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1、关于相对集中行政处罚权有关问题的思考 彭志芳 前 言 随着我国市场经济的不断深入，对政府行政系统的管理提出了越来越高的要求，传统的行政职能划分已适应不了宏观调控管理思想的基本要求。市场规模的日益扩大、利益组合关系的日趋复杂、交织性社会事务的不断涌现，使以前非常细化的职能划分难以应付。要么出现管理中的调控缺位，要么出现互相推诿或越权。要消除此种种弊端，政府行政系统必须以一个相对一致的姿态调控具有交叉性的社会关系和难以归类的社会事态。在这种背景下，行政处罚法第16条规定：“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权
2、只能由公安机关行使。”为推行第16条的规定，国务院在其发布的关于贯彻实施（中华人民共和国行政处罚法）的通知（国发199613号）中规定：“各省、自治区、直辖市人民政府要做好相对集中行政处罚权的试点工作，结合本地方实际提出调整行政处罚权的意见，报国务院批准后施行。”这样，国务院文件将行政处罚法第16条的规定概括为“相对集中行政处罚权”，此后一直采此叫法（实践工作中有的称其为“综合执法”）。对于解决多头执法、职权分散和交叉、执法机构庞大等问题，“相对集中行政处罚权制度”无疑是一个突破方向。 全国各地相对集中行政处罚权的实施，实现了执法职能的相对集中，能够有效克服分散执法软弱无力的弊端；责任明确，减
3、少职责交叉和执法推诿扯皮，提高了执法效率；精减了执法机构和执法人员；而且在一定范围内进行了行政处罚权与行政许可权相对分离的探索，为进一步改革和完善我国的行政执法体制以及政府机构改革进行了有益的尝试。但是，在相对集中行政处罚权制度取得成效的同时，实施过程中也暴露出诸多问题。笔者拟通过本文对存在问题的分析，提出自己初浅的认识，以期引起大家对此项制度改革的关注和讨论，并以此为解决实践部门的困惑有所裨益。 一、简要回顾行政处罚法确立相对集中行政处罚权制度之后，1997年5月北京市宣武区第一个启动以城市管理领域为突破口进行相对集中行政处罚权试点工作，至2002年8月份，全国已先后有23个省、自治区的79
4、个大中城市和3个直辖市经国务院批准，开展了相对集中行政处罚权的探索性工作。通过成熟的试点之后，国务院于2002年8月22日发布了关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定（国发200217号），授权省、自治区、直辖市人民政府批准决定在本行政区域内开展相对集中行政处罚权工作（不再需要国务院审批）。该文下发之后，相对集中行政处罚权试点阶段结束，此项制度在全国全面铺开。 从已经批准实施相对集中行政处罚权的城市实际调整的行政处罚权范围看，主要集中在城市管理领域。城市管理是我国行政管理大系统的一个分支系统，而其本身又可以分解为若干个职能不同的子系统，所以它是一个十分复杂的整体。城市管理方面的职责主要有城
5、市规划、房屋、土地、建筑业、市政公用事业、市容环卫、园林绿化、公安交通管理等方面。与之相适应，在行政处罚相对集中以前，原来由规划、房管、国土、建设、市政、市容环卫、园林绿化、交警等多个主管部门行使的各自行政处罚权，造成条块分割、多头执法、重复处罚等现象，也容易导致各职能部门之间的纠纷和矛盾。因而城市管理领域是权力行使重合比较显见的领域。“在开展相对集中行政处罚权试点初期，考虑到城市管理的内容比较复杂，涉及面广，执法主体比较多，在这一领域中相对集中行政处罚权，有利于取得经验，推进工作。”“实行相对集中行政处罚权的领域，是多头执法、职责交叉、重复处罚、执法扰民等问题比较突出的，严重影响执法效率和政
6、府形象的领域，目前主要是城市管理领域。”所以，目前各实施城市基本上都是在城市管理领域内进行相对集中行政处罚权，在此基础上，有些城市已经开始在交通、文化等行政管理领域开展相对集中行政处罚权工作。 二、存在的问题 （一）集中行政处罚权的范围不明 1立法不明确造成实践混乱 行政处罚法第16条仅规定了相对集中行政处罚权制度，同时规定“限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使”，不能集中由其他行政机关行使。除此之外，该部法律对可以相对集中行使的行政处罚权没有规定具体领域和具体范围。究竟应当集中行使哪些行政处罚权，相对集中到什么程度，对这些问题，即便是国务院及其法制办给各实施城市的批复也只是列举了几大类
