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1、 国家建设项目中审计决定国家建设项目中审计决定与法院判决的冲突及法律对策研究与法院判决的冲突及法律对策研究 兼论审计法与合同法关系兼论审计法与合同法关系兼论审计法与合同法关系兼论审计法与合同法关系 国家建设项目中审计决定国家建设项目中审计决定与法院判决的冲突及法律对策研究与法院判决的冲突及法律对策研究 兼论审计法与合同法关系兼论审计法与合同法关系兼论审计法与合同法关系兼论审计法与合同法关系 一、问题的提出 二、冲突的原因 三、研究的对策国家建设项目审计是审计法赋予审计机关的职责。审计机关有权依法查处建设项目中高估冒算、高套定额、乱取费用，以及不按设计、合同约定要求施工、偷工减料、弄虚作假等行为
2、。合同是市场主体实现权利义务的基本形式，国家建设项目合同受合同法保护。当审计机关对国家建设项目竣工决算进行审计后作出了审计决定，建设单位与施工单位在履行该国家建设项目合同价款发生争议时，诉至人民法院进行民事审判程序，形成人民法院民事判决与审计机关审计决定的冲突。一、问题的提出案例一：某县环城公路是国家重点建设项目，由县人民政府负责拨款建设（简称建设单位）。1997年6月，某县第一建筑公司（简称施工单位）与建设单位签订了环城公路工程承包合同。合同约定：承包工程除合同规定的允许调整价款外，其他项目均一次性包干；由施工单位按建设单位提供的设计图纸施工。案例一：19981998年年7 7月月路路基基工
3、工程程完完工工，双双方方在在工工程程价价款款结结算算时时因因结结算算产产生生争争议议。建建设设单单位位坚坚持持按按原原设设计计图图纸纸结结算算，施施工工单单位位要要调调整整图图纸纸结结算算。按按原原设设计计图图纸纸计计算算总总开开挖挖工工程程量量为为4 4万万多多立立方方米米，调调整整图图纸纸为为1111万万多多立立方方米米。19991999年年9 9月月，县县审审计计局局对对该该国国家家建建设设项项目目实实施施了了竣竣工工决决算算审审计计。审审计计查查明明：施施工工单单位位的的包包工工头头与与设设计计人人员员在在施施工工过过程程中中绘绘制制的的调调整整图图纸纸是是一一套套假假图图纸纸，对对公
4、公路路工工程程量量进进行行测测量量，实实际际工工程程量量与与原原设设计计图图的的图图算算量量吻吻合合；施施工工单单位位虚虚增增工工程程量量7 7万万立立方方米米。据据此此，县县审审计计局局于于20002000年年8 8月作出审计决定，核减万元。月作出审计决定，核减万元。案例一：2000年11月施工单位以县政府违反承包合同，拖欠工程款为由，向县人民法院提起民事诉讼。2001年8月县法院判决认为：县审计局审计结论，符合国家规定。审计决定送达原告后，原告没有在法定期限内提起行政复议，审计决定已经发生法律效力。据此，判决驳回原告诉讼请求。案例一：原告不服向二审人民法院提起上诉。二审法院审理认为，建设单
5、位在竣工汇总结算表上签章是确定本案工程价款的直接依据；对县审计局的审计决定不予采信。据此，撤销一审人民法院的民事判决，判决建设单位向施工单位支付拖欠的工程款53.5万元。案例二：国有控股的甲公司（建设单位）建设年产6万吨聚脂切片工程是某省重点建设项目。1993年1月，甲公司与乙公司（施工单位）先后签订工程承包合同，合同总金额万元。案例二：1994年12月，施工单位向市中级人民法院起诉，请求判决建设单位支付拖欠工程款等事项。市中级人民法院于1995年12月判决建设单位败诉。建设单位不服，上诉至某省高级人民法院，省高级人民法院于1996年4月二审判决建设单位败诉。案例二：建设单位对二审判决不服，将
6、判决结果报告省政府，认为施工单位承包的项目由包工头个人承包，工程高估冒算，将导致700余万元国有资产流失。案例二：经省政府批准，省审计厅对该建设项目工程决算进行了审计，审计结果表明：施工单位多计材料价差162万余元；高套、错套定额多计工程费用22万余元；多计工程量21万余元；审计厅作出审计决定，施工单位送审总工程决算数2664万余元，审计认定结果为2429万余元，核减235万余元。二、冲突的原因二、冲突的原因（一）法律对不同法律关系主体的认可使冲突产生成为可能（二）民事审判程序与审计程序的规定使冲突的产生成为可能。（三）法律在调整行政关系和民事关系上的交叉是造成民事判决与审计决定冲突的根本原因
7、。（一）法律对不同法律关系主体的认可使冲突产生成为可能。中华人民共和国合同法第中华人民共和国合同法第8 8条规定：条规定：“依法成立的合同，依法成立的合同，对当事人具有法律约束力。当事人应当按照约定履行自己的对当事人具有法律约束力。当事人应当按照约定履行自己的义务，不得擅自变更或者解除合同。依法成立的合同，受法义务，不得擅自变更或者解除合同。依法成立的合同，受法律保护。律保护。”同时，合同法也认可了行政机关行政行为介入民同时，合同法也认可了行政机关行政行为介入民事法律关系领域。如合同法第事法律关系领域。如合同法第127127条规定：条规定：“工商行政工商行政管理部门和其他有关行政主管部门在各自
