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1、湖南社会科学 2012 / 2 论 促 进 农 村 土 地 流 转 的 政 策 选 择 陈成文 摘 要 : 制度缺失是目前农村土地流转中存在的最主要也是最迫切需要解决的问题 。 从社会政策的 视角来看 制定， 平衡农村各阶层间的利益关系的可 行性政策方案，是保证农村土地流转公平、有序、高效、快速进行的关键环节和制 度条件。一是要区分阶层特点，因势利导扬长避短，加速农村土地流转进程 ; 二是要优化流转过程，扩大农村就业机 会，促进农村阶层结构合理化 三是 要完善组织制度 拓宽利益 表达渠道 ; ， ，平衡土 地流转中 的阶层冲突 ; 四 是要规范 土地流转，维护 农民合法权益，实现 城乡社会结构
2、一体化。 关键词 : : 农村土地流转 政策选择 阶层分析 中图分类号 : C93 文献标识码 : A 文章编号 : 1009 5675( 2012) 02 092 08 制 度缺失是目前农 村土地 流转 中存在 的最 主要也 是最 赖程度的差异也 非常 显著 。 农 村各 阶层对 土地 的依赖 开始 迫切需要解决的 问题。从 社会政策的视角来 看，制 定平衡农 村各阶层间的利 益关系的可行性政策方案，是保证 农村土地 流转公 平、有序、高效、快速进行的关键环节和制度条件。 一、区分阶 层特点，因 势利导、扬 长避短， 加速 农村土地流转进程 正 在中国农村发生 的土地 流转 与农村 各阶 层
3、的 阶层构 成特点密切相关 。农村各 阶层在收入来源、职业结 构等阶层 构成方面 各不相同，他们对 土地 的依赖 程度、对 土地 的 价值 认知、土地流转的意愿和行为选择等 方面因此 差异显著。这 些阶层构成因素 共同作用 决定着农民 进行土地流 转的行为， 逻辑。因此，农村土 地流转 政策 的制定，一 定要 在洞察 农村 各阶层 的阶层构成特点基础上 把握实 际情况， ，因势利 导 扬、 长避短 地进行。 ( 一 ) 区分农村各阶层对土地的依赖 程度 实现土地流转， 的有序 化 从 总体上看，目 前我 国农 民 对土 地仍 然 有 着深 深 的依 赖，土地仍然是绝 大多 数农民 的衣 食之
4、源 生 存之 本， 。笔者 的调查 表明， 62 1% 的农 户 对 土地 有 着强 烈 的依 赖 感。但 是，由于农村经济发 展的程 度不 同，农民对 土地 的依 赖不仅 呈现出 地域性差异，而且在 农村 各阶层 之间，这 种对 土地依 出现了比较明显的分 化。这种 分化，主 要是由农村 各阶层收 入来源的不 同造成 的。因为，在 传统的 农业 社会中 ，土 地的 经济价值是农民 对土 地的 主要依 赖价 值。如果 农民收 入来 源不再依靠土地，那么他们对土地的依 赖程度就必 然会慢慢 降低。同时，从土地 流转政 策制 定的角 度来 看，在目前 我国 农村经济尚不发达，国家还没有能力为 所有
5、农民提 供完全的 社会保障服务的时候 ，对农村的土地流 转一定要根 据农村各 阶层对土地 的依赖程度 的不 同而有 序、合理 地进行 ，决 不能 盲目地进行 土地流转 刮， “土地流 转风 ”。 1 加速推动对土地依赖程 度较弱阶层的 土地流转，提高 土地流转的 有效性。从 笔者 的调 查统计 来看，目前 ，企 业管 理者阶层、私营企业 主阶层、农 村技 术人员 阶层 和个体 工商 户阶层这四个阶层对 土地的依赖程度比较 弱 它们 对土 地的， 依赖程度最 高的是 28 6% ，最 低的 只有 17 5% 。 这几 个阶 层的职业特点是，他们中的绝大多数基 本上已经不 从事纯农 业生产，而成为
