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1、中央财政赤字及赤字率、新冠疫情给预算改革带来的启示及中国交出的“成绩单”分析图 财政赤字是指财政支出超过财政收入的部分。理论上说，财政收支平衡是财政的最佳情况，在现实中就是财政收支相抵或略有节余。在国家实际执行财政过程中，经常需要大量的财富解决大批的问题，会出现入不敷出的局面。这是财政赤字不可避免的一个原因。赤字的出现有两种情况，一是有意安排，被称为“赤字财政”或“赤字预算”，它属于财政政策的一种；另一种情况，即预算并没有设计赤字，但执行到最后却出现了赤字，也就是“财政赤字”或“预算赤字”。 一、中央财政赤字及赤字率情况 2019年2月以来，印度、埃及、马来西亚、新西兰、菲律宾、澳大利亚等国央
2、行纷纷宣布降息，截至2019年9月初，全球38家央行在年内合计发生降息32次，其中8月份单月发生17次降息，全球央行的降息周期可能已经开启。伴随着降息周期的出现，低利率甚至负利率在全球范围内成为金融市场关注的焦点，据统计，目前全球约有15万亿美元的负收益债券（债券规模总计约115万亿美元，其中负收益占比为13.04%），而在五年前负收益债券的规模是0；将美国剔除后，世界上其他国家合计约有45的债券收益率为负；今年8月份，美国30年期国债收益率降到了2%以下（9月7日最新为2.02%），是有记录以来第一次；美国以外，丹麦的第三大银行提供利率为-0.5%的10年期房贷，另一家银行则提供零利率20年
3、期房贷。在全球降息周期推动利率不断下行的趋势下，拥有固定收益的类债券资产价值愈发彰显。2019年以来部分国家央行降息情况国家时间降息政策韩国7月18日基准利率自1.75%下调至1.5%，为2016年6月以来首次降息马来西亚5月7日隔夜利率自3.25%下调至3%，为2016年7月以来首次降息菲律宾5月9日关键利率下调25个基点至4.5%，为其2016年以来首次降息印度2月7日，4月4日，6月6日再回购利率自6.25%下调至5.5%，连续降息三次，为2017年8月以来首度开启降息南非7月18日再回购利率自6.75%下调至6.5%，上一次降息是在2018年3月俄罗斯6月14日关键利率自7.75%下调
4、至7.5%，上一次降息是在2018年3月澳大利亚6月4日，7月2日隔夜利率自1.5%下调至1%,连续降息两次，为2016年8月以来首度降息新西兰5月8日基准利率自1.75%下调至1.5%，为2016年11月以来首次降息冰岛5月22日，6月26日基准利率自4.25%下调至3.75%，连续降息两次，为201710月以来首度降息乌克兰4月26日，7月18日贴现利率自18%下调至17%，降息两次，为2017年5月以来首度降息智利6月7日隔夜利率自3%下调至2.5%，为2017年7月以来首次降息数据来源：财政部、智研咨询整理数据来源：财政部、智研咨询整理 国内减税降费+财政赤字受限，政府收支缺口逐年扩大
5、。一方面，减税降费意味着政府收入端减少2万亿。2019年3月，财政部部长刘昆在十三届全国人大二次会议记者会上表示，减税降费是今年积极财政政策的头等大事，今年将减轻企业税收和社保缴费负担近2万亿元，其中减税约占7成，在减税份额里又以增值税降率为主体。 1）深化增值税改革措施，合计减税降负规模将超1万亿元：一是降低税率。将制造业等行业16%增值税税率降至13%，交通运输和建筑等行业10%增值税税率降至9%。二是进一步扩大抵扣范围。将国内旅客运输服务纳入抵扣，将不动产由分两年抵扣改为一次性全额抵扣。三是全面试行期末留抵退税，在去年部分行业试行的基础上，今年将留抵退税扩大到全行业。四是对生产、生活性服
