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1、第十一章 城市政府职能 本章将简要介绍有关城市政府管理经济的基本概念和理论，并重点结合我国城市经济体制改革和政府职能转变的实践，着重讨论和阐述城市政府管理经济的职能及其转变。第一节第一节 政府作用的基本经济理论政府作用的基本经济理论 公共经济理论一、公共经济理论概要一、公共经济理论概要公共经济理论源于西方经济学中对政府的经济作用的研究和认识。自从西方经济学的开山鼻祖亚当斯密以来，在长达两个世纪的时间里，西方经济学家对市场能力的信赖一直是十分强烈的。亚当斯密用“看不见的手”的比喻，提出促进公共利益的最好方式是个人对其自身利益的追求。在这种信念的支撑下，古典经济学崇尚理想的、完全的市场作用，政府的
2、经济作用被缩减到最小程度。然然而而，实实践践表表明明，市市场场体体系系并并不不是是万万能能的的。上上世世纪纪30年年代代的的经经济济大大萧萧条条使使人人们们更更清清醒醒地地认认识识到到，某某些些问问题题是是市市场场无无法法解解决决的的，政政府府必必须须在在协协调调私私人人利利益益和和公公共共利利益益之之间间发发挥挥其其经经济济作作用用，由由此此产产生生了了以以政政府府公公共共部部门门的的经经济济作作用用、公公共共部部门门运运行行的的经经济济效效率率和和公公共共利利益益与与私私人人利利益益协调关系为主要研究内容的公共经济理论。协调关系为主要研究内容的公共经济理论。从广义上讲，公共经济理论几乎可以
3、涵盖政府对市场的从广义上讲，公共经济理论几乎可以涵盖政府对市场的干预和调控的所有方面。但实际上，最近二十多年来，干预和调控的所有方面。但实际上，最近二十多年来，在西方经济学界，公共经济理论正向着专门研究城市市在西方经济学界，公共经济理论正向着专门研究城市市政公用设施的投入、公共服务的提供、公用事业的运营政公用设施的投入、公共服务的提供、公用事业的运营管理效益以及城市政府在上述方面的经济作用的方向发管理效益以及城市政府在上述方面的经济作用的方向发展。之所以如此，是因为经济活动中的外在性是导致市展。之所以如此，是因为经济活动中的外在性是导致市场失灵的根本原因，而城市生产与生活的高度集聚和高场失灵的
4、根本原因，而城市生产与生活的高度集聚和高度社会化，产生了大量的外在化因素，使外在性在城市度社会化，产生了大量的外在化因素，使外在性在城市体现得最为集中、突出和明显，其中最具代表性的就是体现得最为集中、突出和明显，其中最具代表性的就是城市基础设施和市政公共服务设施的建设、公共服务的城市基础设施和市政公共服务设施的建设、公共服务的提供和公用事业的运营。提供和公用事业的运营。二、基本概念与原理二、基本概念与原理1、外在性与市场失灵、外在性与市场失灵经济学中，外在性是指这样一种情况：当一个人或一个厂商实施某种直接影响他人的行为，而且对此既不用赔偿（付出额外的代价），也不能得到赔偿（获得额外的收益）时，
5、就出现了外在性。换言之，外在性是指一种经济活动（交易、生产、消费等）的没有完全被市场价格所反应的额外成本及收益。外在性出现时，市场对于物品的配置是缺乏效率的，即市场失灵。2、公共物品、公共物品 由由外外在在性性的的概概念念引引发发出出来来的的，是是公公共共物物品品的的概概念念。公公共共物物品品是是这这样样一一类类物物品品，在在增增加加一一个个人人对对它它分分享享时时，并并不不导导致致成成本本的的增增长长，即即它它们们的的消消费费是是非非竞竞争争性性的的；而而排排除除任任何何个个人人对对它它的的分分享享却却要要花花费费巨巨大成本，即它们是非排他性的。大成本，即它们是非排他性的。3、政府的经济作用
6、、政府的经济作用 政政府府的的经经济济作作用用可可以以简简单单地地概概括括为为三三个个方方面面：其其一一，进进行行收收入入再再分分配配；其其二二，维维持持经经济济稳稳定定；其其三，协调资源再配置。三，协调资源再配置。从理论上讲，城市政府的基本经济职能，就从理论上讲，城市政府的基本经济职能，就是纠正外在性所导致的无效率，建立稳定经济活动是纠正外在性所导致的无效率，建立稳定经济活动的规则，减少消极的外在性引起的供给过量，增加的规则，减少消极的外在性引起的供给过量，增加积极的外在性引起的供给不足。积极的外在性引起的供给不足。三、城市政府进行干预的行动选择三、城市政府进行干预的行动选择在认识到外在性引