6、了农村 中名副 其实的 “脱产 农民 ”，土 地外的 收入在占其总体收入 的比重比较大 因 而他们对土 地的依赖， 程度较弱。但是，正 处在传 统与 现代交 替之 际的中 国农 民， 其行为逻辑实际 上是 理智 与情感 的矛 盾体。他 们既有 追求 土地经济效 益最 大 化的 理性，又有 着对 土 地深 深眷 恋 的情 感。处在这种矛盾 中的他 们必 然不 愿意完 全放 弃土地 经营 * 项目基金 : 国家社会科学基金项目 : “农村土地流转的社会学研究 ”，项目编号 : 04BSH033。 * 作者简介 : 陈成文，湖南师范大学社 会学系教授、博士生导师，湖南长沙， 410081。 92 权
7、，甚至于自己不耕种也不愿将土地 转出。这种行 为逻辑会 带来两 个严重后果 : 一是大 大降 低农村 土地 流转 的速度，二 是大大降低土地 的经营效益。在这种心态影 响下，这四个阶 层的人 并不重视土地的 产出，对 土地的 投入 随之 会减少，对 土地经 营的 随意 性增 加，土 地经 济 效益 无从 谈 起。正 因为 此， “想种的人没地 种 不 想种地 的人有地 荒芜， ”之类 的不正 常现 象在我国农 村地区大量存在。因此，政府应该 加强对这 几个阶 层的引导，帮 助他们 从矛 盾的心 态中 解脱 出来，从土 地中彻底地解放 出来。政 府应该做到 : 一是帮助对 土地依赖 程度较弱的阶
8、层 树立现代的土地价值观念，正确认 知土地的 现代价值以及对 于自身的价值 二是大 力完善农村 社会保障 ; 体系，扩大覆盖面、提高保障水平 充分 发挥社会保 障体系的， 生活保 障功能 解除人们离开土地的后顾之忧， 。 2 切实加强对土地依 赖程度较高阶层利 益的保护， 实现 土地流 转的有序性。笔者的调查表明，目前，在我国农 村，还 有一些阶层对土 地依赖程度比较高，经 营土地是他 们主要的 谋生手 段。此类 阶层 主 要包 括一 般 农户 阶层、无业 人 员阶 层、乡村管理者阶层和从事渔、牧 林 业的种植 大户阶层、 。一 般农户 阶层中 64 1% 的 人对 土地 “非常 强烈 ”的依
9、 赖，其他 三个阶 层分别有 56 9% 、 47 1% 和 43 1% 的人 对土地 “非常 强烈 ”的依赖。可见，土 地对这 几个 阶层的 生存 意义 非常重 大，依然是他们的 生存 之本、衣食 之源。土 地收 入占他 们总 收入的 比重 非常 大，甚 至是 很多 家 庭的 唯一 收 入来 源。因 此，在我国农村社会 保障体 制极 不完善，还 不能 发挥 出应有 的作用 的情况下 一定要慎重对待这 些阶层的 土地流转， 。如 果不考 虑他们的实际情 况，进行 强制性 的土 地流 转，只会使 这些阶层陷入 “失地又失业 ”的生存困境，生活难以为继。正 在中国广大农村 发生着的土地流转应该是
10、一个长期的 过程 ， 不可能 一蹴而就，也 应该是 一个 有序的 过程，不 应该 危及人 们的生 存、影响社会的稳定。最首要的 就是要保护 好这部分 阶层的 土地权益，保障 好他们 的基 本生 存。这就 要求 : 一是 要建立健全土地 流转利益的保护机制，特别是建立 起以土地 为生存根本阶层 的利益保护机制 防止 他们的利益 在土地流， 转中被侵夺 ; 二是要对这部分阶层土地 流转的对象 以及范围 进行特 别规定，避免 大规模 的土 地兼并 现象 的发 生，避免大 批农户 由于丧失经营主体地位而沦为雇农现象的发生。 ( 二 ) 区 分农村各阶层土地流转意愿 和行为选择 实现土， 地流转 的规范
