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1、试析行政公开原则上升为行政法基本原则的可能性及必要性 摘要行政公开原则，又称为行政活动透亮度原则，是行政活动公开化在行政程序上的体现。当前，随着社会主义市场经济的发展和我国行政体制改革的推动，行政活动公开的重要性日益突显出来。行政活动公开在我国行政建设中发挥着重要作用，行政公开原则应上升为行政法基本原则。 关键词行政公开；民主；廉政行政公开原则，目前在中国行政法理论界论及不多，但在行政立法实践中却已作为各单行法的原则被行政复议法（第四条）、行政惩罚法（第四条）所接受。但原委行政公开原则的法律地位如何，是仅作为单行法的基本原则，还是可以上升为行政法基本原则，这一问题值得探讨。笔者拟就其上升为行政
2、法基本原则的可能性和必要性绽开粗浅的论述。一、行政公开的定义行政公开的概念至今没有通说规定，仅有个别学者依据行政立法中详细制度作了简略的描述。一般认为，行政公开原则是指对行政机关作出的重要行政行为和与公民权利义务干脆相关的行政行为实行公开原则，是行政活动公开化在行政程序上的体现。行政公开原则事实上是行政程序法的特有原则，也是行政程序法区分于行政实体法的根本标记。笔者认为此概念的内涵和外延均过于狭小，不能够满意现代行政民主化发展趋势对行政活动公开化的要求。一般说来，行政活动公开是指政府行政机关及行政机关工作人员依照法律、法规、规章的规定，通过各种媒介和手段向社会公开自己的行政职责范围、行政内容、
3、行政标准、行政程序、行政时限和结果、奖惩方法、监督手段以及工作纪律等，以自觉接受别的行政机关或者社会各界的监督，达到公正、廉洁、法治、民主的目的。因而，从外延来看，行政公开不只是适用于外部行政行为领域，而且应广泛适用于行政法各领域，包括行政组织法、行政行为法、行政程序法、广义的行政监督法及行政救济法领域。二、行政法基本原则的地位行政法的基本原则贯穿于全部行政法之中，对各详细行政法律规范起指导和统帅的作用，要求一切行政法主体在行政管理活动中必需遵循的基本准则，是该部门法本质、特点、目的、规律等的高度概括和集中体现。若想论证行政公开原则上升为行政法的基本原则的必要性及可能性，则首先应当明确行政法基
4、本原则的地位。论述我国行政法基本原则的地位，须要从分析构成部门法基本原则的条件入手，论证其作为基本原则的必要性。1.部门法基本原则应对部门法律运作过程（包括立法、执法、司法）具有宏观（价值理念上）的指导意义，并且昭示着该部门法的发展方向。故而基本原则体现着法的本质和根本价值，是整个法律活动的指导思想和动身点，构成法律体系的灵魂，确定着法的统一性和稳定性。随着20世纪以来传统的机械、静态法治主义向机动、动态的法治主义的发展，行政法的发展也发生了观念上的重大改变，服务行政、给付行政在观念上慢慢取代管理行政，行政主体与相对人的关系从单一管理关系向多元关系发展，行政合同、行政指导在实践中的大量出现表明
5、行政主体日益采纳软性的偏私法化的手段以达到行政目的。从权力义务的听从关系到日益保障民权的权利义务统一关系，行政机关在行政法律关系中肯定权威的地位也因保障民权的须要而发生了根本的动摇。这种行政法基础理念的变迁为行政公开原则供应了理论依据。故而行政公开原则也因其在保障民权中的重要作用成为现代政法民主化发展的基本趋势之一。同时，行政活动过程的公开化已在近期不断的被各国行政立法实践所证明，成为立法的基本动身点之一。当然，公开化的立法趋势转变为行政法实践中权力运作的公开尚需艰苦努力。唯其如此，才更应将行政公开作为行政法的基本原则以借鉴其指导意义。2.基本原则应具有较宽的覆盖面，它必需抽象于部门法各个领域
6、，具有宽泛的基础公开原则运用于行政法各个领域，是行政法各个领域的基本指导原则。3.基本原则应有利于完善部门法法律体系的构建，我国行政法法律体系极为不健全，行政行为法领域的立法尤为欠缺。鉴于公开原则在行政法各领域中的重要地位，应当正视它对行政立法的重要指导意义。4.行政公开原则上升为我国行政法基本原则应与学界所公认的现有原则（依法行政原则）具有同等的法律地位，并在内容上互不重复，相互补充，共同构建行政法治理论体系，共同引导现代行政法健康发展。三、行政活动公开在我国行政建设中发挥着重要作用党的十五大对行政活动公开提出了明确要求：坚持公允、公正、公开的原则，干脆涉及群众切身利益的部门要实行公开办事制
