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1、第三章 公债的负担与效应第一节 公债负担一、公债负担的概念公债负担是指国家发行公债给各相关方面造成的利益损失和政府因负债所承受的经济压力。公债负担既包括国民经济的整体负担，也包括不同利益主体的个体负担；既包括同一时期的公债负担，也包括不同时期的公债负担，即代际负担。1.国民经济的公债负担 国民经济的公债负担是指政府发行公债给国民经济发展带来的负面影响。这种负担是否形成，关键要看公债的使用方向和使用效益。如果公债用于经济发展，并不减少社会积累的总规模，并且形成了良好的宏观经济环境，对国民经济发展能够产生较好的推动作用，那么，发行公债就不会给经济发展带来负面影响，也不形成对国民经济的负担。反之，如
2、果发行公债仅仅是为了满足政府的纯消费性开支，它减少了社会积累的总规模，使经济难以按正常的速度发展，甚至因公债增长而使经济发展速度有所下降，则此时就会产生公债的经济负担。2.政府的公债负担 政府的公债负担是指政府作为债务人因负债所承受的经济压力。政府的公债负担往往体现在政府对公债还本付息的能力上。如果公债增长推动了经济增长，并且产生出足够的偿还能力或者具备借新债还旧债的经济条件，那么公债的增长并不会形成政府的还债压力，也就不会形成政府的公债负担。反之，如果公债的偿还是通过增加税负或压缩正常的支出来实现的，则很有可能干扰正常的财政活动，形成政府财政的拖累，也就构成了政府作为债务人的公债负担。3.认
3、购者的公债负担 认购者的公债负担是指认购者作为债权人因认购公债而承担的利益损失。作为公民投资的一种方式，公债具有风险低、收益高等特点，通常能给投资者带来收益而不是带来损失。因此，投资公债往往并不构成认购者的负担。但在以下两种情况下，这种负担却是客观存在的：想想看，哪两种情况下呢？一是在强制发行的情况下，购买公债并非购买者的自愿行为，其结果或者会因购买公债而降低认购者的福利水平，或者会强行改变购买者的行为偏好，这些都会使购买者的利益受到损害，从而形成认购者的公债负担；二是在公债利率低于通货膨胀率，即出现公债负利率的情况下，认购者的公债投资收益将低于其所让渡货币的时间价值，从而形成实实在在的公债负
4、担。4.纳税人的公债负担纳税人的公债负担是指因政府为偿还公债而增加税收所给纳税人造成的利益损失。公债在发行期可以增加政府财力，但在偿还期则会增加政府支出。而国家偿债资金的重要来源是税收收入。如果公债的发行推动了经济发展，使税源得以扩大，则偿还公债的税收就是公债效益的一部分，只不过是以税收的形式筹集而已。因此在这种情况下，公债的偿还并不构成纳税人的负担。反之，如果公债的使用并没有增加整个社会的宏观经济效益，也没有引起税源的相应扩大，那么此时公债的偿还就会因为主要依靠增加税收而在实质上形成纳税人的公债负担。5.公债的代际负担 公债的发行使用与偿还在时间上存在着差异，由这种差异所导致的公债受益人（当
5、代人）与偿还人（后代人）的不一致，就是公债的代际负担问题。或者说，公债的代际负担就是下一代人为偿还上一代人发行的公债而付出的经济代价。公债的代际负担在长期公债方面尤为明显，因为长期公债使得公债的发行者（受益者）与还本付息者分属于不同的时期。而这种公债的用途不同，其对收入分配的影响也就不同。如果现在发行的长期公债会使当代人受益，使下代人受损，就可以认为公债产生了代际负担。在通常情况下，短期公债的代际负担问题比较不明显，但是同样也会产生这一问题。如果政府不断地以发新债还旧债的方式来偿还到期公债的本息，那么，此时短期公债对不同代人的收入分配影响就与长期公债没有什么区别。一般而言，政府发行的公债不论时