11、化 从 总体上来说 我 国农 户的土 地流 转意 愿不强， ，在 被调 查者中 ，只有 37 9% 的农户 愿意进 行土地 流转，不愿 意进行 土地流 转的农户高达 62 1% ，超过了六成。农户的土地流转 意愿还呈现出阶 层差异性，阶层的总体 流转意愿一 致性比较 强。比如，农村技术人员阶层和乡村管 理者阶层的 土地流转 93 政法 社会 意愿总体来说最强烈 ，其次 是私营企业 主阶层和企 业管理者 阶层。农村各阶层土地流转意 愿的显著差异，与各 阶层的阶 层构成特点关系不大 ，主要是因为现阶 段土地流转 行为的不 规范。土地是农村各种利益关 系的集合体，土地流 转实质上 是农村各阶 层的利
12、益再分配 是农村 利益关系的 再定位， 。因 此，从政策的层面来看，应该区分不同阶层 的土地流转 意愿， 进一步规范 农村 土 地流 转行 为，才 能提 高 农户 土地 流 转意 愿，加速农村土地流转。 1 充分尊重不同阶层的土 地流转意愿，实 现土 地流转的 自愿性。在农村土地流转的过 程中，已 经出现了一 些不规范 的土地流 转行 为。例 如，有 的以 行 政命 令强 迫 农民 流 转土 地，大面积转出给企业经营 影 响农民的正常 生产和生 活 有， ; 的借土地流 转之名，随意改 变土 地的用 途 ; 有些 地方甚 至出 现乡村组织和村级管 理者联合起来打土地 和农民的主 意，侵 犯一
13、般农户的 正当利益。 可以 说，这 些不规范的 土地流转 行为有着随 意性、强 制性和 行政 性的特 点，这些 行为 已 经严 重侵犯了一般农户合 法的土地流转权益，沉重地打 击了一般 农户土地流转的积极 性。针对 这些现象，农业问题 专家何开 荫说 : “国家支持土地使用权依法流转，但决不能违 背农民的 意愿。 ”农业部农业研 究中心 蒋中一也 曾严厉 地指出 : “土地 是农民最大 利益所在，也是 农村 最大的 稳定 因素，搞土 地流 转，各级干部万万不能强迫命令，以牺牲农民为代价 ! ”“处理 农民和农村 问题，必 须有一 个基 本的立 足点，就 是农民 和农 村的利益一 定要 放在 首
14、位。 ” 因此，在 土地 流转 的实 施过 程中，只有充分尊重 农村不 同阶 层的土 地流 转意愿 ，保 证土 地流转在自愿的前提 下进行 才能有效 保护农村各 个阶层的， 土地流转权 益，从而使土地流转有序地进行。 2 合理选择适合不同阶层 特点的土地流 转形式，实现土 地流转的多 样性。转 让、转包、互换、出租、委 托代耕、反租倒 包、托管经营和股份合作制等都是在我 国土地流转 中出现的 土地流转形 式。人 们习 惯按土 地流 转参与 阶层 将这些 土地 流转形式分为两大类 : 第一类土地流转 参与的阶层 是一般农 户阶层，他们之间是自愿 流转，包括转让、转包、委托代 耕、互 换等形式 ;
15、 第二类土地流转参与的阶层 除了一般农 户阶层之 外还加入了 乡村组织，包括 反租 倒包、托管 经营 和股份 合作 制等形式。农村各 阶层 所采取 何种 土地流 转形 式方面 不具 有统一性，而是各不相同。适合农村不 同阶层特点 的土地流 转形式主要 有 : ( 1) 对 于一般 劳动者阶 层之间 的采取 的土地 自愿流转形 式要 予 以鼓 励，尊 重并 鼓励 农 民自 发的 形 式创 新。 ( 2) 对于村级管 理者阶层参与土地流转的行为要进行规 范。一般而言， 由村 级管理 者阶 层的行 为是 行政行 为，往往 带有浓厚的政治色彩 ，行政行为参与到 土地流转中 容易导致 对农民意愿的违背和