7、度。这些年来，理论界和实践界渐渐达成了这样的共识：行政活动公开不仅是机关工作方式、方法的调整或者变更，而且是加强廉政建设、民主建设、法治建设、党和政府的一项方向性、战略性的治本之策。特殊是随着社会主义市场经济的发展和我国行政体制改革的推动，行政活动公开的重要性日益突显出来。（一）行政活动公开是廉政建设的关键改革开放二十多年来，我国的党风、政风问题成为广阔群众至为关注的焦点。少数党员干部在享受主义的驱使下，以权谋私、收受贿赂、设租寻租、买官卖官、腐化堕落，败坏了党风和政风，使社会运行规则受到破坏，令老百姓极为不满和反感。尽管这些问题不是精神文明的主流，但是它不仅严峻损害了党和政府的形象和领导威信
8、，而且由于其作为精神文明建设的一部分，会干脆反作用于经济基础和生产力。鉴于腐败问题给社会带来的巨大危害，党和政府始终在探究行之有效的措施。在80年头，主要实行教化和惩治的方法来对待行政机关及其工作人员的腐败。接着，80年头中期，在一些地方实行了两公开一监督的形式，即公开办事制度，公开办事结果，监督行政机关及其办事人员。随后，行政活动公开的范围不断扩大，内容不断增多。2000年朱基在政府工作报告中指出：要主动推行政务公开，激励人民群众依法对政府及其工作人员进行监督，并发挥舆论监督的作用。至此，行政活动公开作为反腐倡廉的一项基本建设在全国各级行政机关普遍推行。行政活动公开对于廉政建设的作用在很早以
9、前就被我国的古代官吏所相识。我国古人很早就明白了政是否廉洁，是与行政活动是否明（公开透亮）亲密相关的。尚书中就有举烛尚明的论述。没有制约的权力必定要导致腐败，我们知道，行政公开与行政监督是亲密联系的。行政公开是监督行政的基本前提，没有行政公开就没有监督行政。行政公开不充分，监督行政也不会完整。这正是孟德斯鸠在论法的精神中论述到的：一切有权力的人简单滥用权力，是万古不变的阅历，防止滥用权力的方法，就是以权力约束权力。贪污腐化是在黑暗之处发生的，在一个封闭的体系内，必定会产生混乱和无序，滋生腐败和不正之风。一旦行政管理活动公开暴露，使之真正置于社会各界和各种特地监督机构的监控之下，这样会给贪污腐化
10、企图者以巨大的威慑，稍有不慎便会暴露在整个社会舆论的强大指责之下，这样才能铲除腐败的土壤，订正不正之风。即变暗箱操作为阳光工程，让权力在阳光下运行，各种腐败即如冰雪遇阳光而溶化。（二）行政活动公开是行政管理民主化的基础民主化是世界各国政治发展的潮流，我国20年来行政改革的基本取向就是行政管理民主化。我国是人民当家作主的人民民主国家，人民拥有最广泛的民主权利。人民民主是社会主义的本质要求和内在属性。社会主义愈发展，民主也愈发展。所谓民主，就其本意讲，就是指多数人的统治、人民的权力。因而说行政管理的民主最主要的是体现在公民的参政上，而参政的前提是知政即公民的知情权的运用，但是没有行政活动公开就没有
11、公民的知情权。所以说，行政机关应当推行行政听政制、社会服务承诺制、行政公示制等先进的管理方法和信访、调研、测评等工作制度来实现公民的知情权。就是要在充分信任人民群众的基础上，一心一意依靠人民群众，创建一切条件和机会，最广泛地调动群众的主动性，使其参与对国家事务、对经济和文化事业、对社会事务的管理。对于我国来说，现阶段在政治上最重大的任务就是完善社会主义制度，发扬社会主义民主。发扬社会主义民主，对政府来说就是公开自己的行为。行政公开，为人民群众参加对国家事务管理供应了可能，为发展社会主义民主创建了条件。（三）行政活动公开是行政管理观念转变的必定要求市场经济体制的建立以及国家与社会的重新整合，要求
12、政府职能向着小政府大社会、小政府大服务的目标转变。这种转变要求行政权与市场主体在权利和义务的关系上根据市场经济的原则进行重新配置。即要求改革行政管理，实现行政管理的现代化以适应社会的变迁。而行政管理现代化是行政体系整体上的、全面的现代化，而不是片面的、狭隘的现代化，它应当包括现代化的行政机构、行政体制、行政人员与现代化的行政观念的有机统一。首先，管理观念转变为服务观念，服务行政在观念上渐渐取代管理行政，随之行政主体与相对人的关系从单一管理关系向多元关系发展。在以前的管理观念指导下，公民与政府的关系是被动的权力听从关系，在这种状况下，行政主体和相对人之间是不同等的，行政人员是老百姓的父母官，因此