7、起的市场失灵和政府干预的必要性后，公共经济理论还探讨了政府进行干预的行动选择问题。一般地，政府的干预行动可以有5种选择：1、采取直接行动、采取直接行动面对消极的外在性所引起的市场失灵，政府可以干脆由自己负起责任来。2、为私人部门提供动力、为私人部门提供动力为私人部门提供动力是指城市政府实行间接管理，试图为私有市场按照所需要的方式运行提供动力。政府可以通过补贴直接提供动力，或者通过税收体制间接地提供动力。3、命令私人部门采取行动、命令私人部门采取行动命命令令私私人人部部门门采采取取行行动动是是指指通通过过立立法法等等手手段段，强强制制执执行行有有利利于于社社会会目目标标的的政政府府规规定定，或或
8、宣宣布布消消极极的的外外在在性为非法。性为非法。4、重新分配产权、重新分配产权重重新新分分配配产产权权是是指指城城市市政政府府通通过过对对某某些些公公共共物物品品或或公公共共设设施施产产权权的的重重新新定定义义，设设计计适适当当的的产产权权（包包括括所所有权、使用权、经营权等）结构，来解决外在性问题。有权、使用权、经营权等）结构，来解决外在性问题。5、混合的选择、混合的选择混混合合的的选选择择是是指指政政府府为为实实现现某某些些社社会会目目标标，同同时时使使用两种或两种以上的行动方案。用两种或两种以上的行动方案。第二节第二节 城市政府管理经济的运作体制城市政府管理经济的运作体制一、建立城市政府
9、管理经济运作体制一、建立城市政府管理经济运作体制的制约因素的制约因素城市政府管理经济的运作体制的建立和形成，是主观条件和客观条件两者结合的结果，它受到主客观方面多种因素的制约，主要包括：1、社会生产力发展水平、社会生产力发展水平社会生产力发展水平的高低，决定着城市内部各经济单位之间，以及城市与其外部地区的经济联系方式和密切程度。城市政府管理经济的运作体制，必须与生产力的发展水平相适应。2、生产关系和社会经济制度、生产关系和社会经济制度城市政府是国家的一级地方政府机构，国家的社会经济制度必然决定了城市政府的经济管理运作体制的性质与范围。3、城市性质、城市性质城市的性质代表着城市在区域经济系统中的
10、作用、地位和专门化职能，是城市自身的经济发展水平、内部经济结构特征的综合体现。不同的城市性质，经济管理以及调控的难点和主要矛盾存在较大的差别，因而其经济管理的运作体制也会体现出不同的个性特点。4、城市的规模等级、城市的规模等级城市的规模等级包括城市的人口规模大小、行政级别、辖区范围等等。显然，城市规模等级的不同，城市政府的管理范围和管理权限也不同，城市政府的各种机构设置也会有较大程度的差别，从而形成城市政府管理经济的运作体制的具体差别。二、城市政府管理经济的运作体制二、城市政府管理经济的运作体制的几种主要模式的几种主要模式由于上述影响因素的制约作用，就具体区别而言，可以说存在众多的城市政府管理
11、经济的运作体制的形式。但就其基本内涵而论，则可以归纳为如下三种主要的模式:1、经济环境主导型 2、经济生产主导型 3、混合型模式 1、经济环境主导型、经济环境主导型经济环境主导型模式，是指城市政府的经济管理职能，主要集中于为城市的经济活动提供基础环境和条件方面，其侧重点，是保证城市的公共产品和公共服务的充分提供，限制城市公害品等消极的外在性对市场的损害，维持城市经济活动的基础设施和市政公用设施的高效运转，创造公众满意的城市生活居住条件。在经济环境主导型的经济管理运作体制下，城市政府除在基础设施和市政公用设施的建造、市政公用事业的经营中采取直接行动外，城市规划、土地区划等规划手段和相应的立法是最
12、主要的调控手段。2、经济生产主导型、经济生产主导型经济生产主导型的城市政府管理经济的运作体制，主要存在于计划经济体制的国家中。在这种模式下，城市政府管理经济的职能，集中体现为政府对经济生产活动的直接管理，其内容包括经济生产计划的制定、经济生产的组织以及原材料的供应和产成品的销售等，其管理的方式，是政府部门直接行动。虽然在这种模式下，城市的基础设施、市政公用事业等公共经济领域和公共部分同样也是有政府直接管理，但是，政府的侧重点和主要精力已经投入到类似于企业经营管理的生产管理之中，城市的市政设施建设仅是其中一个并不占重要位置的组成部分。3、混合型模式、混合型模式混合型模式，是指兼有经济环境主导型和
