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1、公共财政与公共部门财政管理公共财政与公共部门财政管理n公共财政l概念u为满足社会公共需要为而进行的政府收支活动或财政运行机制模式l特征公共性u以弥补市场失灵为行为准则；u为市场提供平等服务；u非营利性；u法治性；1公共部门财政管理公共部门财政管理n公共部门为保证公共财政职能的履行，而对财政收支所进行的决策、管理、监督等活动的总和。l公共财政管理的主体是公共部门l公共财政管理贯穿包括计划（预算）、资源取得、分配、监督等环节在内的全过程l公共财政管理是一项技术性的活动l公共财政管理技术是多元的，各学科、领域发展起来的管理、分析技术都有可能在公共财政管理中得到应用l公共财政管理的目的是为了保证供公共
2、财政的基本职能得到最大限度的履行2公共部门财政管理的目标公共部门财政管理的目标n效率l使社会资源和要素得到最佳分配；n公平l对社会收入进行再分配、实现社会相对公平；n稳定l社会总供给和总需求的平衡，实现充分就业、物价稳定、国际收支平衡，宏观经济的稳定增长。3公共收入管理公共收入管理n税收收入管理n非税收收入管理l公债收入l收费收入l罚没收入l公产收入l基金收入l国资经营收入等4税收管理税收管理n税收l国家为实现其职能，凭借政治权利，依法强制、无偿地取得公共收入的方式。税收是最主要的公共收入形式。l税收的特征u强制性u无偿性u固定性5税收管理税收管理n税收管理的要素l课税对象u是指对什么东西课税
3、；u是一种税区别于另一种税的标志；u商品、所得和财产l税率u应纳税额和课税对象总额的比例；u比例税率、累进税率、定额税率。是最活跃，最有力的税收杠杆；u税率直接关系到国家财政收入和纳税人税收负担水平的高低。l高税率不一定能够实现高税收、高税率会诱发逃税避税行为。6税收管理税收管理7税收管理税收管理n税收管理的核心l公平征税u政府征税要使各个纳税人承受的负担与其经济状况相适应，并使各个纳税人之间的负担水平保持均衡。l横向公平以同等的方式对待条件相同的人l纵向公平以不同的方式对待条件不同的人l税收效率u税收成本最小化l经济效率管理成本与遵从成本的最小化l行政效率税收超额负担的最小化8政府收费管理政
4、府收费管理n政府提供特殊服务或规制某些经济行为而向相关主体收取的费用n特点l有偿性u缴费人可以从政府的服务和特许行为中直接获益l排他性u谁缴费，谁获益l非规范性u相对税收规范而言，政府收费具有很大的灵活性与变动性，缺乏完备的法律规范，征收主体不是单一制定机构l政府收费总体上仍是一种财政分配行为，收费的目的不是为了营利，而是用于补偿具体行政行为的管理或服务成本。9政府收费管理政府收费管理n形式l使用者费u政府对特定服务或特许权收取的价格，用于支付这些服务的成本，它体现一种市场交易关系。u包括直接费、公共事业特种费、特许费。l规费u公共部门为了履行社会经济管理职能，提供特别行为或服务时收取的补偿费
5、用。它体现管理者与被管理者之间的关系，是一种管理服务费。u包括行政规费（行政机关收取的费用，如执照费、护照费、商标登记费、商品检验费）和司法规费（司法机关收取的费用，如诉讼费、执行费、遗产管理登记费等）10政府收费管理政府收费管理n政府收费管理中的关键问题l确定课税还是收费u通常，收费的范围集中于准公共产品或混合产品，主要是拥挤性公共产品和价格排他性的公共产品l如燃油税还是养路费l如何有效收费u缴费数额与收益成正比u费用支出清晰明了，让缴费者清楚除非付费否则被排斥l合理确定收费水平u收费水平主要根据行为或服务的成本来确定l防止乱收费11公债管理公债管理n政府为履行职能而凭借其信用举借的债务，是