6、间长短，只要是用于经常性支出（此时公债具有“挤出效应”），则还本付息就会普遍采取借新债还旧债的办法（最终要靠税收来偿还），也就一定会产生公债的代际负担。但是如果公债用于投资性支出，在刺激社会总需求的同时能够收到较高的投资收益率，那么就不会产生公债的代际负担问题。第二节 公债效应公债效应是指公债运行对社会经济生活产生的影响。这种影响是通过对公债功能的运用来实现的。根据公债效应产生的不同侧面，可以把公债效应归纳为公债的分配效应和公债的调节效应 一、公债的分配效应公债的分配效应是指公债对现实国民收入分配所产生的影响。这种影响体现在公债发行、使用和偿还等各个环节。1.公债发行的分配效应发行公债实质上是
7、一个国民收入再分配的过程，不论政府借债的目的是为弥补财政赤字，还是筹集建设资金，这种再分配的结果都是使国民收入从认购者手中转向国家。因此政府在增加可支配财力的同时，也就减少了作为认购者的个人、企业等经济主体的可支配财力。这种国民收入分配结构的改变，在不同的经济条件下可能产生不同的影响。在政府正常收入不能随国民收入增长而增长，政府财力匮乏的情况下，发行适量公债可以在不影响认购者的正常支出同时来增加政府的财政支出，从而起到优化国民收入分配主体结构的作用。同时，政府支出的扩大为政府职能的实现提供了财力保证，这也有利于经济的稳定发展。反之，如果在国民收入分配的主体结构中，政府财力的集中程度已经很高，居
8、民个人和企业的可支配财力较少，那么公债的发行余地就必然十分有限。而此时若强制性地摊销公债，则势必会给广大企业与个人的正常生产和生活带来消极影响。2.公债使用的分配效应 在国家以发行公债的方式集中了社会资金之后，还要将这部分资金按照实现政府职能的要求去安排和使用。公债对国民收入使用方向产生何种再分配效应，主要取决于购买公债的资金性质和公债使用方向两个因素。这主要有以下几种情况：（1）公债的积累效应如果公债由消费者个人购买，或由企业用消费基金购买，并用于建设方面，则公债再分配是将消费基金转化为积累基金，产生对国民收入分配的积累效应。（2）公债的消费效应如果公债由企业积累基金购买，或由个人投资者购买
9、，并用于政府的消费性支出，则公债再分配是将积累基金转化为消费基金，产生对国民收入分配的消费效应，或称对积累的“挤出”效应。这种情况会缩小积累规模，减缓经济增长速度。加之公债因用于非生产性消耗而难以产生自身的偿还能力，因而对经济发展和公债偿还都将带来不利影响（3）公债的内转效应它是指由于发行公债而引起国民收入在积累基金内部或消费基金内部相互转化的效应。它主要表现为两种情况：一是当公债由居民或企业以消费基金购买，政府又将公债用于消费性的开支时，公债实现的国民收入再分配只表现为消费。二是当公债由居民或企业以投资基金购买，政府又将公债用于积累性支出，则公债再分配所引起的只是国民收入中积累基金内部比例的
10、重组，是市场机制实现的积累转由政府分配机制来实现。这种积累内部的转化效应往往对减少一般性建设规模，扩大重点建设和基础设施建设规模有重要意义。它是优化投资结构、协调产业比例的重要手段。3.公债偿还的分配效应 公债的偿还也是国民收入再分配的重要手段。根据政府偿债资金的不同来源，公债偿还所产生的分配效应可以表现为以下几种情况：（1）公债投资收益在政府与公债投资者之间进行分配。如果政府将公债用于经济建设投资，则公债再投资后产生的收益可作为还本付息的资金来源。在这种情况下，公债偿还不会形成债务人（政府）或纳税人的经济负担，债权人所得到的是公债投资收益的一部分，它产生的是一种良性的分配效应（2）偿债期提高
