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1、2009年度广州城市交通问题分析及建议广州市交通规划研究所二九年十二月近年来，我市机动车保有量增长迅速，交通设施的供应速度难于跟上机动车保有量的增长，中心城区的交通需求和供应维持在低水平的动态平衡状态，而今年为迎接亚运而全面展开的各项市政工程占道施工又打破了这种平衡，城区早晚高峰期间交通堵塞现象频发，主次干道车速缓慢，给市民日常出行带来很大不便。根据广州市府办公厅来文（政保【2009】409号）要求，我所对广州市当前城市道路交通堵塞原因进行分析，并对2010年城市交通工作给出建议，具体如下。一、 2009年交通问题原因分析近三年来，我市个体机动化交通需求发展迅猛，全市小客车保有量从07年至09
2、年增长了30，远远超过同期道路里程增长；轨道交通运营里程保持不变，运力变化不大，常规公交服务水平偏低，公交出行时间普遍偏长，轨道和常规公交运营协调性差等原因，公共交通客运总量增长缓慢，其占机动化方式的客运比例不增反降。步行环境恶化，人车干扰严重。有限的道路交通资源难堪重负。而步入2009年以来，全市各项迎亚运工程全面集中施工，进一步加剧了主城区道路的负荷，整体路网容量相比去年同期下降了16，这些均极大削弱了路网的可靠性，晚高峰期间主城区干道车速（18.7公里/小时）较07年（24.2公里/小时）下降了23，突破了20公里/小时的国际公认大城市交通拥堵警戒线, 城市交通堵塞现象频发。1.1 城市
3、交通需求方面（1）交通需求特别是个体交通需求增长迅猛，近三年全市小客车保有量增长30，个体机动化出行总量增长14。至2009年11月底，全市机动车保有量达到194万辆，平均每日上牌量600辆左右；今年累计新车上牌总数预计接近20万辆。全市小客车保有量预计达到105万辆，较上年（94万辆）增长12，较2007年（81万辆）增长30%。全市个体机动化出行总量也从2007年的629万人次/日增至2009年的715万人次/日，增长14。 图1 历年广州市机动车发展变化（2）公共交通客运总量增长缓慢，其占机动化方式的客运比例不增反降。公共交通客运总量（轨道+常规公交）从2007年694万增加至2009年
4、784万人次（年均增长6%），但其占总体机动化方式的客运比例从2007年的40降至2009年的39，公交的竞争力不强，在与个体机动化交通的竞争过程中处于劣势。图2 近三年市区公共交通客运量变化（3）自行车交通总体呈下降趋势，中心城区，全面禁摩的07年自行车交通量呈 “报复性”增长，其后迅速回落。近十年来广州市主要道路上的自行车流量在逐年减少，从2000年至2005年主干道上自行车流量降低41%。中心城区全面禁摩以后，自行车交通量短时迅速增长，2007年5月主要道路的39个路段，在禁摩后的非机动车高峰小时流量为禁摩前的144.1%，但是，由于道路交通设施及政策的不支持，增长迅速回落，根据2008
5、年5月的补充调查，主要道路的39个路段的非机动车高峰小时流量迅速回落，约为禁摩前的122.8%， 短距离出行及中低收入人群出行要求的不到较好的满足。（4）步行交通出行比例居各种出行方式之首，步行环境持续恶化，人车争道，行人安全没有保障。步行交通是城市交通的重要组成部分，2005年居民出行调查中，步行交通所占比例为31，位居各种出行方式之首。近几年，路边停车数量增长的失控以及占道施工剧增，广州市区步行交通环境持续恶化，人车混行”普遍，行人安全没有保障，交通事故率居高不下。 （5）停车需求增长迅猛，增长快于城市停车场的建设速度，虽政府加大投入力度，但停车供需矛盾改善不明显。随着城市经济的增长，机动