6、公共收入的一种形式。l是国家信用的主要形式；l是公共收入的形式，但不列入公共预算收入；l是重要的经济杠杆，可用于宏观调控。n公债的特点l自愿性l有偿性l灵活性12公债管理公债管理n公债的作用l增强政府宏观经济管理能力l弥补赤字，维持政府收支平衡l为一定时期内的特定公共投资项目筹集资金n公债管理过程l公债设计l公债发行l公债流通l公债偿还13公共支出管理公共支出管理n就是公共财政的支出，是政府为市场提供公共服务所安排的支出。l按支出的经济性质（与市场的关系）可分为u购买性支出l政府直接进入市场，购买商品或劳务的公共支出（体现政府直接介入资源配置）u转移性支出l政府进行非市场的再分配，单方面拨给受
7、领者的支出（体现政府再分配水平）14购买性支出购买性支出n基本内容l社会消耗性支出u行政管理、国防、科教文卫l社会投资性支出u基础设施、农业、财政投融资n政府采购l政府机构出于履行职责需要，以购买、租赁、委托或雇佣等方式获取货物、工程或服务的活动。l政府采购是目前世界各国最为重要的购买性支出管理手段。15购买性支出购买性支出n特点l采购资金的公共性l采购目标的非市场营利性l采购行为的规范性l采购主体的特定性l采购活动的政策性l采购范围广、规模大、影响力大16购买性支出购买性支出n模式l分散采购u政府各部门各单位根据各自需要的货物、服务，自行进行采购u灵活性、自主性强，但不利于政府控制公共支出，
8、优化资金使用l集中采购u政府各部门各单位需要的货物、服务都统一由专门机构负责采购u有统一标准化的采购程序和规则u有利于加强控制，可降低成本、有利监督17购买性支出购买性支出n政府采购的基本方式l竞争性招标采购、l有限竞争性招标采购、l竞争性谈判、l询价采购、l单一来源采购等18转移性支出转移性支出n基本内容l社会保障支出u政府向由于各种原因暂时或永久丧失劳动能力、失去工作机会或生活面临贫困的社会成员提供保障其基本生活的支出。u社会保险u社会救助u社会优抚u社会福利19转移性支出转移性支出n基本内容l财政补贴支出u政府根据特定需要向企业或个人提供的无偿补助。u弥补市场失灵的需要u实施社会政策的需
9、要l如农产品补贴。u顺利改革的需要。l我国财政补贴的方式主要包括五类u价格补贴、企业亏损补贴、财政贴息、税式支出（减免税）、其他补贴。20公共预算管理公共预算管理n公共预算l政府在每一财政年度经立法程序批准的全部公共收支计划，一般包括公共收入预算和公共支出预算。l特点u计划性：必须按安排执行收支。u透明性：主要内容向社会公布。u全面性：所有收支全部纳入公共预算。u法律权威性：经立法程序批准后具有权威性。u政治程序性：经一系列政治程序完成。21公共公共预预算的分算的分类类n按照不同的政府级别l中央公共预算和地方公共预算n按照不同的编制形式l单式预算和复式预算n按照预算作用时间l年度预算（1财年）
10、和中长期预算（1-10中期，以上长期）l中长期预算是政府调控经济的重要手段，是实现可持续性增长的重要工具n按照不同的收支管理范围l总预算和单位预算22公共公共预预算管理的基本模式算管理的基本模式n分项排列预算模式l产生较早，管理较简单l以预算支出的若干特定目标为核心，采用分项排列的方法依次列出特定目标的预算资金，由拨款机构加以拨付u如美国1806年拨款法。该模式分为总科目、科目、二级科目、明细科目。该模式较好地服务于立法机关对预算的控制与监督n规划一计划一预算模式l1961，麦克纳马拉提出，约翰逊总统推广。l确定预算项目的目标，编排实现预算目标的方案，后按照预算方案进行预算安排的模式，而不是按
11、照支出项目进行预算23公共公共预预算管理的基本模式算管理的基本模式n规划一计划一预算模式l1961，麦克纳马拉提出，约翰逊总统推广。l要点u确定预算项目目标；u从众多目标中选择最紧迫的目标；u运用成本收益分析设计实现各目标的备选方案；u说明实施这些方案以后各年度的成本（如5年到10年）；u对这些方案的实施效果作长期评价衡量。与分项排列预算不同，规划一计划一预算模式不再按支出科目进行预算，而是按方案进行预算，把支出的成效综合起来考虑，更有利于提高预算效率24公共公共预预算管理的基本模式算管理的基本模式n目标管理预算模式l1971，尼克松政府倡导l注重预算项目执行的效率而不是主项目与各备选项目间的