11、税负，还债负担由纳税人承担在政府使用公债并未获得应有的收益，或者公债再投资产生的效益低于筹资成本时，如果政府采取提高税负的办法来筹资偿债，则偿债所引起的是收入从纳税人手中通过政府转移给债权人，从而形成纳税人的公债负担。（3）借新债还旧债，信用关系的延续或替代在债务偿还期，政府往往采用借新债的办法来偿还旧债。这种方法产生了一种新旧债权主体的替代效应，并延长了政府对公债的使用时间。在分配上，是国民收入通过政府在新旧债权主体之间的转移。二、公债的调节效应 公债的调节效应，是指公债作为国家宏观调控的重要手段，对社会经济运行产生的影响。这种影响可以从以下几个方面来分析。1.公债对经济发展速度的调节效应当
12、社会总需求小于社会总供给，经济发展处于“低迷不振”的状态时，发行公债可以动员社会闲置资金参与经济建设，从而刺激经济的发展。当社会总需求大于社会总供给，经济发展处于“过热”的状态时，发行公债又可以回笼流通中的货币资金，起到收缩社会总需求，稳定经济增长的作用。公债对社会总需求的这种双向调节效应，是税收等其他手段所难以替代的。2.公债对社会经济结构的调节效应 社会经济结构协调是社会经济持续稳定发展的重要前提。由于发行公债是非政府财务向政府财政转化，它在增加政府投资能力的同时，减弱了非政府主体的投资能力。这种投资主体的转化，意味着投资结构的改变，即由政府负责的社会公益设施、基础设施及重点建设投资的比重
13、必然加大，而由企业及个人投资的一般性产业的比重则会相应降低。具体表现在国民经济结构中，会引起生产性行业与非生产性行业之间，基础产业与加工产业之间在比例结构上的相应变化。3.公债对货币流通量的调节效应 一般认为，政府发行公债只是货币购买力从认购者向政府转移，因此对流通中的货币量没有影响。实际上，公债对货币流通量是否产生影响，还要取决于公债的认购者和认购公债的资金来源，以及公债发行与中央银行货币发行之间的关系等因素。（1）居民购买公债对货币流通量的影响。居民购买公债的资金主要是手持现金和储蓄存款。从资金运动的角度看，居民购买公债表现为居民手持现金和银行储蓄存款的减少，政府财力的增加，相应地，中央银
14、行的财政性存款也会增长。在这种情况下，如果中央银行将财政性存款安排了商业银行贷款，则可能引起货币流通量的增加；如果中央银行将其专供财政使用，则不会增加流通中的货币量；如果国家实行财政、货币“双紧”政策，将公债资金置留国库不用，则会使流通中的货币供应量绝对减少。（2）企业购买公债对货币流通量的影响企业购买公债是企业资金向财政资金的转化。如果企业以闲置不用的资金购买公债，这种转化不会增加流通中的货币量；如果企业用生产或消费的资金购买公债，则可能增加其对银行的贷款需求，因此商业银行的贷款规模就会增加。在这种情况下，如果没有引起中央银行的货币发行，则对流通中货币量的增加影响主要是由存款的派生所导致的。
15、但是如果商业银行自身难以满足企业的贷款需求，不得不增加对中央银行的借款规模，而中央银行也不得不以货币发行方式来扩大向商业银行再贷款的资金来源，那么此时就会大大增加流通中的货币量。（3）商业银行认购公债对货币流通量的影响如果商业银行自身的正常资金来源充裕（超额准备金），可能增加货币流通量；如果以压缩其他贷款等方式来满足认购国债的实际需要，则不会增加流通中的货币量；如果商业银行正常的资金来源和运用缺乏调节余地，而只能通过向中央银行申请再贷款来满足购买公债的资金需求。那么，如果这种需求成为中央银行增加货币发行的诱因，就会使得流通中的货币量增加；但是如果中央银行并未因此而发行货币，则流通中的货币量就不会有太大的变化。