8、的职权范围内，依管理部门和其他有关行政主管部门在各自的职权范围内，依照法律、行政法规的规定，对利用合同危害国家利益、社会照法律、行政法规的规定，对利用合同危害国家利益、社会公共利益的违法行为，负责监督处理公共利益的违法行为，负责监督处理”。（一）法律对不同法律关系主体的认可使冲突产生成为可能。我国审计机关是国家行政机关，审计机关有权依法对国我国审计机关是国家行政机关，审计机关有权依法对国家财政财务收支和国有资产的审计监督是行政法律关系家财政财务收支和国有资产的审计监督是行政法律关系范畴。范畴。中华人民共和国审计法第中华人民共和国审计法第2323条规定：条规定：“审计机关对审计机关对国家建设项目
9、预算的执行情况和决算，进行审计监督。国家建设项目预算的执行情况和决算，进行审计监督。”审计法实施条例第审计法实施条例第2121条进一步规定：条进一步规定：“接受审计监接受审计监督的国家建设项目，是指以国家资产投资或者融资为主督的国家建设项目，是指以国家资产投资或者融资为主的基本建设项目和技术改造项目。与国家建设项目直接的基本建设项目和技术改造项目。与国家建设项目直接有关的建设、设计、施工、采购等单位的财务收支，应有关的建设、设计、施工、采购等单位的财务收支，应当接受审计机关的审计监督。当接受审计机关的审计监督。”（二）民事审判程序与审计程序的规定使冲突的产生成为可能。按照审计法的规定，审计监督
10、的主要程序是：审计机关依法实施审计后，作出审计决定；被审计单位对审计决定不服的，应当先提起行政复议，对复议决定不服的，可依法提起行政诉讼，由人民法院作出最后的裁决。（二）民事审判程序与审计程序的规定使冲突的产生成为可能。按照民事审判程序，凡属人民法院管辖的民按照民事审判程序，凡属人民法院管辖的民事纠纷案件，不论其是否已进入行政复议程事纠纷案件，不论其是否已进入行政复议程序，只要当事人提起诉讼，法院则启动诉讼序，只要当事人提起诉讼，法院则启动诉讼程序。程序。因此，在国家建设项目审计决定作出后，当因此，在国家建设项目审计决定作出后，当事人有二种选择，其一是选择行政复议，通事人有二种选择，其一是选择
11、行政复议，通过行政复议和行政诉讼维护自己的合法权益，过行政复议和行政诉讼维护自己的合法权益，其二是不寻求行政复议途径，直接诉诸人民其二是不寻求行政复议途径，直接诉诸人民法院进入民事审判程序，当事人作出后者选法院进入民事审判程序，当事人作出后者选择时，则民事判决与审计决定的冲突的可能择时，则民事判决与审计决定的冲突的可能性就成为必然性。性就成为必然性。（三）法律在调整行政关系和民事关系上的交叉是造成民事判决与审计决定冲突的根本原因。法律是以不同的社会关系作为调整对象，因为法律调整的社会关系不同，而形成不同的法律部门。一般来说，行政法调整的是以行政指令和服从为特征建立起来的行政隶属关系；而合同法调
12、整的是以协商原则为特征建立起来的平等社会关系。按照西方法学理论，前者是公法调整，后者属于私法调整。（三）法律在调整行政关系和民事关系上的交叉是造成民事判决与审计决定冲突的根本原因。我国是社会主义市场经济国家，某些社会关系不能简单区别为公法或私法调整。国家建设项目不仅涉及具有平等主体之间合同关系，即私法关系，国家财政资金在市场领域的投资和运作，也涉及审计机关的监督，即公法关系。审计机关和人民法院的共同介入，导致了民事判决与审计决定的冲突。三、研究的对策目前大致有三种观点1.源头解决审计决定与民事判决的冲突。2.确定审计决定的证据优先原则3.审计决定不影响合同效力1.源头解决审计决定与民事判决的冲
13、突。其一，确定管辖权原则。其一，确定管辖权原则。对国家建设项目此类审计法和合同法同时调整的社会关系，人民法院有权对国家建设项目合同进行立案受理。审计机关有权对国家建设项目进行审计监督。1.源头解决审计决定与民事判决的冲突。其二，确定案件管辖优先原则。其二，确定案件管辖优先原则。其二，确定案件管辖优先原则。其二，确定案件管辖优先原则。在国家建设项在国家建设项目的民事审判和审计监督过程中，以谁先受案目的民事审判和审计监督过程中，以谁先受案确定优先管辖。当审计机关已开始对国家建设确定优先管辖。当审计机关已开始对国家建设项目竣工决算进行审计监督，即审计监督优先。项目竣工决算进行审计监督，即审计监督优先
14、。当事人就该建设项目合同纠纷提起民事诉讼时，当事人就该建设项目合同纠纷提起民事诉讼时，民事审判暂不介入。相反，国家建设项目已经民事审判暂不介入。相反，国家建设项目已经进入人民法院民事审判程序，即民事审判权优进入人民法院民事审判程序，即民事审判权优先。对人民法院已经受理的国家建设项目合同先。对人民法院已经受理的国家建设项目合同纠纷民事案件，审计机关不再对该国家建设项纠纷民事案件，审计机关不再对该国家建设项目价款进行审计。目价款进行审计。1.源头解决审计决定与民事判决的冲突。其三，行政和司法救济原则。其三，行政和司法救济原则。当事人对审计机关依法作出的有关工程价款的审计决定不服的，可以提起行政复议；不服行政复议决定的，再提起行政诉讼。由人民法院作出最后的判决。2.确定审计决定的证据优先原则审计机关作出的审计决定在民事审判中可作为当然的有效证据，除非有相反证据推翻该审计结论，审计决定应该作为判决的依据。3.审计决定不影响合同效力不论审计机关作出的审计决定如何，民事审判中都应当以当事人的合同作为法院判决的依据。只有在合同明确约定以审计结论作为结算依据或者合同约定不明确、合同约定无效的情况下，才能将审计结论作为判决的依据。谢谢大家！再 见！