7、涉及城市管理方面的行政处罚权，缺乏明确的界定及界定的标准。国务院及其法制办批复给实施城市的相对集中行政处罚权的范围，主要是城市管理领域的有关行政处罚权，主要是指市容环境卫生、市政公用、城市规划、环境保护、园林绿化、工商行政、公安交通管理等方面法律、法规、规章规定的全部或部分行政处罚权。从已经实施该项制度的城市实际调整的行政处罚权范围看，大部分都集中了上述范围的职权。但由于没有法律、法规对此明确规定，而且，国务院已于2002年8月22日发文将实施相对集中行政处罚权的审批权授予省级人民政府，国务院现在已经不直接审批，因而现在许多实施城市集中行政处罚权的范围已与初期时的范围有很大差别，有些城市集中处
8、罚权范围已经远远超过上述范围，有的甚至集中了专业性很强的行政处罚权。例如大连市相对集中的行政处罚权除国务院批准的范围外，还集中了建筑市场、房地产管理等方面法律、法规、规章规定的行政处罚权。深圳市罗湖区集中的行政处罚权的范围更广，除国务院批准集中的范围之外，还包括文化市场管理、房屋租赁管理旅游市场管理、社会医疗管理、计划生育管理等方面法律、法规、规章规定的行政处罚权。深圳市集中的行政处罚权，除国务院批准的范围之外，还包括爱国卫生、犬类管理、水分管理、卫生管理、房屋租赁管理、畜禽屠宰管理等方面法律、法规、规章规定的全部或部分行政处罚权。珠海市集中的行政处罚权，除国务院批准的范围之外，还包括供水管理
9、、生猪屠宰管理、文化市场管理、旅游市场管理等方面法律、法规、规章规定的行政处罚权。现实说明哪些行政处罚权应当集中、也可以集中，各地有不同的认识，导致在实践做法上产生较大的差别。有的城市盲目求大、求全，集中行政处罚权的领域铺得太宽，将一些毫不相关的行政处罚权捆绑集中，结果与各行政职能机关的关系协调困难，纵向的内部管理层次和结构很难理顺，相对集中行政处罚权的优势不仅没有表现出来，原有的稳定的管理力量也受到了削弱，违背了相对集中行政处罚权的初衷。 2部分集中处罚权造成新的权力交叉 国务院批复给实施城市集中行政处罚权的范围中，集中的环境保护、工商行政、公安交通管理等方面的只是部分行政处罚权。集中环境保
10、护方面的只是社会生活噪声污染和建筑施工噪声污染的行政处罚权、对城市饮食服务业排污行为的行政处罚权；集中工商行政管理方面的只是无照商贩的行政处罚权；集中公安交通管理方面的只是侵占道路行为的行政处罚权。除划转的这部分处罚权外，环境保护、工商行政、公安交通等部门还保留其他的行政处罚权，因而对这些部分划转的行政处罚权，极易与行政职能机关仍保留的行政处罚权混淆，造成界限不清，实践中很容易形成执法误区，并出现新的执法交叉或执法真空现象。而且将部分的行政处罚权从原行政职能部门中分离出来相对集中行使，增加了执法队伍，与“精简、统一、效能”的原则是相悖的。 3集中专业性较强的行政处罚权造成执法低效 相对集中的行
11、政处罚权应是多头执法、职责交叉、执法扰民问题比较突出，严重影响执法效率和政府形象的领域，而且也主要是针对面上的、处罚简单易行的、技术含量不高的、显反复的行为。但是目前各实施城市集中的行政处罚权中却包含一些专业性很强的处罚权。例如环境保护、城市规划等方面的行政处罚权，即专业程度较高的行政处罚权。从环保的特点看：环保的行政处罚与市容、市政、绿化等一般城市管理的行政处罚有一个重大的区别，一般城市管理行政处罚对违法行为的认定较为直观，如乱涂乱画、乱扔垃圾、破坏绿化等，一般不需要专业知识和技术鉴定就能认定，而对违反环保法规的行为如认定噪音超标、水质的测定、空气污染等必须具备较强的专业知识和相应的检测手段
12、、检测设备。又如相对集中的城市规划方面的行政处罚权，也涉及很强的专业性，非相对集中行政处罚权的执法人员所能运作，其结果只能是低效率、低水平的执法。 （二）行政管理断链 1职责不衔接 实行相对集中行政处罚权制度要对分别属于各行政职能机关的行政处罚权进行重新配置，各行政职能机关部交出一部分行政处罚权给相对集中行政处罚权的实施机关，由其独立行使，变多家执法为一家执法。因此，相对集中行政处罚权具有“权力转让性”，对于享有某一职权的原机关来讲，其与相对集中行政处罚权的实施机关的关系就是一种权力转让关系（当然这种权力转让必须符合一定的条件和程序）。相对集中行政处罚权以前，行政许可权、行政收费权、行政处罚权