6、务业进项税额加计抵减。对主营业务为政、电信、现代服务和生活服务业的纳税人，按进项税额加计10%抵减应纳税额。 2）全年可减轻社保缴费负担3000多亿元：2019年4月，国务院办公厅印发降低社会保险费率综合方案，随后，人社部、财政部、税务总局、国家医保局四部门负责人就方案相关问题答记者问，表示方案实施到位后，预计2019年全年可减轻社保缴费负担3000多亿元。数据来源：财政部、智研咨询整理 另一方面，财政赤字仅提升0.2个百分点意味着收支缺口为1.62万亿。根对于政府来说，减税降费意味着收入端减少2万亿；而支出端主要由一般公共服务、公共安全、教育、科学技术、社会保障和就业、医疗卫生与计划生育出、
7、节能环保出、城乡社区八项构成，相对刚性，同时考虑到外部经济形势的不确定性，2019年政府支出有可能进一步增加。政府支出减去政府收入为财政赤字， 2019年财政赤字率拟按2.8%安排，比2018年预算高0.2个百分点，对应资金规模为0.38万亿。因此可以推算出，2019年将财政赤字考虑在内后，政府收支缺口为1.62万亿左右。数据来源：财政部、智研咨询整理数据来源：财政部、智研咨询整理 根据财政部的公开数据，2016年，全国一般公共预算收入为15.96万亿、一般公共预算支出为18.78万亿、财政赤字为2.18万亿，将财政赤字纳入考虑后财政收支缺口为0.64万亿，将财政收支缺口纳入计算后真实赤字率为
8、3.8%；2017年，全国一般公共预算收入为17.26万亿、一般公共预算支出为20.33万亿、财政赤字为2.38万亿，将财政赤字纳入考虑后财政收支缺口为0.69万亿，将财政收支缺口纳入计算后真实赤字率为3.7%；2018年，全国一般公共预算收入为18.34万亿、一般公共预算支出为22.09万亿、财政赤字为2.38万亿，将财政赤字纳入考虑后财政收支缺口为1.37万亿，将财政收支缺口纳入计算后真实赤字率为4.2%。假设2019年GDP增速为6.5%，据测算，2019年将财政赤字考虑在内后，政府收支缺口为1.62万亿左右，将财政收支缺口纳入计算后真实赤字率约为4.6%，由此可见，2016-2019年
9、财政收支缺口和真实赤字率都在稳步上升。随着收支缺口规模不断扩大，预计未来中央财政储备资金的消耗将日趋严重，盘活存量国有资产、发挥央企集团的泛财政功能将成为弥补政府收支缺口的必要途径。 2019年初，财政部发布2018年国企经营情况，截至2018年年末，我国国企资产总额合计178.75万亿，2018年全年实现营收总额58.75万亿、净利润3.39万亿、净利率为5.77%；其中，央企资产总额合计80.34万亿，2018年全年实现营收总额29.1万亿、净利润1.2万亿、净利率为4.12%；地方国企资产总额合计98.41万亿，2018年全年实现营收总额29.65万亿、净利润2.19万亿、净利率为7.3
10、9%。国企分红方面，1）2017年非金融企业股息收入为286.66亿元，分红比例为15.72%；实际纳入一般公共预算的资金为257.00亿元，分红比例为14.09%；2）中央国有金融企业股息收入为4046.00亿元，分红比例为28.90%（国务院关于2017年度金融企业国有资产的专项报告）；由于金融企业没有纳入国有资本经营预算，因此没有办法计算实际纳入一般公共预算的金额。3）地方国有金融企业数据未披露。而根据2013年中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定的要求，提高国有资本收益上缴公共财政比例，2020年提到30%，更多用于保障和改善民生。因此，对于央企集团来说，无论是基于在财政扩张力度
