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1、韩国金融开放的经验和教训 一、90年头初期以来的第一轮金融开放不当的金融开放导致金融危机的爆发 20世纪60年头到90年头期间，韩国金融部门主要由政府限制，中心银行是政府政策的工具。直到80年头初期，多数银行仍旧是国有，资本流淌受到严格管制。尽管80年头初期，银行进行了私有化改革，但是到90年头，外国银行业务仍旧特别有限，一些国外开发性或政策性贷款只是国家执行产业战略安排的低成本的融资工具，国外贷款主要通过国有银行体系流入韩国。银行不是追求利益最大化的独立的市场主体，大量的政策性贷款不是为了获得利息收入而是为了提高产业投资水平、扩大出口和促进经济增长。国家不仅为企业贷款供应担保，也为银行供应国
2、家信用。 在这种政府主导的模式下，国家对金融资源的限制对经济发展发挥了主动的作用。首先，政府运用金融限制手段使储蓄和资本积累率最大化。1965年实行的利率自由化使政府限制的银行中的储蓄额快速增长，一些非银行金融机构的建立也把非正规的场外证券市场的资金吸引到正规的金融体系中来，低成本的资金为银行供应低利率贷款供应保障；其次，国家依据其产业政策在不同产业部门、不同企业之间配置金融资源，促进了产业结构的改善和企业集团的发展。政府的实惠贷款是产业政策的一个组成部分，从1973年到1991年间平均占国内信贷的比例超过40%。政府不仅向特定的企业和产业供应低息贷款，而且对他们进行临时爱护。在外部总需求大量
3、削减时，政府能够使足够的信贷以较低的利率流向财务上脆弱但结构完善的公司。国家对金融市场的限制使得符合产业政策的企业获得必要的金融支持，促成了大企业集团以更快的速度进行资本积累。 80年头末，美国给韩国施压，就金融开放起先双边谈判。其他外部力气包括七国集团政府、国际金融机构和跨国公司都在主动推动韩国开放金融市场。从国内看，自由经济和自由市场的理念也逐步占了上风。自从90年头第一任民主选举产生的总统金泳三上台以来，韩国施政战略由爱护国内产业体系转向促进经济的全球化，韩国的金融制度也发生了改变。为了使韩国全球化战略更制度化，韩国1993年申请并于1996年成为OECD成员。为了成为OECD成员，韩国
4、同意向发达国家投资者逐步开放金融市场。除了对长期贷款和股权投资保留管制外，韩国政府逐步放松了对资本流入特殊是国外短期信贷的限制。受传统政府担保的思维惯性的影响，管制的放松导致企业过度借贷，外国银行可以在没有政府信贷担保的状况下向大企业借贷，短期外债急剧增加。处于监管真空中的隶属大财团的非银行金融机构大量在国外借入短期贷款并发放贷款给自己。从最大的30家大型企业集团的融资结构看，短期借款的比重从1994年的47.7%增加到1996年的63.3%。从1993年到危机爆发前的1997年9月，韩国外债从440亿美元增加到1200亿美元，尽管1996年债务总量占GDP的比重仅为22%，但其中60%都是短
5、期债务。在1997年的第三季度，韩国短期外债已经是储备货币的323%。不仅如此，金融开放和放松管制的同时，韩国政府也从主动的产业指导政策和投资监管中退出，企业集团纷纷在钢铁、汽车等领域进行重复投资，造成产能严峻过剩。过高的企业资产负债比率增加企业的经营成本，1997年宣告破产的财团中，起亚集团的负债率为519%；汉拿集团的负债率达 2056%；韩宝集团的负债率达到1900%；真露集团的负债率高达3073%。1997年7月爆发的东南亚金融危机和1997年初韩国一些企业集团的破产使得外国投资者对韩国失去信念，资本大量外流。同年11月，韩国用完了全部外汇储备，固定汇率失守，韩元暴跌，由于无力偿还外债
6、，不得不向IMF申请高达570亿美元的救济。 尽管从时间上看，金融开放并不是始于金融危机，但却是金融危机爆发的重要缘由。一方面为了使本国企业集团不受外国企业影响，韩国在放松短期资本流淌管制的同时，保留了对外国投资者长期投资和股权参加的限制，这种不对称的管制和国内不良的借贷文化造成短期债务比例过大；另一方面，在政府对资本流淌取消限制的同时，未实行必要的监管措施，造成监管真空。 二、危机后的其次轮金融开放 (一)金融开放并不是摆脱危机的良方 使韩国摆脱危机的是政府的强力干预而不是金融开放 其次轮金融开放的重要内容之一是对外国投资者完全开放金融市场，包括允许外资股权参加和对银行部门投资。在危机前，外