16、 合法权益的侵犯。因此，对村 级管理者 1 湖南社会科学 2012 年第 2 期 阶层出 面进行的土地 流转，我们 一定 要持相 当谨 慎的态 度。 ( 3) 对于 其他阶层采取何 种土地 流转形 式要进 行积极 引 导， 引导他 们结合各自阶层 的特 点，采取合 适的、高 效的 土地流 转形式 。因此，其他各个阶层所采取的 土地流转形 式应该是 各不相 同的。例 如，农业大 户的 需求量 比较 大，采取股 份合 作制的土地流转 形式可以迅速地获得大量 土地 因 而股份合， 作制比较适合这 一阶层 ; 一般农业生产 者的土地需 求量相对 较少，转让、转包 、委托代耕、互换、出租 等土地流转 形
17、式成本 不高且能满足一 般农业生产者的需求，因而一般农 业生产者 适宜采用这些土 地流转形式。要实现土地流 转的多样 性，政 府就必 须进行土 地流转制度创新 实现 土地流转的 规范化和， 法制化 。 3 充分考虑不同阶层 参与土地流转的目 的 实 现土地流， 转的高效性。随着土地流 转的高速化和扩大 化，农 村中越来 越多的 阶层被卷入到了 土地 流转中 ，比 如，有普 通农 业生产 者阶层、有村级管理者阶层、有农村技术人员 阶层，还有私营 企业主 阶层。显 然，参与到 农村 土地流 转中 的阶 层越多，就 越有利于加快农 村土地流转速度 就越 有利于开创 农村土地， 流转的 新局面。因为不
18、 同阶层 参与 土地流 转的 目的 各不相 同，因此，要实现土地流转 的高效性，就 必须充分利 用不同阶 层的 土地、技术、管理、信 息和资 金优势，充分 调动不 同阶层 进行土地流转的 积极性。这就要求 : 一 是要大力支 持普通农 业劳动 者阶层之间的 土地流 转，实现 农村土 地的 适当集 中， 减少土 地的闲置、抛荒 现象，从而 充分 利用土 地资 源。二是 要鼓励 不同阶层因地制 宜、扬长 避短地 进行 土地 流转，促进 农村 “公司 + 农户 ”的农业产业化经营模 式的逐渐形成。 4 科学引导村级管理者阶层 在土地流 转中的角色 扮演， 实现 土地流转的 公正 性。村级 组织 在农
19、村 土地 流转 过程中 既发挥 了极其重要的作用，又带来了 一些问题。这 主要因为 村级组织在土地 流转 中发 生了角 色错 位。村级 组织 在土地 流转中 应该是做好服务 工作，维 护好农 民的 权益，但 实际情 况是，他们以 “准 行政 组织 ”自 居，甚至 以地 方政 府的 “代言 人 ”自居 利用手中的职权， ，制定一些地方的土地流 转方法和 规定，与农民争夺土 地流转 权益，最 大限度 地为 本集 体谋利 益，侵犯了农 民的 利 益，影响 了 农 村 土地 流 转的 公正 公 平。 并且，在与本社区外组织进行流转时又同时扮演 “运动员 ”和 “裁判员 ”的双重角 色，增加了土 地流转
20、 的复杂 性。因此，转 换村级管理者阶 层的角色 转变村级管 理者阶层的 职能是实、 现农村 土地流转规范化的重要任务。 一 是要转换村级 管理者 阶层 的职能。 在农村 土地 流转 中，村级管理者阶层的职能应该由行使 代替和经营 土地职能 向行使中介和管 理职 能转 换。村级 管理者 有责 任和 义务为 各阶层 的土地流转提供 必要 的技术 、信 息、法律 咨询 等中介 94 服务 ; 要负责土地需求信息的发布、土地项目 的推广、土地流 转合同的谈判和处理 与协调好各种利益关 系主体 ; 要积极维 护农民土地权利，认真落实国家政策，从本 地基本情况 出发， 制定适合本地区的具 体流转措施与方