13、、行政强制权都由一个机关统一行使。这种集行政许可、行政处罚等各种行政权于一身的行政管理模式，行政权在一个部门内部“一条龙”运作，客观上使各种行政权的行使衔接紧密，有利于提高工作效率。但是这种模式存在着权力过度集中、不利于监督等弊端。相对集中行政处罚权后，行政权进行了重新配置，在现有立法体制下横向调整部分行政处罚权并集中由一个部门行使，较好地解决了多头执法、职责交叉、重复处罚等问题，形成了行政许可与行政处罚之间相互制约的关系。但与此同时，对某一项社会事务的行政管理“链条”被纵向切割，即原由一个部门统一行使的行政许可权、日常管理权与行政处罚权相分离，分别由行政职能机关和相对集中行政处罚权的实施机关
14、行使。在这种新的体制下，实践中出现了相互脱节、监管失控等新问题。“有关行政职能部门与综合执法机关之间的职责冲突，从某种程度上说对执法产生了很大的影响，这种影响甚至比相对集中行政处罚权之前的职责交叉问题还要大。”如法律规定严重影响城市规划的建筑物必须拆除；不影响城市规划的可以没收，并处罚款。是否严重影响城市规划，应由规划部门认定，而有的相对集中行政处罚权的实施机关不与规划部门沟通，自行处罚。如行政职能机关拒绝或怠于向相对集中行政处罚权的实施机关提供作出行政处罚所需要的各种行政许可资料；对于相对集中行政处罚权的实施机关作出行政处罚决定并责令相对人限期改正的，行政职能机关不在期限内为相对人补办相关手
15、续，致使相对人无法消除违法状态，以及由于行政职能机关的前期管理存在违法或缺位，造成相对集中行政处罚权的实施机关无法有效地依法实施处罚，等等。这些问题的出现，表明如何衔接原本合一的行政管理“链条”，是实施相对集中行政处罚权制度以后应当解决的一个重要课题。 2协调困难 相对集中行政处罚权的实施机关拥有的法定职权是行政处罚权，不包括行政许可、行政收费、行政强制执行等其他行政权。事实上相对集中行政处罚权的实施机关所拥有的处罚权已经属于行政管理的末端，尽管处罚权是相对集中了，但这之前的所有行政管理职能都还分属于相关行政职能机关。由于行政管理活动的复杂性和多面性，各个部门之间，从本位利益出发，普遍存在着一
16、种“不买账”的现象。而对于一个具体的行政管理活动，行政管理权和处罚权又多是相互依存、相互促进、相互制约的，而旧的行政管理习惯和行政管事职能的分散性，客观上使相对集中后的行政处罚权和其他行政管理权的协调难的问题显得更加突出。处理得好，可以提高宏观管理效能；处理不好，将会产生极高的协调成本。目前，各地大都通过政府发文件或各有关部门共同发文件的形式确立各方的协作关系。虽然如此，由于文件的规范程度和强制程度所限，从目前实施的情况看，这两个机关之间的协作关系并没有得到有效的处理。相对集中行政处罚权的实施机关与行政职能机关如果协作不好，将会带来两方面的后果，既影响相对集中行政处罚权实施机关行使处罚权，又影
17、响行政职能机关行使行政职权的积极性。 3监督检查职责划分不清 这是目前开展相对集中行政处罚权面临的最明显、最实际的问题。分权后，行政职能部门行使行政许可权，相对集中行政处罚权的实施机关行使行政处罚权，因而两者之间出现了一个巨大的监管阶段，也即监督检查阶段。行政职能部门作为主管部门，应当对该领域的事务行使日常的监督检查职责，相对集中行政处罚权的实施部门为了行使行政处罚权，也必须对该领域的社会事务进行监督检查，由此出现了监督检查职责的交叉，现俗称“监督检查扰民”。由于责任和利益所致，双方都想把本部门的职责分清，却又都不愿履行监督检查职责，认为监督检查职责都是对方的职责，由此造成了谁都可以管、谁也都
18、可以不管的局面。 （三）专业技术鉴定不独立 由于行政处罚权相对集中，综合权限范围较广，专业性强，涉及城市规划、环境保护、公安交通管理等方面的专业性内容较多，许多违法行为的确定、行政处罚决定的作出都必须依靠专业技术鉴定。按照现在的行政管理体制，行政机关不仅要履行行政执法权，还负责解决与行政执法相关的技术问题。因此，不少行政机关都分别设置了附属的技术检验、鉴定机构，为所在部门的行政执法活动提供技术服务。相对集中行政处罚权后，原有的专业技术检验、鉴定机构大部分仍是行政职能机关的下属事业单位甚至是由行政职能机关直接来鉴定。相对集中行政处罚权实施机关对于需要作技术分析、鉴定、检测的违法案件，除小部分可以