6、车的拥有量增长速度明显，停车位供给的增长难以适应小汽车快速增长的需要。近三年，市政府提出每年新增五万车位的目标，并加大停车场建设力度，但收效甚微，城市停车问题越来越严峻，有必要调整供应思路，实行区域差别化的停车政策。1.2 城市交通供给方面（1）交通供应增长有限。2008年道路里程比2007年增长1.8，2009年则多数道路工程还处在施工阶段，道路里程增长更加有限；同时，近三年轨道运营里程保持不变，运力变化不大。相对于需求的增长，交通设施的供应速度较慢。市区道路里程总数从2007年的5335公里增加至2008年的5434公里，增长1.8，道路总面积从9000万平方米增加至9305万平方米，增长
7、3.4，而2009年多数道路工程还处在施工阶段，道路里程增长有限。另一方面，从2006年底三四号线通车至今，虽然各线路建设如火如荼，但限于轨道建设工期，其运营总里程一直未有增加，仍为116公里。（2）全面开展的迎亚运工程进一步削弱了道路通行能力，2009年主城区道路容量比上年降低16，晚高峰干道车速下降11，给交通组织管理带来困难。为迎接广州亚运会，各项市政工程（地铁、BRT和道路工程等）集中围蔽施工，2009年各类施工占道总面积达到857万平方米，是上年的5倍，目前正在施工的达到659万平方米，数量之大给城市交通组织管理带来相当困难，主城区道路容量从2008年270万车公里下降到目前227万
8、车公里，降幅16，晚高峰主城区拥挤路段较上年增加8.5，干道车速仅为18.7公里/小时，较上年（21公里/小时）下降11，较2007年（24.2公里/小时）下降23，主城区内路网已经达到饱和。（3）常规公交服务水平偏低，公交出行时间普遍偏长，公交线路未完成功能整合，热点地区线路重复严重。地铁运力不足,制约了轨道交通优势的发挥，近三年全市公共交通客运年均增速6，低于个体交通年均7的增速。常规公交经过几十年发展，为城市发展做出了应有贡献。但由于公交运力严重不足，公交优先保障不力，导致公交出行时间偏长；公交线网层次不清，缺少干支线层次；线路布局不合理，在主城区内重复系数高、与地铁走廊重复度高，而外围
9、区线路却不足；公交信息化水平不高等，这些因素均制约了公交服务高效化、高质量发展。轨道运力增长缓慢，例如地铁三号线至今仍是3节编组，高峰期间车厢内饱和度非常高，超过了6人/平方米，难以发挥轨道大运量公交的优势。近三年来个体机动车交通需求的年均增长速度达到7，超过公共交通（常规公交+轨道）6的增速，我市的交通方式结构恶化。（4）非机动车政策定位模糊，设施供应落后，难于适应新形势发展要求。非机动车是中短距离出行以及中低收入人群的重要交通出行方式，但我市近十几年来，非机动车定位模糊，主次干道没有设计非机动车道，甚至某一些区域禁止使用非机动车。（5）长期以来，对行人交通重视不够，行车、停车和施工侵占人行
10、设施现象严重，行人路权无法保障。长期以来，道路资源的分配都是以机动车为主导，行人交通缺乏道路空间，而导致机动车、非机动车和行人冲突，行人路权无法保障，交通安全存在隐患。（6）缺乏综合交通枢纽设施，各交通子系统之间不能较好协调和衔接，致使各种交通方式难以形成合力。目前我市缺乏综合交通枢纽，各类交通方式不能较好地协调和衔接。以地铁为例，近年来规划了较多的轨道交通衔接设施（地铁一六号线共规划了衔接道路97条、公交总站约26万平方米、公交停靠站173个、小汽车停车场约21.6万平方米、自行车停车场约7.9万平方米），但实际建设程度不高。目前已开通的地铁14号线规划的衔接设施平均实施率只有22.6%，衔
