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1、山西省财政支农的山西省财政支农的 现状及对策研究现状及对策研究（一）财政投入资金不足（一）财政投入资金不足从从1996年到年到2008年的年的13年间年间,山西省财山西省财政支农支出占全省政支农支出占全省GDP的比重非常低的比重非常低,平平均比重只有均比重只有1.10%,与农业的基础地位很不与农业的基础地位很不相称。从财政支农支出占财政总支出的比相称。从财政支农支出占财政总支出的比重看重看,1996-2006,基本上是在基本上是在7%上下徘徊。上下徘徊。印度、泰国等发展中国家农业支出占财政印度、泰国等发展中国家农业支出占财政总支出的比重均在总支出的比重均在15%以上以上,欧盟欧盟2007年年的
2、农业预算甚至已经达到预算总额的的农业预算甚至已经达到预算总额的45%,相比之下相比之下,山西省的支农支出占比之低山西省的支农支出占比之低,同同样与农业的基础地位极不相称。样与农业的基础地位极不相称。(二二)财政支农投入结构不合理财政支农投入结构不合理农业生产性支出比重过小。数据显示农业生产性支出比重过小。数据显示,山西省山西省财政对农业生产的支持力度在逐渐削弱财政对农业生产的支持力度在逐渐削弱,这将直这将直接影响到农业的发展和农民的增收接影响到农业的发展和农民的增收,也必将影响也必将影响到新农村建设。农林事业费支出和基本建设支到新农村建设。农林事业费支出和基本建设支出占财政总支出的比重偏高出占
3、财政总支出的比重偏高,且其内部分配结构且其内部分配结构也有失偏颇也有失偏颇,人员经费增长较快人员经费增长较快,业务经费增长业务经费增长缓慢缓慢,造成了一种造成了一种“有钱养兵有钱养兵,无钱打仗无钱打仗”的局的局面。农业科技三项费用支出比重过小。联合国面。农业科技三项费用支出比重过小。联合国粮农组织在粮农组织在1998年粮食及农业状况的报告年粮食及农业状况的报告中指出中指出:20世纪世纪90年代年代,世界各国农业科研投资世界各国农业科研投资占农业总产值比重的平均值约为占农业总产值比重的平均值约为1%。其中。其中,发发展中国家约为展中国家约为0.5%,发达国家约为发达国家约为2%,而美国则而美国则
4、高达高达3%。相比之下。相比之下,山西省的比重更低山西省的比重更低,并且低并且低于我国目前于我国目前0.26%的平均水平。山西省农业科的平均水平。山西省农业科技三项费用比重过低技三项费用比重过低,总量不足总量不足,造成农产品科造成农产品科技含量不高技含量不高,农业整体缺乏竞争力农业整体缺乏竞争力,农业科技成农业科技成果的转化率偏低。果的转化率偏低。(三)财政支农资金管理体制不完善 纵横交错的涉农资金分配管理结构致使各部门之间职责不清,对政策的具体理解、执行和资金使用的要求各不相同,相互之间缺乏有机协调,涉农资金投入分散,形不成合力,重复交叉现象严重,难以真正反映农民意愿,最终真正使农民收益的资
5、金并不多;现行支农资金多头管理的体制,导致资金运行中环节多,在途时间长,监督难度大。支农资金层层截留、挪用、侵占、空投等现象较为普遍,实际利用率大打折扣。国家审计署对山西省平遥县、夏县和汾阳市的审计结果显示,不同程度地存在挤占挪用财政支农资金的现象;由于政府间职责不明确,造成资金使用投向混乱。有些应该财政支持或帮助解决的,财政没有支持,如农村村内道路、人畜饮水、环境整治等;有些方面财政应大力支持的,财政支持明显不足,如农民专业合作组织、农村小型水利设施建设等;而有些领域财政资金应该退出的,财政资金仍在支持,如对农业生产领域的支持等。构建与山西省新农村建设相适应的财政体系(一)加大财政投入力度,
6、提高财政支农比重1.健全财政投入稳定增长机制健全财政投入稳定增长机制,确保财政支农资金来源。首先应确保财政支农资金来源。首先应将山西财政新增教育、卫生、文化等事业经费主要用于农村将山西财政新增教育、卫生、文化等事业经费主要用于农村,基基本建设资金增量主要用于农村本建设资金增量主要用于农村,政府征用土地出让收益主要用于政府征用土地出让收益主要用于农村农村,提高耕地占用税率新增的税收主要用于农村提高耕地占用税率新增的税收主要用于农村;其次其次,尝试建尝试建立立“以煤哺农以煤哺农”、“以电哺农以电哺农”的新机制。的新机制。2.加大财税政策倾斜力度加大财税政策倾斜力度,解决县乡财政困难。县乡财政要摆脱