19、委托社会中介机构进行鉴定外，大部分还得求助于行政职能机关。技术检验、鉴定机构隶属于行政机关，容易引发行政相对人对技术检验、鉴定结论的不信任感，而且这种机制很容易造成行政职能机关对相对集中的行政处罚仍有很大的主导性，不利于相对集中行政处罚权的实施机关独立行使职权。 （四）缺少强制措施和强制执行权 首先，相对集中行政处罚权的实施机关缺少行政强制措施。行政处罚权虽然转移了，但是相应的行政强制措施权却没有转移。例如，属于相对集中处罚权范围的违章停车行为、经营户占道设摊行为，由于驾驶证、行驶证、工商营业执照是相关行政管理部门核发的，法律法规规定只有发证部门才有暂扣这些证件的行政权力，因此相对集中行政处罚
20、权的实施机关就无权在查处这些违法案件中行使暂扣有关证件的行政强制措施，缺少应有的执法手段，造成执法不力。其次，相对集中行政处罚权的实施机关缺少行政强制执行权。由于处罚权的相对集中，执法机关的执法任务大增、处罚案件也相应增加，需要强制执行的行政处罚决定自然也增加。但由于相对集中行政处罚权实施机关没有行政强制执行权，行政强制执行权要么仍属于行政职能机关，要么要申请法院强制执行，因而造成或者行政处罚决定无法实现，或者相对集中行政处罚权的实施机关花费大量的精力于申请法院强制执行或要求行政职能机关强制执行，最终的结果都是行政处罚的软弱、行政效率的低下。 相对集中行政处罚权实践过程中出现的这些问题，是体制
21、改革和制度创新过程中产生的。上述分析的问题，全国各实施城市具有共性，因此，解决这些问题是推进和完善相对集中行政处罚权制度的关键。 三、解决对策 （一）专项立法 自行政处罚法实施以后，各实施城市为了规范本地的运作，制定了一些规范性文件。但由于一些城市本身没有地方立法权，所制定的文件都是规章以下的规范性文件；即使是拥有地方立法权的城市制定了这方面的政府规章或地方性法规，也由于制定这些政府规章和地方性法规上无国家法律、行政法规作为依据，下无现成的立法经验可借鉴，不足以规范相对集中行政处罚权实践工作中出现的各种新情况、新问题。而目前国家立法中，除行政处罚法对相对集中行政处罚权制度有原则性的规定外，尚无
22、一部权威性的法律或法规对各实施城市的成功经验予以肯定，并对存在的问题予以明确规范。随着相对集中行政处罚权制度的全面推开，若无国家法律或行政法规的全面规范，具体操作将无法依法进行。因此，笔者认为，制定涵盖实施相对集中行政处罚权制度的目的、原则、作用，执法主体的设立、性质、地位、职责，执法的具体管理体制、运作方式、执法程序等一系列内容的专门性法律或行政法规，对涉及相对集中行政处罚权工作的各个方面进行全面的规范，也即应当对相对集中行政处罚权进行全面立法。 按照立法法的规定和执法实践的需要，笔者认为，至少应当制定以下两个层次的规定： 一是根据行政处罚法的规定，由国务院制定相对集中行政处罚权条例，作为相
23、对集中行政处罚权制度的专门依据，应包括下列内容：（1）相对集中行政处罚权的法律性质，即在法律规范中界定相对集中行政处罚权的法律性质，以避免在这一问题的法律性质方面发生混乱。（2）相对集中行政处罚权的适用范围。对可以实行相对集中行政处罚权的领域及可以集中的行政处罚权的范围作出确定，尽可能采用列举式与概括式规定相结合，使适用法律问题不再发生混乱。（3）相对集中行政处罚权的执法主体。避免实践中产生事业单位实施相对集中行政处罚权的现象。（4）相对集中行政处罚权的程序规则。（5）相对集中行政处罚权的责任规则。 二是各省、自治区、直辖市根据国务院条例，结合本地实际，制定相应的地方性法规或地方政府规章，对在
24、本行政区域内开展相对集中行政处罚权工作的方式、步骤、领域、范围及报批程序、机构的设立、性质、地位，执法的管理体制、运作方式、执法程序及与相关行政职能机关的关系等作出具体的规范。对此，国务院也规定：“省、自治区、直辖市和有立法权的其他地方政府，可以按照规定程序适时制定地方政府规章；没有地方立法权的地方政府根据需要制定规范性文件。”此外，实施相对集中行政处罚权的各城市还应当根据上述法规、规章，制定具体的规范性文件，对在本地实施相对集中行政处罚权工作的有关事项逐一予以规范，做到依法行政。 （二）界定相对集中行政处罚权的范围 为体现相对集中行政处罚权的优势，必须合理划分相对集中行政处罚权的范围。据此，