21、案，加强对土 地流转的 管理。 二是要加大对村级管理者阶层的监督力度 。监督的 不完善或缺 失是村级管 理者阶 层滥 用权力 为本 集体或 个人 谋利益的重要原 因之 一。农村 舆论 和行政 监督 都缺位 的情 况下，权力缺少监督而容易滋生腐败。 三是要加快 农村 法制 建设进程，规范村 级管 理者阶 层行 为。目前，我 国农村 的法 制水平还很 低下 首 先是农 村法 制体系 不健 全， ，无法可 依的 现象还存在 ，其次是农民文化水平较低，法制 观念淡薄，有法 不依。村级管理者阶层因此不 按政策法规办 事 农 民也不懂， 得利用法律手段 来维 护自 己正当 的权 益。农村 土地流 转涉 及
22、农 村各 阶层 利益 的重 新分 配，理 应公 正、合理、有 序 地进 行。但是，一些农村的部分村级管理者 利用自己的 身份优势 和手中 权力 ，无视群 众的意 愿和 利益，为谋 取个 人或集 团的 利益进行暗 箱操作，破 坏社会 公平 正义、扰乱 社会 秩序。这 严重影响了一般劳动 者土地流转的积极性，也为农 村社会的 安定团结埋下巨大的 隐患。由 此可见，加快农村法 制建设进 程，是规范村级管理 者阶层 行为 的有效 途径，是 维护农 村土 地流转公正 性的重要手段。 二、优 化流 转 过程，扩 大农 村就 业 机会， 促进农村 阶层结构合理化 社会结 构的转型 导致农村社会 阶层的快速
23、分化， 。这种 快速分化的阶层结构 有力地推动了农村的 土地流转，而土地 流转又加快 了农村阶层 分化，可 以说，当前 中国 农村的 土地 流转是中国农村 社会 大规 模变革 的前 奏。而大 规模的 社会 变迁总会涉 及到两个相 关的 过程，一个 是体 制的变 革，也就 是一套社会 生活规则的改变。二是社会力量构成的变化。 因此，应建构一套适应土地流转的社会 生活规则以 促进和优 化土地流转 。在此过 程中 农村社会各 阶层力量对 比势必发， 生变化，社会阶层加 速分化，农 村社 会阶层 结构 加速向 合理 的现 代化社 会阶层结构体系转型。 ( 一 ) 因地制宜，优化土地流转的制度环境 由于
24、不 同阶层的构成特点不同，并 且各地的经 济发展水 平各异，发达地区的 土地流 转，无论 是规模 和速 度都大 大地 超过了中等发达地区 和不发达地区。虽然，在发达 地区农民 惜土如金，但各阶层对待土地的态度 还是各不相 同的。乡村 管理者阶层总是以服 从国家建设的需要为 由 动员 农业劳动， 者阶层流转 土地，并 承诺流 转出 去的土 地被 建成厂 房后，企 业会优先解 决当地 村民 的就业 问题。但 事实 却是，当企 业、 公 司进驻后 ，发现当 地的劳 动力 素质并 不能 满足公 司、企业 发展的 需要时，都拒 绝接受 本地 的劳动 力，致使 村民在 失地 后又失 业，陷入非常 尴尬的
25、境地，由 此也就 造成 了当 地农业 生产者阶层与乡 村管理者阶层及私营企业 主阶层的对 立，严 重地影 响企业 公司 的发展、 ，并 导致 当地农 业生 产者 阶层生 存伦理的变化。而中等发 达地区和不发达地 区 则 由于经济， 发展水 平的限制 虽 然土地 流转 形式 呈进一 步扩 大的趋 势， ， 但各阶层土地流 转方式的多样化，致使 集约用地并 不能成为 流转后的主流用 地方 式。有些 地区 的农业 生产 者阶 层从其 他阶层 转入土地后，并没有 进行 精耕细 作，而是 采用 粗放式 的土地 经营模式，致 使土地 流转 后，并不能 提高 土地 的产出 效益，这在不发达地区尤显突出。由