7、国投资者个人拥有的韩国公司的股权不能超过7%，韩国公司外国股权合计不能超过26%。在1997年12月3日韩国政府将这两个股权比例限制提高到50%。1998年5月韩国政府超出IMF的要求取消了对外资股权的全部上限规定，甚至允许外资的恶意收购。此外，金融开放的范围还包括外汇交易、建立投资基金、允许外国人购买公共和公司债券、允许外资进入保险公司等广泛的领域。1998年6月，韩国政府宣布分两步实施外汇交易自由化。第一步，1999年4月1日，实行外汇交易法案。取消常常帐户交易的兑换限制，并建立资本帐户交易的否定清单。凡是清单没有明确禁止的项目都是合法；其次步，2002年1月1日，实行外汇交易自由化。20
8、02年4月，政府宣布韩国外汇市场发展规划，到2022年将韩国建成东北亚的区域商务中心。目前，韩国汇率制度被IMF归为通货膨胀目标的独立浮动的汇率制度。 其次轮金融开放的经济政治背景与第一轮开放的完全不同，1997年11月韩国被迫放弃固定汇率，12月韩元兑美元贬值70%，1998年韩国经济衰退6.9%，失业率接近7%。由于信任金融危机爆发主要源于外国投资者的信念危机，IMF作为债权人要求韩国调整对外国投资者的政策，取消外国投资者进入的障碍、提高利率、削减国家对经济的干脆干预。可见，其次轮的金融开放的目标是通过吸引外资达到稳定金融体系和摆脱危机逆境的目的。 尽管政府希望通过提高利率和金融开放获得外
9、部资金支持，但事与愿违，外国投资者并没有因为利率的提高和市场的开放而进入韩国。1998年，尽管韩国市场完全开放，而且利率很高，但是证券投资和其他投资净外流分别为10.5亿和92亿美元，只有干脆投资表现净流入5.1亿美元。而且，多数资本流入主要依靠政府从IMF的借款和在国际金融市场上发行债券，外国对私人部门的投资是负的。直到1999年中期，当韩国金融和货币市场趋于稳定，外汇储备在6月达到620亿美元以后，证券投资和干脆投资才有所增加。从1997年12月到2000年底，储备增加的主要来源是出口，占95%，而净资本流入仅占5%。为了稳定金融市场，政府实行了一系列举措：为阻挡存款外流，政府宣布为全部银
10、行存款供应担保，这与IMF所主见的取消干脆和间接的政府担保相反。尽管危机期间，许多国家如印尼和泰国政府也提出了为存款担保，但只有韩国国民信任他们的政府。韩国人不仅没有取走存款，而且拿出自己的黄金储备与政府共闯难关，这一举措增加20亿的储备，比1997年12月到 1999年6月的净外商干脆投资还多。可见，让韩国摆脱危机逆境的是韩国政府的有力干预，而不是IMF所推崇的金融开放和放弃干预。为了稳定金融部门，韩国政府着力解决银行不良贷款问题。政府将8家无清偿实力的商业银行收归国有，经过结构调整，国有银行的比重由1996年的33%增加到2000年54%。这与90年头多数国家国有银行比重下降的趋势相背。为
11、了重建金融市场，韩国政府花费大量资金，资金不仅来源于国家预算，而且还通过韩国资产管理公司和韩国存款保险公司两家政府机构以发行政府担保债券的方式进行筹集。到2004年底，为稳定金融市场，韩国政府投资达165兆韩元，这相当于韩国2000年GDP的28%（见表1），扣除收入政府应对危机的成本占GDP的比重也许为22%。从财政成本角度，韩国危机称得上是最昂贵的金融危机之一。 一般来说，伴随着金融自由化和金融开放，政府的作用应当有所减弱。但是，韩国在全面开放金融市场的同时，为了稳定几乎被金融危机彻底摧毁的金融市场，政府的作用明显加强。正是政府对金融市场的强力干预稳定了金融市场，并为危机后的金融重建创建的