25、笔者认为应当明确下列几个方面： 第一，划分原则 行政处罚法规定相对集中行政处罚权制度主要的目的是通过体制创新，建立“精简、统一、效能”的行政执法体制。因此，笔者认为，确定相对集中行政处罚权的范围，应当遵循以下原则：（1）合理原则。在这里，合理原则的突出要求就是行政权的设置要合理适当，符合市场经济的客观要求；行政权的设置国的和对象必须是公共利益；行政权必须有明确的界限，不能无限膨胀；对行政权要有制约。如果相对集中行政权只片面强调集中，不以法治原则为核心，最终的改革结果会形成行政权力更加滥用。相对集中行政处罚权后，其实施机关有了唯一可供运用的执法权力，但是单一行使行政处罚权的执法机关必然会在潜意识
26、中形成处罚的优越感，进一步加重本已落后的管理本位意识。因此集中行政权力的原则必须与实行权力制约和分解的原则紧密结合起来，相对集中的各个权力之间要合理配置。（2）相适应原则。该原则要求相对集中的权力要依照行政主体的实际行政能力来确定，即按照被管理对象的性质、特点、范围、规模、管理难度，按照行政主体设置的主要目的、该领域的政府职能内容、权力产生的依据、机构队伍规模、层级、保护公共利益的方式和途径以及行政主体的公众形象和被认知的程度等确定相对集中权力的范围，管理者与被管理者两方相适应，方能起到较好的效果。（3）效率原则。这里的效率是指深层次的效率，包括行政目的的科学化，综合投入与产出的比例，行政管理
27、的社会综合效应，行政行为自身的运转效率，行政命令的运转时间和执行效果，相关部门的协调程度等，也即是“效能”原则的具体体现。（4）整体划转原则。为了减少行政权限不清造成的行政低效问题，集中的各项职权，要尽量实行整体划转，不要部分划转。如果不能整体划转，应不予划转。实践中，集中的城市管理职权中市容、市政、园林绿化、城市规划四个部门行政处罚职权是整体划转，工商、环保、公安交通三个的部门只划转部分行政处罚职权。在目前的城市管理综合执法实践中，因权限不清或无法划清，造成了诸多管理权限冲突，在局部又形成了新的权限交叉、多头执法、主体不明、权限不清。有的问题争着管，有的问题无人管的现象再次暴露出来。因此，集
28、中各项权力，要率先做科学、合理的诸如立法、划分和配置权力的准备，以免重新陷入职责不清和职责交叉。 第二，划分方式 根据以上原则，笔者提出以下几点建议：（1）首先要考虑集中的“量”，即集中只能在一定数量内集中，而这种数量是以规模效应为基础的。科学的行政执法是以行政行为的量化为先决条件的，只有量化以后，行政执法责任责任制才能得以实现。在我国传统行政法中，认为行政管理是一种伸缩性较强，需要运用主观分析判断运作的工作，无法量化。然而现代行政管理实践证明行政行为是可以量化的，定量化对提高行政机关效率，正确评价行政机关的管理绩效是一个更为科学的标准。行政行为的定量律要求行政主体行为首先要定量。量太小，难以
29、形式规模，造成资源浪费；量太大，则规模难以控制，无法发挥好的效益。具体应当以行政机关所处地位以及其行政行为的能力确定其行政行为的总量及其相关性质，高层行政机关履行行政行为的量应当有别于低层行政机关的量；应以行政机关的人力、物力、财力配备确定各机关行政行为的总量，财力、人力、物力都有充足的行政机关其行政行为的总量就应当大于配备相对差的机关。（2）其次要考虑集中的“质”，即在有限的数量之内应当优先集中哪些项目。在此运用的即是行政管理中的“定性律”。这里，既要考虑需要性，即需要集中的项目必须是通过集中能够有效解决重复执法、多头处罚的问题，提高行政执法效率的项目；又要考虑可能性，只有将那些具有“相关性
30、”或“相近性”的项目集中在一起，才比较符合提高行政执法效率的要求。“这些行政职权之间必须具有有关性。这种有关性主要表现为相互接近和关联性。”几项集中的职能在管理客体和对象上基本属于同一类，行为目的、活动规律基本相同。如果将没有任何联系的项目集中在一起，由一个行政执法机关去实施，执法人员难以掌握，也难以取得集中处罚的效果。行政处罚法规定相对集中行政处罚权制度主要的目的是通过体制创新，建立“精简、统一、效能”的行政执法体制。因此，确定相对集中行政处罚权的范围还应当立足这一原则，其内容应主要集中在日常的、案情简单、能直接判断不需要进行更进一步技术检查或技术鉴定的、大量存在的违法行为。而对于那些案情复