26、此可见，土地流转 方式、 效果、速度等各方面都与地区特点和 阶层特点 密切相关。因 此，区分不同的地区 区分 不同的阶 层， ，根据不同的 地区特点 和不同的阶层特 点对 土地 流转进 行积 极的引 导。发 达地区 应从集 约用地出发，规范土地流转过程，不要 盲目求快，应保 持流转 速度、规模的适 度化，切不可 搞 “大 跃进 ”式的 超出各 阶层心理承受能 力的 土地 流转。对 于中等 发达 地区 和不发 达地区，当地政府应规范农村各阶层之 间的以口头 协议进行 的流转 方式 积极引 导他们 进行 书面的， ，以 合同 形式 进行的 土地流 转，消除不 稳定 因素。优 化土地 流转，各 地必
27、须 要精 简农村强势阶层 ，将强势阶层所拥有的 公共资源平 等赋予每 一个土 地流转参与主体，形 成一 个公平、合 理的 土地 流转环 境。 1 真正实现 公共资 源公 众享有。 公共资 源从 其本 质上 来说是 公众共享的资源，它 能带 来利益，但 这种 利益 应该是 为公众平等地享 有 而不应该为某一个 或几个集团 独享或过， 多地享 有。但是 目前在我国农村，公共 资源并没有 实现公众 化，而是被农村社会的强势阶层所独 占。受农村舆 论和行政 监督的缺失或不 完善、一般劳动者 文化 水平与信息 获得能力 低下等因素的制 约 农村社会的公共资 源往往被农 村强势阶， 层所独享，强势阶层利用
28、手中的职权剥 夺其他弱势 阶层享有 公共资 源的权力和机会，为 本集 团或个 人谋 取更 多私利，滋 生腐败 。这也容 易引 发阶 层间的 矛盾 和冲突。 本研究 就显 示，土地流转过程中农村阶层冲突主要 存在于强势 阶层与弱 势阶层 之间，而且 在大 多 数时 候，弱 势阶 层 愤怒 却又 无 奈。 真正实 现公共资源公众 享有应 从加 强权力 监督 与提 升弱势 阶层素 质抓起。 2 加快推 动土地流转 的法制化进程。最 首要的是，要加 快农村 法制建设的进程，在 农村 地区普 及法 律知 识，增强农 村各阶 层的法制观念 使之知法， 、懂法、守法、依法，以规范土 地流转秩序。农民文化水
29、平较低，法 制观念淡薄，有法 不依。 村级管理者阶层 因此不按政策法规办事，农民也不 懂得利用 法律手段来维护 自己 正当 的权益。 农村土 地流 转涉 及农村 95 政法 社会 各阶层利 益的 重 新分 配，理 应公 正、合 理、有 序 地进 行。但 是，一些农村的部分村级管理者利 用自 己的身份优 势和手中 权力，无视群众的意 愿和利 益，为谋 取个人 或集 团的利 益进 行暗箱操作 ，破坏 社会 公平正 义、扰乱 社会秩 序。这严 重影 响了一般劳动者土地 流转的积极性 也 为农村社会 的安定团， 结埋下巨大 的隐患。可 见，加快 农村法 制建 设进程 ，是 规范 村级管理者阶层行为 的
30、有效途径，是维 护农村土地 流转公正 性的重要手 段。 3 加速实现土 地流 转的 制度化。 农村社 会保 障制 度的 建立和完善是其 中最 为关 键的一 环。社会 保障 体系是 对农 民基本生活 和生存需 求的基本保证 可 以为农民解 除土地流， 转后的生存 顾虑 从而优化土地流 转过程， 。具体 来说，首先， 要建立农村最低生活 保障制度。农村最低生 活保障制 度 是， 对收入难以维持最基 本生活的农村弱势群 体的社会救 济，可 以避免一部分农村弱 势群体陷入生活的绝 境。其次，要加快 农村养老保险制 度建 设。土地 的传 统意义 之一 是农民 养老 的依托。目前，很大 一部分 农民 坚守
31、自 己的 土地，不愿 进行 土地流转就是怕 失去 养老 的依靠。 农村养 老 保 险制度 是土 地养老功能的 替代 物，可 以有 效化 解农 民 “老无 所养 ”的顾 虑，促进土地 流 转。最 后，要健 全农 村 合 作医 疗 保险 制 度。 农村合作医 疗制度是使农民 “病有所医 ”的重大 举措，将土地 从作为人们 “生病 ”的主要依托总解放出来，释放出土地流转 的动能。自农村 合作医 疗保 险制 度建立 以来，收效 很不 错。 但是目前也 还存在一些 问题，比 如覆盖 率依 然不高 ，保 障水 平不高、报销的比例较低 报销 的门槛则比较 高等， ，这些都严 重影响了农村合作医 疗保险制度功