12、选择l要点u说明单位的基本任务；u确定预算主次目标；u设定可供考核的指标（如花多少钱可以在多长时间内完成任务），管理者与下级交换意见以确保可行性；u列出具体时间进度以供监督。25公共公共预预算管理的基本模式算管理的基本模式n零基预算模式l20世纪70年代后期发展起来的。从西方国家的实践看，零基预算模式适用于规模较小的预算，并且对控制预算规模扩大方面效果不太令人满意。80年代末放弃这一模式。l不按上年度的“渐进增量”来考虑预算，而对原有项目进行重新审核。在要求划分项目优先顺序等方面，它与规划一计划一预算模式相似。l要点u由高层管理者提出基本目标和总原则；u责成下级部门将赋予它们的目标具体化并形成
13、一揽子决策；u对备选方案分别进行排序，确定优先项目，排列的顺序依次为终止、保持最低限度、缩减、维持、扩充；u由高层管理者选定方案。26公共公共预预算管理的基本模式算管理的基本模式n绩效预算模式l绩效预算体现了绩效合同的内容，是一种以绩效为导向的预算管理方式。20世纪40年代末，美国胡佛政府就开始实施绩效预算。随着70年代新公共管理运动和90年代再造政府运动，绩效预算重新受到重视。今天，绩效预算也成为西方国家主要的公共预算管理模式。l各国进行绩效预算的做法各有特色，总的来看，绩效预算可分为五个管理阶段：u公布绩效报告，系统地向公众发布有关政府服务的信息；u明确绩效目标，目的是要影响政府活动；u将
14、绩效报告提交审计师审核；u预算机构与支出管理机构或某个机构与其管理者之间订立绩效合同，详细规定机构在可使用资源的条件下应取得的绩效；u编制绩效预算，一方面列出支出，另一方面列出相应的预期绩效。27公共公共预预算的算的过过程程n可分为预算编制、预算执行和决算l预算编制是对未来一段时间内公共部门收支进行测算和计划的活动u年度预算编制一般采用历年制或跨历年制l预算执行由本级财政部门负责，包括收入执行、支出资金拨付和预算调整三个环节l决算是对预算结果的总结和评价。目的是为了集中反映预算活动的基本情况和政府绩效，为编制新的预算提供参考28预预算算编编制的原制的原则则n公开性原则l公共预算收支必须向社会公
15、布n完整性原则l公共预算应包括全部财政收支n可靠性原则l收支数字的依据准确可靠n年度性原则l公共预算应按年度编制n法律性原则l公共预算经立法机关审批后具有法律效力29政府政府审计审计管理管理n政府审计l指政府审计机关对会计账目，监督财政、财务收支真实、合法效益的行为进行独立检查，其实质是对受托经济责任履行结果进行独立的监督。l西方审计内容除一般真实性和合法性审计外，正向着重于经济和效率审计、项目效果审计发展，也称为绩效审计（又称“三E”审计）。u“三E”是指经济性（Economy）、效率性（Efficiency）、效果性（Effectiveness）。l我国政府审计体系由政府审计、社会审计、内
16、部审计组成。30政府政府审计审计管理管理n政府审计的功能l监督功能l评价功能l前瞻性功能n政府审计的内容l财政审计l预算审计l领导干部经济责任审计31案例：中国案例：中国“审计风暴暴”李金华：2004中国经济年度人物，他掀起的“审计风暴”席卷神州，他突破障碍，让公共财政更加透明，他坚守诚实，不打折扣始终认真。李金华用12个字概括中国审计的基本的职能：“财政财务收支，真实合法有效”，前者是政府审计的对象，后者是政府审计的标准。20072007年审计报告（年审计报告（20072007年年9 9月）月）新发布的2006年预算执行情况与6月底向人大提交的1万多字的审计审计报告相比，此次近10万字公告更加详尽地向公众披露中央部委及其所属部门究竟有多少问题资金。