31、杂隐蔽，专业性、技术性较强的违法案件则应由专业执法部门保留处罚权。例如专业性较强的规划管理、食品卫生检验、大气水源的检测等方面的行政处罚权，笔者认为不应当将其集中。（3）相对集中的职权要尽量整体划转，即要将集中的各项行政权完整地划转到新行政主体上来，不要再产生新的权限不清问题。例如工商、环保、公安交通方面的行政处罚权只是极小一部分被相对集中了，这三个部门的行政处罚机构依然存在着，类似这种情况，笔者认为没有必要综合，这也不利于机构的精简。 第三，划分程序 在确定集中行政处罚权的范围时，可以采用行政机关主动提意见、政府确定草案、组织社会听证、听取专家论证、确定正式方案、报批、公布等方式和程序。同时
32、，实施中发现，有些地方集中了国务院或省级人民政府批准集中范围之外的行政处罚权，这是违法的。“未经批准，擅自扩大的，实际上属于未经批准，擅自调整法律法规的规定，废除法律法规的规定。等于在这个地方法律法规的规定可以不执行，可以自行按这个来办了。这是不行的。”这违反了行政处罚法规定的相对集中行政处罚权的程序，属于程序违法。 （三）对与行政处罚权行使有关的行政权力的归属进行确认 在城市管理中，往往是处罚连着管理，管理缺不了处罚。那么，行政处罚权从行政管理权中剥离出来之后，与行政处罚权有关的一些行政权力如何划分和转移，特别是行政处罚中涉及的行政检查权、行政调查权、查封权、暂扣权等行政强制措施的行使主体问
33、题，应当予以明确。只有权限清楚，才是相对集中行政处罚权的目的。 1行政检查、调查权的权力归属 “行政强制措施是行政机关调查案情、保全证据、保护公共利益和公民人身权、财产权的强有力手段，很多行政机关需要有运用行政强制措施的权力，否则将无法履行其法定职责。”实践部门也深刻地感受，“没有强制措施权，行政处罚是空中楼阁。”笔者认为，相对集中行政处罚权后，紧密附属于行政处罚权的行政检查权、行政调查权等相应的行政强制措施权也应当随之转移，不可分离。“从一定程度上说，行政监督检查和相应的行政强制措施权是附属于行政处罚权的。行政处罚权集中以后，原有关行政机关为履行行政处罚权而具有的行政监督检查权和行政强制措施
34、权也当然随之转移，不可能也不应当将行政处罚权和与此直接相关的行政监督检查权、行政强制措施权人为地割裂开来。”另外，在实践中又产生一个观点，行政职能机关认为行政处罚权被转移后，所有的监督管理职能随之转移到相对集中行政处罚权的实施机关，行政职能机关不再承担监督管理职责。这种观点是不正确的。 行政许可法已经颁布并即将实施，该法设定了一项重要的制度行政许可的监督与责任制度。这是针对行政许可实践中存在的行政许可实施机关重许可、轻监管或者只许可、不监管等问题确立的重要制度。相对集中行政处罚权后，行政许可的实施机关并不能就此脱离监督的职责。因此，现在的问题成了：行政许可与行政处罚之间的管理时间段，行政许可实
35、施机关与相对集中行政处罚权的实施机关如何划分监督管理职责。如果没有合理的分权，又将造成“检查监督重复扰民”。 笔者认为，在对许可的监督管理中，行政许可实施机关拥有行政检查权和行政调查权，在行政处罚过程中，相对集中行政处罚权的实施机关也拥有行政检查权和调查权。要合理地划分这段时间的检查监督职责，应当建立行政许可实施机关与相对集中行政处罚权的实施机关之间检查监督证据的通用制度。两者在这个管理时间段都负有监督检查职责，或者说都有行使检查权、调查权的权力。两者对行政许可行为的监督检查结果均可以为对方用，这样可以避免重复检查监督。 2其他行政强制权的归属除行政检查、调查权外，对于违法相对人的非法财物，例
36、如无照经营者的物品，相对集中行政处罚权的实施机关可以依法予以扣押，但是一些依法属于特定行政主体的行政强制措施则不能集中，例如车辆行驶证、机动车驾驶证、营业执照等，这些特定的证件，法律规定只有发证机关有权暂扣，排除相对集中行政处罚权的实施机关集中行使。与行政处罚权没有紧密关联的独立的行政许可权、强制执行权、行政征收权等则不能集中。 （四）建立合理的执法体制 行使相对集中行政处罚权的实施主体采取何种管理体制和运作方式，各地情况不一，归纳起来是三种体制：一是垂直领导制，即仅在市级设置集中行使行政处罚权的机构，所属行政执法队伍由市级机构统一领导；二是市、区双重领导制，即在市、区两级设置集中行使行政处罚
37、权的机构，区级机构受市级机构和区政府双重领导；三是区、街双重领导制，即仅在区级设置集中行使行政处罚权的机构，由区级机构向街道办事处派驻执法队伍，派驻的队伍受区级机构和街道办事处的双重领导。笔者认为，无论采取什么样的管理体制，都应当围绕相对集中行政处罚权的目的来考虑。根据行政处罚法第16条规定的立法精神，实施相对集中行政处罚，除了要解决执法交叉、重复处罚和执法扰民的问题外，还有一个重要的目的，就是要解决基层执法不到位的问题。 与行政执法权划分过细一样，中国上下级行政部门职能趋同、纵向的行政权限划分模糊，也会造成重复执法、执法缺失的后果。因此，相对集中行政处罚权还应解决纵向行政权力配置的合理化、制
