， 2007 年版， 188-189 标生产出来的产品也应该通过政府指令才能进行下一步地配 12 送。在以上各个环节中，无数的行政审批和行政指令正是政府对市场干预的主要 方式。但是，当时我国实施的行政审批制度并不是为了弥补市场功能的不足之处， 它只是当时举国计划经济体制下的由政府进行社会经济等各方面事务进行管理 的一种强有力的行政手段。也就是说，计
39、划经济体制下设立行政审批制度主要的 目标是以为了全面实现政府替代市场，进而消灭市场。 总体而言，在计划经济时代，国家政府对市场的高度干预为集中大量人力物 力和财力进行工业化建设发挥了巨大作用，并取得了历史性的成 绩。但是，随着 经济社会发展形势的变化，这种大量行政审批集中在市场有效活动空间的经济体 制、这种以消灭市场、竞争和自由为目的的行政审批管理制度与新的经济体制不 可避免地发生激烈碰撞，并日渐成为生产力发展的制度障碍。 5到了 20 实际 70 年代中期，计划经济体制已经越来越难以推动生产力进步，计划经济体制下的行 政审批制度已经不能满足社会的需要，面对出现的种种问题，行政审批制度需要 与
40、时倶进地作出相应的举措以适应现实需要。 6 2.第二个阶段：改革开放至 21世纪初 （ 1978 年至 2000年） 在 1978年召开十一届三中全会以后，我国开启了改革开放的历史新时期， 计划经济体制日益瓦解，并以不可逆转的趋势向市场经济发展，此时便急需对旧 的行政管理方式进行调整，作为政府进行调控的主要手段之一，行政审批制度的 改革成为了必然要求。 (1)改革开放初期 （ 1978年至 1992年） 在这个阶段，社会新兴行业迅猛发展，政府的管理范围不断扩大，我国行政 审批制度产生了两个方 面的变化。 一方面，部分新兴行业的发展为政府的监管带来了一定的难度，这就要求政 府应该对此类行业建立起
41、行业准入行政审批制度。比如， 1980年实施的中华 人民共和国律师暂行条例第八条、第十一条对我国律师的从业资格进行了详细 的规定； 1980年实施的中华人民共和国外汇管理暂行条例对我国公民对外 汇的持有和使用做出了严格地准入规定； 1987年实施的城乡个体工商户管理 暂行条例实施细则规定了个体工商户申请从事工商业经营应当持户籍证明并向 户籍所在地的工商行政管理所提出5王克稳 .我国行政审批制度的改革及其法律规制 J.法学研究， 2014， 2: 5 6孟凡昌 .我国行政审批制度的历史变迁考察 J.长沙大学学报， 2010， 1: 52 13 申请。与此同期，国家在娱乐场所管理、 出租 车运营管
42、理、和生态保护管理等领域均相继建立起来行政审批制度。 另一方面，国家逐步取消和下放部分行业的审批权。 1982 年，国务院对政 府机构和人员编制进行了大规模的调整，政府机构 100个减少到 61个，几乎减 少一半，人员编制从 51000 名缩减到 30000 多名，此次改革对经济管理部门进行 大幅度地撤销和合并，并将部分机关单位变成了社会经济组织，这些经济部门原 有的行政审批权也随着取消或转移至其他部门。 4984年，十二届三中全会通过 了中共中央关于经济体制改革的决定，决定提出根据不同的情况实施经济制 度 ，对于关乎国计划民生的大型经济活动实施计划指令，对于其他行业或领域根 据实际情况实施指导性计划，甚至完全交由市场调整。该决定从宏观的角度为取 消部分行政审批制度、激发市场活力提供政策性的指导方向。 这个阶段的行政审批制度改革主要是中央逐步将行政审批权下放给地方政 府，地方政府被赋予比较大的自主权，其中企业管理权是行政审批权下放的标志， 同时某些领域的管理权和审批权也逐渐下放，如投资、文教、外汇、卫生等方面。 政府通过权力下放来调动地方政府的积极性，除此之外