11、接设施种类方面实施率相对较高的公交停靠站也只有37.6%，最低的自行车停车场只有7%。此外，在现行的公交月票方案中也没有地铁与公交换乘优惠的措施。（7）停车供应总体数量紧张，供应比例结构有待调整优化，路边停车数量增长过快，路外公共停车场建设较为迟缓。 车辆增长速度远快于城市停车场的建设速度，从而导致广州市的停车供需矛盾也严重凸显，城市停车问题越来越严峻。近几年广州市公共停车场建设较为迟缓，路外公共停车泊位数增长不大，导致路边停车泊位增长过快，中心区从2005年的3000多个增长至现在的过万个泊位。1.3 城市交通建设与运行管理方面（1）各类施工工程的开工时序、施工围蔽方案等缺乏统筹，且占道施工
12、成本偏低，导致非正常性地占道时间过长。目前城区内在建工程多达91项，这些工程同时铺开给建设管理安排带来困难，难免在施工时序、施工围蔽方式等方面考虑欠周，造成同一时间某一区域有多条道路同时施工，极大削弱了路网的稳定性和可靠性。如在天河地区，广园快速、中山大道和黄埔大道3条东西向主通道中有2条围蔽施工，通行能力下降29，极大影响了天河地区的交通运作水平。广州市对基建工程（含地铁工程）或其他非营业性城市道路临时占用费收费标准为0.5元，该标准相对于占道给城市交通带来的负面效应而言成本明显过低，也就出现了海珠广场施工围蔽区内设有篮球场的不良现象，影响了该地区路面交通的正常运行。（2）交通指路系统水平偏
13、低，智能交通建设缺乏统筹，缺乏全市性实时交通信息采集和发布系统。广州目前的指路标志缺乏系统性、指示信息不连贯、引导路径不合理等多方面问题，据调查有450多个路口缺少相应的指引标志，有47%的人对现状指路标志表示不满意，这直接影响到道路使用效率。智能交通建设推进了十几年了，但各部门各自实施，不相往来，缺乏统筹，如交管系统、交委系统，政府都投入大量资金，都建立了较为先进的系统，但没有做到互联互通，不能发挥更大的效力。另一方面，缺乏实时交通信息采集和发布系统，市民无法对通行路径作出合理选择，影响到道路资源的整体发挥。1.4城市交通统筹协调制度方面（1）城市道路建设管理缺乏统筹管理制度。城市道路建设周
14、期长、环节多，缺乏强有力的统筹管理机制，导致多个环节脱节，管理缺失。例如：近来审批占道施工的职权简单地下放到各区，但由于各区在审批占道施工问题上缺乏全局性视野，相互间也缺乏必要的沟通协调，以至各占道施工项目在实施时间和范围、交通疏解措施等方面出现不协调之处，致使目前交通拥堵频发。（2）地铁主管部门与公交管理部分之间缺乏协调机制。地铁和常规公交共属城市公共交通，二者协调运作是保障城市公共交通服务水平的重要保障。而目前广州地铁与常规公交由于分属不同部门主管，二者独立运营，如何协调运作一直没有明确的协调机制。明年大量在建地铁线路通车后，这个问题将更为突出，地面常规公交如何配合地铁协调运作，直接影响到
15、公共交通的竞争优势。二、 交通改善建议继续加大城市交通建设投资力度，完善交通网络建设。同时，随着各在建地铁明年亚运前陆续通车，轨道运营里程将从现在的116公里增加到221公里（含广佛线和珠江新城捷运线），建议及时抓住这个契机，通过加大地铁运力和轨道衔接设施建设，优化公交线网，落实公交票价优惠等措施，迅速提升公共交通对个体机动车的比较优势，形成以轨道交通为骨干，常规公交为主体的城市客运结构。针对旧城更新，实施交通需求管理。以广州城区目前的设施条件，特别是三旧改造之际，需对进入老城区的个体交通需求进行必要的管理。应划定需求管理区域，通过适当提高该区域小汽车的停车费用，并对停车泊位建设加以限制等方式