13、经济生产主导型的双重属性的一种城市政府管理经济的运作模式。在政府对经济生产采取直接行动的范围和规模上，混合型模式较经济环境主导型模式大，但与经济生产主导型相比则小得多；而在对城市的基础设施和市政公用事业的管理运营上，混合型模式更接近于经济环境主导型模式。第三节第三节 城市政府管理经济的职能城市政府管理经济的职能及其转变及其转变一、城市政府的经济管理与企业和中央政一、城市政府的经济管理与企业和中央政府经济管理的异同府经济管理的异同1、城市政府的经济管理与企业经营管理、城市政府的经济管理与企业经营管理的区别的区别城市政府的经济管理与企业和其他私人部门的经营管理，是两种不同性质、职能各异的经济管理。
14、企业是现代社会中从事经济活动的一种盈利性经济组织，作为城市市场中独立的经济实体，企业应是自负盈亏、自主经营的生产者和经营者，其经营管理的主要目的，是努力追求自身经济利益的最大化。而城市政府是一定级别的政权机构，代表公共部门，反映公众利益，其经济管理的首要目的，应该是确保社会绝大多数公众的公共利益的最大化，由于不同私人部门之间的私人利益存在着相当大的区别甚至完全对立，城市政府要实现社会公共利益的最大化，就要创造有利于私人部门实现其私人利益的基本环境和条件，同时需要建立协调、缓解私人利益冲突以及保障社会公平的基本规则。2、城市政府经济管理与中央政府经济管理、城市政府经济管理与中央政府经济管理的关系
15、的关系城市政府的经济管理，与中央政府的经济管理既有同一性，又有差别性。同一性在于，二者都是运用国家权力和国家掌握的调节手段，对国民经济进行宏观调控和指导，其性质都属于上层建筑对社会经济生活的反作用。差别性在于差别性在于:第一，中央政府的经济管理是对全国国民经济体系的调控，城市政府的经济管理只是对城市地域这样一个局部地区的经济体系的调控，二者的管理范围和权限有很大的差别；第二，二者的决策要求也不相同。中央政府的经济管理决策，是以全国的国情为依据，以维护全体国民的共同利益为出发点和归宿，是一种完全共性的决策。而城市政府的经济管理决策，则是一种共性和个性相结合、以个性为主的决策。城市政府的经济管理决
16、策，要服从和服务于中央政府的统一决策和总体部署对城市提出的要求，这是其共性的一面；然而，在此前提下，城市政府的经济管理决策需要更多具体考虑的，是因地制宜发挥城市自身的特色和优势，使城市的经济系统良好运转，取得城市自身最佳的综合经济效益，这是其十分浓厚的个性特点。二、城市政府管理经济的基本要求二、城市政府管理经济的基本要求基基于于以以上上的的分分析析和和认认识识，城城市市政政府府管管理理经经济济的的基基本本要要求可以概括为两个层面：求可以概括为两个层面：第第一一层层面面，城城市市政政府府需需要要协协调调国国家家的的全全局局利利益益和和城城市市的的局局部部利利益益之之间间的的关关系系，将将全全国国
17、的的国国民民经经济济发发展展战战略略计计划划同同城城市市的的经经济济发发展展战战略略规规划划和和城城市市总总体体规规划划有有机机地地结结合合起起来来，充充分分发发挥挥城城市市的的个个性性特特征征和和经经济济优优势势，争取城市综合经济效益的最大化。争取城市综合经济效益的最大化。第第二二层层面面，城城市市政政府府必必须须为为城城市市经经济济的的良良好好运运转转提提供供必要的基础设施必要的基础设施物质基础设施和法律基础设施。物质基础设施和法律基础设施。三、我国城市政府管理经济职能的转三、我国城市政府管理经济职能的转变及管理工作的重点变及管理工作的重点1、我国传统城市经济管理体制的问题、我国传统城市经
18、济管理体制的问题当前，城乡分割、条块分割、政企不分的现象仍很突出；城市政府对经济的管理仍过多地习惯于对企业经营的直接干预，系统的、规范的间接调控手段和机制尚未完全形成；城市政府的主要精力仍然集中于物质产品的生产领域，而经济环境的建设则投入不足；城市的基础设施、市政公用设施的建设投资体制尚未理顺，市政公用事业的管理和经营模式仍未有根本性的突破。2、城市政府管理经济职能的转变及管理工、城市政府管理经济职能的转变及管理工作的重点作的重点我国城市政府管理经济工作的职能重点应主要包括：我国城市政府管理经济工作的职能重点应主要包括：（1）研究和制定城市经济发展战略，提出城市经济发展的对策和策略。（2）组织城市规划的编制和贯彻实施。（3）切实加强城市基础设施和市政公用设施的建设，确保城市市政公用事业的正常运转，为城市经济活动提供优质、高效的物质基础条件。（4）加强市场信息服务和法律法规建设，为城市经济活动创造法制化、规范化、现代化的市场环境。本 章 结 束