32、能的发 挥 健全 农村合作， 医疗保险制 度势在必行。 ( 二 ) 积极引导农村富余劳动力合理转移 ，为土地流转提 供合理的阶 层基础 农村劳动力大量 富余是制约土地流转 的又一内在 因素。 在当前中国 广大 农 村，人们 的 主要 收入 来 源依 然是 土 地收 入，因此 土地流转对他们来说 是人生中的重 大事件， ，他们心 情复杂，态度相当 谨慎。所 以，积极引 导农 村地 区富余 劳动 力的有效转 移，降低 土地收 入在 他们总 收入 中的比 重，转移 土地对他们 生存的重要性，是加速土 地流转的阶 层基础。中 国广大农村地区的社 会保障体系还欠完备，土地就 是中国农 民所有的保障依托，
33、他们生活保障水平 的差异取决 于他们所 拥有的土地的产出差 异。而长 期以来，农业收益并 没有明显 提高，相对于价格不 断攀高 的生 活用品 和生 产用品 ，农 业的 收益其实 在下 降。并 且由 于 地理、资源、环境、气 候 等 的影 响，那些仍处在现代化过程之外的村落，要走 出贫穷，还有非 常漫长而艰难的路程 。在没有 其他 求生手段 的情况下，村落 的 “无农 ”，则无异于 “无命 ”。 在引导农村富余劳 动力转移 湖南社会科学 2012 年第 2 期 时，无论是在经济发达地区，还是在经济欠发 达地区，首先就 是要结 合我国的基本国 情，这个 国情就 是 : 我们 有 8 亿人生 活在农
34、 村地区，即 使到 了 21 世 纪中 叶，我 国总 人口 达 到 16 亿的峰 值 我国的城市 化水平 达到了， 50% 时，也依然 有 8 亿 人生活 在农村。也就是说 土地流转是 要促进土地 的规模化， 经营，但不是实现全 部土地 的规 模化经 营，土地 家庭 化经营 依然会 存在，这是我国的基本国情决 定了的。其次 就是要结 合地区 的经济发展状况，把 握各 阶层的 心态，了 解土地 对各 阶层的 意义，以及他们对土地的需求状 况，有 计划、合理地进 行富余 劳动力的转移。 ( 三 ) 努力提升农民的人力资本，促进农村各阶层职业结 构的合 理化 在转型期的 中国 随着城市化的快 速推进
35、和信 息化的逐， 渐普及 ，要使农村各 阶层对 土地 流转抱 有积 极的 态度，就必 须努力 培训农民。应 积极创 造条 件，培 训农 民，使农村 各阶 层根据 自己的实际情况 各取 所需，提升 自己 的人 力资本，进 而转变 固守土地 单一经营的状况、 ，积极向专 业化、产业化的 方向转 移 促进农 村职 业结构 的转 变， 。采取 积极 措施，吸引 人才，留住人才也需 要当地 政府 出招，因为 在广 大 的不 发达 地区和 一部分中等发达 地区，由 于经济 不发 达，自然 环境条 件差 ; 知 识分子 身体不适，生 活条件 差 ; 条 件较艰 苦，工作条 件差 ; 缺少产学研究的设备，以及
36、知识分子政 策不落实，对知 识人才 不够重视等，导 致知识 分子 严重 外流。因 此，为 促进 这些地 区的经济发展，当地 政府 应担起 责任，千 方百 计吸引 并留住 知识分子和农村 科技 人才，使他 们关 注农 村发展，在 农村发 展中充分发挥主观能动性 为农村发展做出贡献， 。 普 通农户阶层 是 农村中 典型 的弱势 群体。人 力资 本匮 乏是这一弱势群 体的显著特征，即这个 群体内的成 员普遍文 化水平较低，科学文化素质较低，思想观念陈 旧保守，这是他 们沦为弱势群体 的主要原因之一。也正因如 此 他 们对土地， 的依赖 性很强，因 缺乏 转入 非 农生 产的 技 能而 不 敢转 出