16、，避免过多的小汽车在高峰期间进入旧城区，目前应结合财政部及世行确立的广州交通需求管理示范城市项目，尽快开展相关研究工作。同时落实“中调”战略，提升中心城区的慢行交通环境。结合大部制改革，在城市规划、建设和管理之间建立和形成创新型的统筹协调机制。在规划阶段就建立起交通与土地利用协调发展机制，从源头上管理好交通需求，并将建设重点放在有优质交通资源地方，充分发挥轨道效益；完善城市建设项目特别是市政工程项目建设技术审查体系，做好工程建设及占道的统筹和管理工作；大力推进智能交通系统，特别是交通信息采集和发布系统的建设，提升交通管理水平，挖掘现有道路潜力；推进轨道与常规公交协调运营制度，落实公交换乘票价优
17、惠，形成轨道交通与常规公交的一体化运营等。2.1确保交通投资比重，继续推进两张网络的建设。 （1）交通投资比重须稳定在35%以上，确保交通对城市发展的良好支撑。世界范围内成功的经济发展过程表明，以交通运输为主的基础设施建设，在一国经济准备起飞或起飞阶段，都有一个先于国民经济中其它部门的高速增长过程。从发达国家的经验来看，在加快建设交通系统的阶段，都有一个大比例较长时期的投入期。广州目前处于高速发展期，未来相当长的一段时间内交通投资占GDP比重仍需稳定在3%5%以上，才可能保证城市较好的机动出行效率，并在加大投入的同时注意科学使用。（2）突出重点，加快城市主要走廊、主要节点的建设，充分发挥道路网
18、络整体功能。通过突出重点，加快主要走廊、节点的建设，提升和完善道路网络的整体功能。近期建议尽快组织实施新（新洲）化（化龙）快速、康王路下穿隧道、花城大道东延线等道路工程。（3）继续大力推进轨道交通建设，实行中心区及外围区并重的建设策略。随着对城市特点认识的深入，广州正由“道路时代”走向“轨道时代”，因此必须继续保持轨道交通建设的高投入，实行中心区及外围区并重的建设策略，推进七号线、九号线、十一号线、十三号线、十四号线等的建设，优化城市客运出行结构。2.2抓住轨道通车契机，大力提升公共交通竞争优势（1）提高地铁运力,发挥轨道交通的大运量优势。根据以往经验，新轨道线运营后往往会促进既有轨道客流量级
19、的提升，明年在建地铁通车后，将极有可能加重一三号线运营负荷，届时现有三号线的拥挤程度将更为加剧，现有三节编组的运输能力显然无法满足客流需要，因此必须全力加大地铁车辆采购进度，最大限度满足轨道客流需求。由此形成以轨道交通为骨干、常规公交为主体的大公交运作系统，提升公共交通运作效率。（2）明确轨道交通衔接设施实施主体，完善地铁衔接设施建设，提高公共交通利用率。在加大轨道交通主体工程建设力度的同时，应高度重视轨道交通枢纽衔接设施的实施建设。建议尽快明确我市轨道交通衔接设施的实施主体，拓宽投融资渠道，硬件上加大公交总站、小汽车换乘停车场、自行车停车场等衔接设施的建设力度，软件上建立多方式换乘的优惠票务
20、体系，从而促进轨道交通与其它各种交通方式之间的衔接整合，最大限度地提高公共交通系统的利用率，提高公共交通的竞争优势。（3）对常规公交线网进行优化，并落实公共交通票价优惠政策，提升公共交通对个体机动车竞争优势。地铁建成后将会对走廊客流起到汇聚作用，而与轨道重叠的常规公交线路就可以作出抽疏或截短等调整，形成一体运作的公交网络。现有公交票价优惠的一大不足在于仅局限于轨道或常规公交交通内部，没有考虑轨道与常规公交的换乘优惠。明年新轨道线大量建成通车后，为了确保公交相对于个体机动车有足够的吸引力，应尽快落实常规公交和轨道的换乘优惠，避免出现营销性质的“优惠”手段。（4）利用广深铁路富余运力，开通东站至新