12、条件。危机时，韩国政府起初希望外资收购国内银行，但是在金融市场稳定以前，外资对韩国银行没有投资爱好。为此，政府首先根据BIS资本足够率比率对银行进行关闭和重组，到2004年6月，银行由33家缩减为19 家，其他金融机构由142家缩减为114家，银行集中度提高，三家最大银行限制资产由1997年的27%提高到2000年的54%。1997年，在25家商业银行中只有13家符合8%的资本足够率要求，平均资本足够率（BIS比率）为6.2%，但2004年，平均资本足够率（BIS比率）达到11.3%。政府的金融重建工作的确成效显著，重组后的银行股权收益率由1998年的-49%提高到2004年的18%，银行的价
13、值大大提升了，在这个过程中，外国投资者对银行的投资爱好也不断增加。(二)向外资出售银行 外资成为银行私有化的受益者 随着政府重建工作起效、金融市场的稳定和银行利润率的上升，韩国政府私有化改革才有起色。但是，由于危机使大量国内企业破产，一般国内企业没有购买实力，大财团虽然有购买实力，但是为了抑制财团不断增加的经济实力，保持政府的限制力，政府仍严格限制财团进入银行部门。在这种状况下，政府的唯一选择就是向外资银行或公司出售银行股权。韩元的贬值使韩国资产变得特别廉价，1999年以后，资本流入起先急剧增加，有价证券的流入量也大幅度增加。 1999年12月，韩国第一银行卖给一家美国基金新桥资本；2000年
14、11月，Koram银行卖给了美国投资基金Carlyle，2003年9月，韩国外汇银行卖给了美国Lone Star投资基金。从2001年起先，韩国银行部门的外国证券投资迅猛增加。到2005年末，在剩余的七家全国性银行中，有六家的外国股权比率超过 50%。总体来看，外国投资者拥有韩国商业银行的股权比率高达66%，比1998年提高46个百分点（见表2）。 韩国政府和多数专家学者信任外资进入将有助于稳定和重组国内脆弱的银行业，通过学习国外金融工具和技术改善国内金融服务质量，并完善金融基础设施。他们还希望通过外国银行来解决国内银行体系的官僚、腐败，并约束财团的投资行为。这些观点也被刚刚经验危机之苦的公众
15、所广泛接受。韩国政府还希望通过出售国有银行向公众表明进行金融结构调整的决心。 但是，由于购买韩国银行的主要是投资基金，他们并不想长期经营韩国银行，而是希望通过转卖获得收益。2004年外国投资者起先出售股份，2004年4 月，Carlyle将KorAm银行出售获利6.75亿美元，2005年2月，新桥资本将韩国第一银行出售，获利16亿美元，三倍于它四年前的投资。韩国公众对外资的短期套利，而且还不向韩国政府交税极为反感，银行业的开放成为一个极具争议的问题，许多人确信将银行干脆卖给投资基金是不妥当的。不断出现的韩国银行销售的丑闻更是使一些专家学者和公众对银行开放、外国投资者的主动作用以及政府主导的有利
16、于外国投资者的私有化进行置疑。 (三)外资银行进入对银行业的影响 仅仅经过短短的5年多（2000年以来）的时间就对韩国银行开放的成败下结论还为时尚早。目前来看，外资银行的进入使得韩国银行业发生了不小的改变。通过银行业全面的开放，韩国政府胜利地打破了与大财团的过从甚密的关系，商业银行成为了独立的市场主体。从这一点上看，韩国政府推行银行开放的目标基本实现了。但是，外资的大举进入的确也产生一些比较突出的问题。 银行的借贷结构发生了比较大的改变，公司贷款削减、私人贷款增加（见表3），外资银行对中小企业贷款的比例较少，对家庭贷款的比例较高。这种信贷结构的改变暴露了韩国银行缺乏对长期投资和国内企业进行资金
17、支持的问题。由于商业银行不情愿为公司投资供应贷款，造成私人部门的固定资产投资比例下降，私人部门设备投资占GDP的比例由2000年的12.8%下降到2004年的9.7%，这可能影响经济的可持续增长；公司融资结构也发生改变，贷款、发债和股票融资的比例快速下降，企业主要依靠内源融资发展，目前公司内源融资的比例达到80%以上，而90年头中期仅为25%。内源融资比例的提高说明金融市场对私人部门发展中的作用在减弱，金融市场越来越与本国实体经济相脱节；家庭的债务存量的增加也增加了韩国家庭金融的脆弱性，由于长期的信贷不足，使韩国产业发展和创新缺乏必要的融资支持，韩国产业面临产业平安问题，事实上外资已经驾驭了金