7、解决县乡财政困难。县乡财政要摆脱困境困境,关键是发展经济关键是发展经济,把县域经济这块把县域经济这块“蛋糕蛋糕”做大、做实做大、做实,增增强县乡财政的自我强县乡财政的自我“造血造血”功能。加大对优势明显、规模较大、功能。加大对优势明显、规模较大、特色鲜明的区域特色产业的财政补贴和税收政策倾斜力度特色鲜明的区域特色产业的财政补贴和税收政策倾斜力度,坚持坚持主导产业培育、龙头企业建设和县乡财源建设相结合。主导产业培育、龙头企业建设和县乡财源建设相结合。3.创新公共设施融资机制创新公共设施融资机制,放大农村投资总量。在新农村建设中放大农村投资总量。在新农村建设中,财政对农村公共基础设施的投资是一个重
8、要内容财政对农村公共基础设施的投资是一个重要内容,甚至应该成为甚至应该成为新农村建设的切入点新农村建设的切入点(林毅夫林毅夫,2005)。但是。但是,由于财政资金总量上由于财政资金总量上的有限性的有限性,使得新农村建设中农村公共基础设施的财政供给明显使得新农村建设中农村公共基础设施的财政供给明显不足。因此不足。因此,有必要创新农村公共基础设施的财政融资机制有必要创新农村公共基础设施的财政融资机制,以财以财政资金为引导政资金为引导,吸引私人资本投资于农村公共基础设施。吸引私人资本投资于农村公共基础设施。1.合理确定支农资金分类合理确定支农资金分类,促进支农资金整合。根据财政支农目标和重点促进支农
9、资金整合。根据财政支农目标和重点,适当适当归并设置支农资金归并设置支农资金,突出财政支农资金的公共性。将农林水等领域的基本建设突出财政支农资金的公共性。将农林水等领域的基本建设投资、支持农业生产类资金等归并基本生产条件类资金。将特大防汛抗旱资投资、支持农业生产类资金等归并基本生产条件类资金。将特大防汛抗旱资金、农作物和森林病虫害防治资金费等归并为抗灾救灾类资金。农村水土保金、农作物和森林病虫害防治资金费等归并为抗灾救灾类资金。农村水土保持补助费、退耕还林资金、等归并为生态环境建设类资金。持补助费、退耕还林资金、等归并为生态环境建设类资金。2.考虑地方财政承受能力考虑地方财政承受能力,进行科学适
10、度规划。在确定农业建设项目时进行科学适度规划。在确定农业建设项目时,上级必上级必须根据本地实际情况须根据本地实际情况,科学适度规划科学适度规划,并充分考虑项目的可行性和财政承受能并充分考虑项目的可行性和财政承受能力力,坚持量财力办实事坚持量财力办实事,做到宁可少上一些项目做到宁可少上一些项目,也要确保上马项目按期完成。也要确保上马项目按期完成。地方各级在规划上报投资项目时地方各级在规划上报投资项目时,也应根据本级财力状况选择继续建设的项目也应根据本级财力状况选择继续建设的项目,切忌为争取得到上级资金而把项目报多、报大切忌为争取得到上级资金而把项目报多、报大,把可行性报告搞成可骗性报告。把可行性
11、报告搞成可骗性报告。3.规范财政支农补助渠道规范财政支农补助渠道,切实提高投资效益。一是实行国库集中收付制度。切实提高投资效益。一是实行国库集中收付制度。对于涉农项目建设的财政支农补助对于涉农项目建设的财政支农补助,建立以国库单一账户体系为基础、资金缴建立以国库单一账户体系为基础、资金缴拨以国库集中支付为主要形式的财政国库管理制度。形成拨以国库集中支付为主要形式的财政国库管理制度。形成“管钱的不拨钱管钱的不拨钱,拨拨钱的不花钱钱的不花钱,花钱的不见钱花钱的不见钱”的财政支农资金管理模式的财政支农资金管理模式,实现全过程监督实现全过程监督,提高提高财政支农资金的使用效益。二是依托乡镇财税信息化网
12、络财政支农资金的使用效益。二是依托乡镇财税信息化网络,实现财政对农民个实现财政对农民个人的各种补贴银行存折发放人的各种补贴银行存折发放,全部纳入信息化发放范围全部纳入信息化发放范围,这样即可以保证资金这样即可以保证资金安全及时到位安全及时到位,又可减少各部门分头下发又可减少各部门分头下发,降低补贴资金发放成本。降低补贴资金发放成本。(二)建立并完善新农村建设财政资金的管理体制 1.加大农村基础设施投入加大农村基础设施投入,保障农业生态环境。农村基础设施建设滞后保障农业生态环境。农村基础设施建设滞后是山西城乡差距扩大的直接根源是山西城乡差距扩大的直接根源,也是农村加快发展的也是农村加快发展的“瓶