21、塘的市郊列车，以疏导东部地区道路交通。利用现有的广深铁路线路，发挥广深铁路的富余运力，尽快开通东站至新塘的市郊列车，近期可先设置广州东站、黄村、化工总厂和新塘4个站点，尽快形成新东部通道，对解决东部地区进出主城区的出行。2.3针对旧城改造，尽快推进老城区交通需求管理工作，以及慢行交通环境的改善（1）结合老城区“三旧”改造，划定需求管理区域，适当提升个体机动车出行成本，控制个体机动车需求。明年即将对广州旧城区进行改造，共涉及面积54平方公里，初步方案将建筑容积率从现状的1.7提高至1.8-2.0，由此必然会引发人口构成和交通需求结构的变化，对老城区路网将造成较大冲击，若不对道路机动车需求作出适当
22、限制，仅依靠现有道路网络将很难令市民满意。建议结合“三旧”改造工作，优化老城区交通需求结构，具体可划定需求控制区域，在该区域内适当提高小汽车停车费用，并对停车泊位建设加以限制等，从而将个体机动车客流向公共交通方式转移，避免过多的小汽车在高峰期间进入中心区，以确保道路交通运作水平。（2）落实“中调”战略，提升中心城区慢行交通环境，鼓励更多的出行使用环保、健身、休闲的步行和自行车接驳方式。完善行人网络设施，营造舒适步行环境，强化连通商业大厦/区域地带、CBD地区行人系统的网络化建设，培育和发展良好的步行交通环境，构建“人车分离、连续便捷、美观舒适”的步行交通体系，提高交通安全性和舒适性。构筑连续、
23、便捷、易达、安全、可靠的非机动车通道网络，引导自行车合理使用，发展绿色、休闲的非机动车网络通道，以适应多元化交通出行、构建满足可持续发展要求的一体化的接驳交通出行结构方式的需要。2.4结合大部制改革，建立和完善规划、建设和管理的创新型统筹协调机制（1）在规划阶段，完善交通与土地利用协调发展机制。调整近期建设方向，将近期建设重点放在有优质交通资源地方，特别是轨道交通站点沿线，一来充分挖掘现有优质交通资源的合理使用，充分发挥轨道效益；二来通过对轨道站点土地利用开发建设，带动地区中心的形成，以减轻现在对中心区天河城、北京路商业区的过分依赖。同时建立交通影响评价制度，充分发挥政府和规划部门对城市发展的
24、导向作用，促使城市土地利用科学合理，避免土地开发强度过大、城市机能和交通需求过于集中，从源头上管理好交通需求。（2）完善建设工程特别是市政工程的技术审查体系，强化占道施工项目的前期交通评估，加强占道施工的统筹管理，提高占道施工成本。建议进一步明确施工许可证制度，加强和完善建设工程特别是市政工程的技术审查，强化占道施工项目的前期交通评估，加强占道施工的统筹管理，提高占道施工成本。对于占道施工方面，建议由市建委牵头，各区占道审批部门、公安交警支队与相关交警大队、交委、各项目业主等配合，建立起占道施工项目的审查体系，对占道施工的开工时序、占道时间与范围等进行定期协调，给道路车流留出转换疏导空间，避免
25、出现局部地区同时出现多个施工围蔽的现象。重视交通拥挤区域占道施工工程的前期交通影响评估工作，制定科学合理的施工围蔽方案和交通改善措施，并加强实施的监督管理工作。（3）建立地铁与常规公交协调运营制度。由市政府牵头，地铁公司和市交委配合，建立起统一的运营管理机制，包括线路调整、运力配置、票价优惠、接驳设施建设等多个方面，加强公共交通系统内部一体化运作。（4）大力推进智能交通系统建设和整合，提升交通管理水平，挖掘现有道路潜力。大力推进智能交通系统建设和整合工作，特别是对交管和交委两套交通智能交通系统的整合工作，突出重点，加快全市性交通信息实时的采集和发布系统的建设。同时，作为“道路语言”的标志和标线应从整体路网的角度进行系统、规范地设计，并通过合理地进行交通组织优化来保障道路交通功能的实现，避免道路交通软硬件环境的不协调而影响城市道路资源的利用效率。