38、度化。“从行政组织的设计来看，在其纵向结构中，行政机关的宏观调控职能基本上是与行政执法职能成反比的。层级越高，宏观调控职能越大，层级越低，行政执法职能越强。”“要减少行政执法层次，适当下移执法重心；对与人民群众日常生活、生产直接相关的行政执法活动，主要由市、县两级行政执法机关实施”因此，城市管理中，市一级政府及其职能部门应当主要承担决策、理论研究、协调、队伍建设、执法规范等宏观调控职能，政府及其职能部门对各项事务的具体执法权必须适当向区、街道两级下移，这也是市一级更好地行使监督职能所必要的。在区、街道基层设置相对集中行政处罚权的实施机关，可以使执法队伍与地域紧密地联系在一起，促使执法效能的有效
39、发挥。这种行政架构的优点在于其决策与执行的分离，有利于提高行政效率。 上述模式中，第一种模式权力全部集中在市，区作为基层政府承担主要管理任务却没有相应的执法权，基层执法力度削弱，管理无法到位；第二种模式与第一种相比，有了一定的进步，区政府对相对集中处罚享有一定的领导权，但由于主要人、财、物权依然过分集中在市，区、街道的积极性仍得不到充分的发挥；第三种模式管理权基本集中在区及其派出机构街道办事处，能够最大限度地解决基层执法力量不足、执法不到位问题。目前，区、街道尤其是街道，一方面作为政府的派出机构，代表政府承担着大量的城市管理任务；另一方面，由于现有法律及体制方面的原因，街道并不具有执法主体资格
40、，为了完成政府所赋予的管理任务，只能采取委托执法或者其他协调执法的方式。权力与义务严重不对等，使街道执法长期处在一种“非法”的尴尬境地。为消除这种“看得见的（指区、街道基层管理单位）管不着，管得着的（指拥有法定执法权的部门）看不到”的现象，应规定区、街道在管理和执法中的合法地位。“城市管理必须权力重心下移，充分发挥基层的作用。进一步深化城市管理体制的改革，理顺市、区、街道之间的关系，在强化区一级管理城市职能的同时，向区政府放权。街道和社区是社会依法治理的基础，加强城市管理必须权力重心下移，充分发挥街道和社区的作用。”深圳从2002年3月起，率先在国土局与交通局试点，把这两个部门的市局作为决策局
41、，区局作执行部门，把服务的权力交给区一级，区分局与市局之间制定一个协议，类似于绩效合同，采取契约化管理。实践证明，此种模式是合理的。相对集中行政处罚权的市、区、街道的权限划分，完全可以来此模式。据此，笔者认为，上述第三种模式比较符合立法精神和改革思路。今后，各地在城市管理或其他领域实施相对集中行政处罚权制度，可以考虑以第三种模式为基础建立科学的行政执法体制。 （五）正确处理行政许可权与行政处罚权的关系 1准确界定行政许可实施机关与相对集中行政处罚权实施机关的配合内容 在行政处罚权集中后，有学者对行政许可实施机关与相对集中行政处罚权实施之间的协作关系提出了这样的构想：第一，建立起行政管理与信息交
42、流共享网络，实现行政管理档案的网上共享。特别是共事行政相对人的许可资料信息、行政处罚的资料信息。第二，建立联席会议和协作办公室。联席会议具有行政协作决议权、决定权，协作办公室宜设在城市管理行政执法局，协作办公室负责按已有程序协助有关部门沟通过、具体操作协作事项。第三，明确各协作方的法律权利、法律义务和法律责任，确保行政协作制度不至于堕落为一个行政清谈制度。第四，建立协作责任追究机制。对不履行、不正确履行协作义务的，依法追究责任人的行政责任。实行相对集中行政处罚权制度之后，行政职能机关的行政许可权被保留，其行政处罚权被转移给相对集中行政处罚权的实施机关行使。行政许可权与行政处罚权分属于不同的行政
43、机关，因而需要重新建立行政许可权与行政处罚权之间的连接“链条”。目前实践中，行政许可机关对许可后的监督管理主要依靠相对集中行政处罚实施机关的反馈；相对集中行政处罚权实施机关对违法行为的纠正和处罚有赖于对行政许可信息的获知。为了弥补行政许可权与行政处罚权之间链接环节的缺失，行之有效且规范的做法应当建立在通过地方立法重新界定部门之间配合内容的基础上。笔者认为可以建立以下四种制度：（1）许可抄告制度。行政许可部门在依法实施涉及相对集中行政处罚权实施机关管辖的事项时，应当在行政许可文件下发后，限定在合理的工作日内抄送相对集中行政处罚权实施机关。（2）处罚后续处理告知制度。行政处罚后可以补办许可手续的，