37、土 地，因无力从事规模 生产而 不敢 转入大 量土 地，成为 影响土 地流转 的最大保守 力量。因 此，丰富农 民人 力资 本 提 高农， 民的科 学文化素质，是优化 农村 土地 流转极 其重 要的一 环。 具体而 言，笔者认为 : 第一 ，要大力发 展农村教 育事业。特别 是要进 一步扩大基础 教育覆 盖面，加 快推进 职业 教育发 展。 基础教育可以提 升农村居民基本的文化素 养 职业 教育则可， 以提升 他们的专业 技术 素养，二者 相辅 相成。但 是 目 前农， 村的基础教育和 职业教育还非常薄弱，这不利于农 民人力资 本的提 升 严重阻 碍了 农村产 业化 和现 代化的 进程， 。第
38、 二， 要进一步丰富农 村文 化事 业。农村 文化事 业是 提升 农村 居 民人力 资本的重要途径 之一，是 人们学 习新 知识、新 技能和 接触新 观念、新思 想的 主要途 径，也是 最有效 途径。比 如电 96 影、电视、网络等各种 媒介以新颖、直观 的方式向人 们展示和 传播着新知识、新观念，强烈地 冲击着农民的 思想，对他们的 教育作用巨 大而且 深刻。总 之，提高农 民素 质，提升农 民人 力资本，是改变农户阶层在土地流转中 的弱势地位 的必要手 段之一，也是实 现 农村 阶层 结 构的 合理 化 和现 代化 前 提条 件， 更是最终优化农村土地流转的必要条件。 三、完 善组 织 制
39、度，拓 宽利 益表 达 渠道， 平衡土地 流转中的阶层冲突 土地是 大自然给予人们最珍贵、最 稀缺和不可 再生的重 要资源，在人多地少的中国，尤其如此。但是，在土 地流转过 程中，无 论是在 发达地区 ，中 等发达 地区，还是不 发达地 区， 都存在着大量 侵占农民 土地用 以招 商引资 或搞 政绩工 程的 事，这不仅浪费了 资源，而 且还埋 下了 不稳定 的种 子。从构 建和谐农村 社会 的 角度 出发，要平 衡土 地 流转 中的 阶 层冲 突，就 必须完善农 村组 织制度，拓 宽农 民利益 表达 渠道。只 有这样，才能真正维护农民在土地流转中的应得利益。 ( 一 ) 积极推动农民维权组织建
40、设 真正代 表和维护农 民土地 流转 权益的 组织 的缺位 导致 了农业劳动 者阶层的利 益在土 地流 转中不 能得 到有效 的保 护。体制改革也是利益格局的 调整和利益关 系的改变，其中 必然会有人 利益受损，没有受损就不会 有受益 ; 或者说，现在 不受损，将来就不会受益。据张静的研 究，在 乡村实践 中，至 少存在四种 影响 土 地规 则变 动 的要 素，它 们分 别是 国 家政 策、村干部决策 集体意愿和当 事人约定、 ，其中的每 一种都可 能成为选择 土地规则的 力量，但 并不 必然成 为决 定性力 量。 在乡村土地 实践中，人们的 实际 做法 是根据 需要 做出选 择， 哪一个规则 胜出并不能 确定，只 有在力 量竞 争结束 后，才能 知道。 但李成贵认为，在二元结构中，城乡居民对政策安排 的约束权数相差十分 悬殊，市民的利益 表达渠道和 强度都远 胜于农民，他们凭着政治压力上的优势 获得更多的 资源和利 益，而农民作为弱势 群体则无力阻止那 些对他们不 利的政策 出台，无法改变国民 收入分 配上 的城市 倾斜，城 乡关系 的变 化越来越不 利于农民。 自上世 纪 80 年代以 来，关于 将分散 的农 民有 机组 织起 来，建立起农民维权组织的问题就一 直受到关注