13、颈瓶颈”,农村农村基础设施基础设施“欠账欠账”很多。财政要重点加强对农村基础设施建设的投入很多。财政要重点加强对农村基础设施建设的投入,这也是缩小城乡差别、建设农村小康社会的重要内容。具体包括支持这也是缩小城乡差别、建设农村小康社会的重要内容。具体包括支持乡村人居环境建设乡村人居环境建设,支持农田水利基本建设、支持农村道路建设。支持农田水利基本建设、支持农村道路建设。2.支持农业产业结构调整支持农业产业结构调整,大力发展现代农业。对农业产业结构进行大力发展现代农业。对农业产业结构进行战略性调整、大力发展现代农业是增加农民收入的根本途径战略性调整、大力发展现代农业是增加农民收入的根本途径,具体包
14、具体包括发展农村二、三产业括发展农村二、三产业,尤其是农产品加工业。财政可以采取财政担尤其是农产品加工业。财政可以采取财政担保贷款、财政贴息等方式大力支持农业产业化龙头企业的发展保贷款、财政贴息等方式大力支持农业产业化龙头企业的发展,大幅大幅度提高农业的综合效益度提高农业的综合效益;加大对农业科技的投入力度加大对农业科技的投入力度,加强农业科技推加强农业科技推广广;加快推进农业机械化加快推进农业机械化,促进农业信息化促进农业信息化,积极实施积极实施“金农金农”工程。工程。3.保证农村社会事业投入保证农村社会事业投入,促进农村和谐发展。在积极支持农业经济促进农村和谐发展。在积极支持农业经济发展的
15、同时发展的同时,要大力发展农村社会事业要大力发展农村社会事业,达到经济、社会事业的共同繁达到经济、社会事业的共同繁荣荣,促进农村发展的和谐。包括加大对农村义务教育经费的保障力度促进农村发展的和谐。包括加大对农村义务教育经费的保障力度,支持农村文化事业建设支持农村文化事业建设,支持农村社会保障制度建设支持农村社会保障制度建设,特别是要支持建特别是要支持建立健全农村最低生活保障制度和农村养老保险制度立健全农村最低生活保障制度和农村养老保险制度,支持建立新型农支持建立新型农村医疗合作体系。村医疗合作体系。(三)建立并完善财政支持新农村建设的重点保障机制（四）深化农村税费改革，促进农村经济发展 近几年
16、农村税费改革的效果初步显现，大幅度地减轻了农民的负担，取得了阶段性的成果，由于我国长期扭曲的农村不合理分配关系，农村税费改革不可避免地会乡政府财政收入造成重大冲击，加之各地区的农村税费改革的执行情况和取得的成效参差不齐，基层财政收入不足造成支出的缺口会引发一系列严重后果。农村税费改革的实质是对农村公共产品筹资制度的重新安排。通过重新安排，能够稳定农村公共产品的资金来源，同时从根本上解决农民负担过重、负担反弹等影响农民收入、农村社会稳定的问题。因此，必须坚持“多予、少取、放活”的方针，继续深化农村税费改革，同时加大农村财政的转移支付力度。填补税费改革中发生的财政收支缺口，减少改革的阻力，切实减轻
17、农民负担，规范国家和农民的收入分配体系。结结 论论 相对农村固定资产投资，财政支出对农业经济增长相对农村固定资产投资，财政支出对农业经济增长的贡献较高，当前我国政府应继续加大农业的财政的贡献较高，当前我国政府应继续加大农业的财政资金投入力度，保持总量和相对规模的稳定增长。资金投入力度，保持总量和相对规模的稳定增长。一方面要一方面要“合理调整国家资源分配制度合理调整国家资源分配制度”；另一方；另一方面，适时调整支农方式，创新支农机制。允许市场面，适时调整支农方式，创新支农机制。允许市场资金参与涉及支农服务体系建设，拓展农业发展的资金参与涉及支农服务体系建设，拓展农业发展的市场空间。相信非政府主体的投资行为在一定程度市场空间。相信非政府主体的投资行为在一定程度上将盘活农业经济发展活力，还需注意提高财政支上将盘活农业经济发展活力，还需注意提高财政支农资金的整体使用效率，从质的角度不断探索财政农资金的整体使用效率，从质的角度不断探索财政支农支出管理的新机制。建议继续加大财政支农力支农支出管理的新机制。建议继续加大财政支农力度，同时更多地进行直接性的投入。如农村的社会度，同时更多地进行直接性的投入。如农村的社会保障建设、农村的金融体系建设等等。保障建设、农村的金融体系建设等等。