18、融、电讯、半导体等重要产业的限制权。 由于竞争的加剧，使得银行贷款利率降低，存款利率提高，利差削减。贷款利率下降造成房地产泡沫，为削减泡沫，监管当局要求银行削减抵押贷款，但效果不佳。 外资进入而得到加强的银行业竞争既没有提高银行服务的差别化程度，也没有变更羊群心态。2001和2002年的信用卡事务表明，不管内资还是外资银行都会发生羊群行为。2003年末，信用卡泡沫裂开，信用卡公司形成90亿美元的赤字。但在政府解决信用卡危机的过程中，尽管外国银行参加了信用卡公司的借贷，但却拒绝与政府合作完成解救安排。信用卡危机暴露了韩国银行贷款的随意性和较低的风险管理实力。而且，信用卡事务也反映出在遇到金融混乱
19、或危机的时候，外资银行不会象内资银行那样与政府合作，共度难关。 三、结论和启示 （一）在金融市场没有对内开放之前就对外开放可能导致严峻的后果。韩国在国内没有建立有活力的、市场导向的金融体系之前，向外资全面开放金融市场，的确是一个冒险的行动。在转型过程中，市场秩序和合理的价格并未形成，这时仓促向外资出售股权，可能使外资成为改革的受益者，而国家成为受损者。韩国银行出售的丑闻充分说明白这一点。 （二）胜利的金融自由化和金融开放不是一个自由放任的过程，而是一个政府主动参加和引导的过程。韩国危机前，在放松对短期资本流淌限制的同时，没有建立相应的监管措施，使得短期债务迅猛增加，最终引发了金融危机。韩国的金
20、融危机的教训表明，在开放资本帐户之前先加强国内金融体系的建设才是一个比较稳妥的做法。金融危机后，政府在复原金融市场稳定和金融重建方面发挥了不行替代的作用。尽管IMF给韩国金融危机开的药方是削减政府干预，但事实证明，政府干预才是让韩国尽快摆脱危机逆境的不行替代的先决条件。 （三）外资不是救世主，期望外资来解决国内问题是不现实的，力图向国外投资者转嫁银行改革的成本更是不行能的。在韩国面临金融危机逆境的时候，尽管银行全面开放，外资也不情愿进入担当银行结构调整的成本。只有金融市场稳定后，外资才进入并充共享受了韩国银行私有化的好处。基于韩国当时国内状况，向外国投资者出售银行股权是制衡国内财团势力和打破官
21、僚金融体系的不得已的选择，但外资银行的介入变更了银行贷款行为取向，也产生了一些新的问题如对国内私人部门金融支持不足、缺乏与政府合作精神等。 （四）金融开放面临的最大挑战是国内的借贷文化和政府的监管实力。韩国尽快开放金融市场的缘由是希望变更国内的借贷文化，但信用卡事务表明，外资不仅没有扭转不良的借贷文化，而且也参加羊群行为中。在资本帐户开放的状况下，不良的借贷文化会使债务累积、并快速扩散和扩散，使经济陷入更深的危机之中。在金融开放的状况下，政府的审慎监管对维持金融市场稳定至关重要。韩国外资金融机构进入后，衍生产品市场发展很快，金融创新也比较活跃，尽管韩国建立了金融监管委员会，并引入了新的监管方法
22、和标准，但是金融监管的实力和水平远不能跟上金融创新的速度。 注： 这一举措的初衷是激励企业财团更简单获得国际融资并成为国际化企业，同时不受外国企业的竞争性影响。 比如墨西哥国有银行比重由100%下降到0，智力由78%下降到28%，匈牙利由81%下降到9%，波兰由80%下降到23%，印度由91%下降到80%，巴西由63%下降到43%。 比如，韩国第一银行的销售使国外基金获得巨大收益，基金声称这是对高风险的回报。但是韩国人普遍承认政府签定了有利于外国投资者的条款。销售协议规定外国投资者不接手不良贷款，为了消退不良贷款，政府只能不断注资，私有化的风险完全由政府和纳税人背负，而不是投资基金；韩国银行销售的另一个例子是韩国外汇银行的销售，由于韩国政府以很低的折扣价出售股权，使国家蒙受巨额损失。 本文来源：网络收集与整理，如有侵权，请联系作者删除，谢谢！第14页 共14页第 14 页 共 14 页第 14 页 共 14 页第 14 页 共 14 页第 14 页 共 14 页第 14 页 共 14 页第 14 页 共 14 页第 14 页 共 14 页第 14 页 共 14 页第 14 页 共 14 页第 14 页 共 14 页