13、，老百姓只是被动的接受管理，而没有获得行政信息的意识。在服务观念的指导下，行政主体与相对人之间是同等的关系，这种同等的关系意味着两者之间的信息必需是对称的，不仅行政主体有权获得相对人的信息，而且行政相对人也有权利了解行政管理的状况，即行政活动必需公开以爱护公民的知情权。其次，协调的行政管理观念也要求行政活动公开。对于行政管理现代化而言，不仅要求削减机构交叉、重叠设置，部门之间相互扯皮等组织机构上的问题，而且要求变更以前的各自为政和吩咐式的管理观念，树立协调的意识，在行政管理活动中追求一种动态的平衡，正确处理整体、部门、个体以及同公民之间的关系，为行政活动创建一个良好的社会环境。随着行政权力的扩
14、大，行政管理的范围与以前相比，要广泛得多，渗透到人们生活的各个领域。管理对象和管理范围的扩大，必定会导致行政管理活动的困难化，只靠以前单一的管理方式已经不能解决行政活动中出现的问题。而无论行政机关之间、行政机关与行政人员之间还是行政机关与公民之间的协调都要求开放行政系统，实现信息间的沟通，只有这样，协调的工作才能顺当进行。否则，假如封闭行政系统，公民对行政事务不了解或者政府之间的相互封锁信息，则不能解决出现的冲突，行政活动中的分歧得不到协调，必定会影响行政管理活动的顺当进行。四、结论总之，随着现代行政法治的发展，一切行政活动都必需置于法律监督之下，即使是与相对人权益不干脆相关的行政组织法领域的
15、内部行政行为，其作出也必需要有法律、法规依据，也要受行政监察机关的监督。监督的前提是行政活动公开，故民主政治要求行政活动（国家行为除外）应公开。又因为行政活动往往亲密联系，协调一样，行政机关内部行政行为是外部行政行为的前提和保障。公民受行政行为侵害可提起行政救济，行政行为违法引起对行政行为的监督。故而行政活动的整体性、连续性、系统性、开放性确定了行政公开是全方位的连续过程的公开。当然，在实践中，由于行政法各领域性质、特点各不相同，行政公开的详细内容和范围因之而异。总体而言，可以认定行政公开是适用于行政法各领域的一般原则。原则总有例外，国家行为（如外交、军事、国防行为）因涉及国家隐私及全社会重大
16、公共利益可以不适用公开原则，特别状况下经上级机关批准也可以不公开。当然这些例外均须有法律明文规定。无论从行政公开原则本身的重要地位，还是从其作为行政法基本原则的必要性及可行性分析，行政公开原则均应上升为行政法基本原则，从而为我国行政法治建设服务。从我国实践看，立法既已先行，理论界也必需对之深化思索，结合我国实际构筑行政公开原则理论体系及制度规范，以服务并指导于社会实践。参考文献1夏书章 行政管理学M 广州：中山高校出版社，1998。2王连昌 行政法学M 北京：中国政法高校出版社，1999。3高小平 政务公开：行政管理现代化的重要标记J 中国行政管理，2000，（7）。4张康之 走向现代化的行政
17、价值选择J 人大复印资料：公共行政，2001，（2）。5陈东平 关于政务公开若干问题的思索J 行政与法，2000，（3）。6何国臣，张延安 政务公开探讨论纲J 行政与法，2000，（3）。7陈跃斌 实行政务公开要有高度、深度和制度J 行政与人事，1997，（5）。8应松年 行政法与行政诉讼法词典Z 北京：中国政法高校出版社，1992。9孟德斯鸠 论法的精神M 北京：商务印书馆，1997。10应松年 比较行政程序法M 北京：中国法制出版社，1999。11应松年。行政法学总论M。北京：工人出版社，1985。 本文来源：网络收集与整理，如有侵权，请联系作者删除，谢谢！第14页 共14页第 14 页 共 14 页第 14 页 共 14 页第 14 页 共 14 页第 14 页 共 14 页第 14 页 共 14 页第 14 页 共 14 页第 14 页 共 14 页第 14 页 共 14 页第 14 页 共 14 页第 14 页 共 14 页