44、相对集中行政处罚权实施机关应当在限定的时间通知行政许可部门。（3）重大许可、处罚征询制度。作出重大行政许可或行政处罚时，行政许可部门和相对集中行政处罚权实施机关应当互相征求意见。（4）监督反馈制度。行政许可部门和相对集中行政处罚权实施机关发现不当处罚或不当许可应当及时通知对方。 2实现信息资源共享 随着行政许可法的颁布施行，各级政府及部门推出了“政务超市”、“集中审批中心”等多部门集中审批的做法，将相对集中行政许可权，与行政处罚权相对集中一致，促进了信息资源的相对集聚，为信息资源共享创造了条件。可以采取双方互派联络员或建立计算机联网等形式，随时掌握行政许可动态和行政处罚动态，资源为双方所用。例
45、如，对经常违法或无正当理由拒不履行行政处罚决定的有营业执照的临街占道修车、饮食店等，相对集中行政处罚权实施机关及时书面通知相关行政机关，采取吊销执照等措施。利用相对集中行政处罚权实施机关直面违法现象的特点，及时发现相关行政机关难以发现的带有普遍性、规律性的管理问题，找出问题的根源所在，为制定、修改和完善法律法规和政策提供依据。 （六）从行政机关中剥离专业技术鉴定部门 对于目前行政机关内设或者下设的各类技术检测、检验、检疫机构，要将其从行政机关中逐步剥离出来，成为独立的社会中介组织，面向行政管理部门和社会广泛提供技术服务，成为依法独立从事技术检测、检验、检疫活动，并对其技术结论独立承担法律责任的
46、专业服务组织。只有如此，相对集中行政处罚权的实施机关与行政职能机关的关系才会更清晰，有利于相对集中行政处罚权的实施机关独立、公正执法。同时，这也是相对人对公正执法的要求。 结 语 实行相对集中行政处罚权，只是行政执法体制改革的一部分。这只是行政处罚权的统一，还不是行政执法体制改革的理想成果。“现实地讲，综合执法局只接管各相关行政主管部门与城市管理有关的行政处罚权，没有接管全部行政处罚权，更不行使行政许可权利。从客观上看，综合执法局享有的是与城市管理有关的统一的行政执法权，仅仅能够解决或部分解决有关行政违章行为。由于其不具有行政审批权和执法手段，不能从根本上解决问题，是治标而不是治本。要治本，仍
47、然有赖于其他行政机关深层次的行政管理活动。”因此，行政执法体制改革的最终目标是健全行政组织，加强政府力量，统一事权，提高行政效率；界定行政机关职责、任务；以尽可能高的效率和尽可能少的财力或人力上的消耗完成任务、实现职责。因此，从长远目标看，应授予相对集中行政处罚权的实施机关在该领域的结构合理的全部行政权（至那时，其方是名符其实的综合执法机关）。这就要求从仅仅将“行政处罚权”相对集中到一个行政机关，发展为“相关行政执法权”全部集中（最终使相关行政执法机关整合为一个行政机关）。同时，现阶段在城市管理领域进行的行政执法体制改革，应尽快推广到其他执法领域，从而使之与政府机构改革融为一体，完成政府机构改
48、革的艰难使命。 【作者介绍】浙江大学法学硕士，杭州市人民政府法制办公室干部，研究方向：行政法学。 注释与参考文献这里的城市管理，并非是城市政府对其管辖的行政区域内所发生的各项事务实施管理的行为，即对辖区内的政治、军事、外事、经济、社会、科学文化教育、人口、环境保护和社会治安等方面的全面管理。而是仅指城市辖区内市政基础设施和城市环境容貌方面的管理，即为狭义城市管理，实践工作中一般包括城市市政公用设施、市容环境卫生、园林绿化、道路交通、环境保护、城市规划、市场经营行为等城市运行直观层面的管理。 参见国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定（国发200217号）。 所谓权力行使重合是指同一事项的管理权归于两个以上行政机关之手。正如同是城市管理方面的违法行为，而依现行法律规定，城市规划、城市园林、城市市容环卫部门等若干机关都在行使权力，导致这一权力重合。单个机关行使单个法律规定的职权都是合法、正当的，但若将若干机关和法规放在一起就不合理了，或者造成了立法浪费，或者造成行政权行使成本的加大。关保英著：执法与处罚的行政权重构，法律出版社2004年版，第43页。 参见国务院法制办公室副主任曹康泰在全国相对集中行政处罚权试点工作座谈会开幕式上的讲话（2000年7月10日）。 同注释。