11、有限的形势下发挥泛财政作用，还是基于完成中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定30%上缴比例的要求，均存在提升分红比例、扩大投资规模的意愿。数据来源：财政部、智研咨询整理数据来源：财政部、智研咨询整理 二、新冠肺炎下，中国交出了一份怎样的“成绩单”？ 当前新冠肺炎全球蔓延，深度扰动世界经济走势，作为世界第二大经济体，中国交出了一份怎样的“成绩单”？数据来源：财政部、智研咨询整理 从历史数据看，-6.8%的增速是一个罕见的情况：自1993年我国正式采纳GDP作为国民经济核算的主要指标以来，从未出现过增速为负的情况。即使是在1998年亚洲经济危机和2008-2009年国际金融危机期间，中国GD
12、P季度增速也一直保持在6%以上的中高速水平。 -6.8%，说明对我国经济带来明显短期冲击，这种冲击甚至超过了多次国际经济危机对中国经济带来的影响。 GDP总量：依然在20万亿以上高位。虽然GDP增速为负，但GDP总量仍达206504亿元，连续12个季度处于20万亿元以上的高位。数据来源：财政部、智研咨询整理 对比历史数据看，一季度的GDP总量虽然有所回落，但仅回落到2018年一季度的水平，未出现“断崖式下降”。这说明虽然受到较大影响，但今年一季度中国经济增长的“基本盘”依然坚挺。 工业增加值：迅速回到去年同期水平。1-2月份我国国民经济各项数据都大幅度下探，但一季度GDP总量依旧坚挺，关键在于
13、3月份经济运行明显好转。在各个分项指标中，反映生产端的工业增加值表现最为突出。数据来源：财政部、智研咨询整理 虽然3月份规上工业增加值仍处于负增长区间，但距离“转正”仅一步之遥。-1.1%，意味着工业生产很快摆脱不利影响。在国内刚刚取得控制，国际前景仍不明朗的背景下，实现这一点相当不易。 消费：社零增速降幅收窄。一季度，社会消费品零售总额78580亿元，同比下降19.0%。显示出对消费的负面影响仍存。数据来源：财政部、智研咨询整理 尽管3月消费同比仍然为负，但降幅收窄，亦说明随着国内防控态势向好，复工复产复商复市推进下，3月消费已经出现回暖迹象。 固投：基建、制造业、房地产投资降幅收窄。1-3
14、月，全国固定资产投资（不含农户）84145亿元，降幅比1-2月份收窄8.4个百分点，显示投资已出现改善。数据来源：财政部、智研咨询整理 国家统计局5000万元以上的投资入库项目数据证实投资热情仍高一季度是11477个，比上年同期增加了144个。 分领域来看，1-3月，制造业投资下降25.2%，降幅比1-2月收窄6.3个百分点；基础设施投资（不含电力、热力、燃气及水生产和供应业）同比下降19.7%，降幅比1-2月份收窄10.6个百分点；全国房地产开发投资21963亿元，同比下降7.7%，降幅比1-2月份收窄8.6个百分点。 CPI：环比负增长显示物价压力显著缓解。3月物价数据也明显好于市场预期：
15、CPI增速结束了连续两个月超过5%的局面。从环比来看，3月份CPI下降1.2%，更是自2019年7月份以来首次实现负增长。数据来源：财政部、智研咨询整理 猪肉，牛肉、羊肉的价格在3月全部出现环比下降。上次3种畜肉价格环比涨幅全部为负，还要追溯到2018年4月。除肉类价格“齐降”外，3月时令菜上市量增加，物流运输成本下降，鲜菜价格下降12.2%。由于市场供应充足，鸡蛋、水产品和鲜果价格分别下降5.1%、3.5%和0.2%（以上数据均为环比）。 进出口：民营企业抗风险能力强。一季度，货物进出口总额65742亿元，同比下降6.4%。其中，3月份进出口形势较1-2月份明显改善，主因外贸稳增长政策效应逐
16、步显现，前期因延期复工积压的出口订单陆续交付。3月份当月，我国外贸进出口2.45万亿元，同比下降0.8%。数据来源：财政部、智研咨询整理 尽管对进出口造成影响，但是民营企业呈现出更强的抗风险能力，进出口降幅较小、比重提升。一季度，民营企业进出口2.78万亿元，下降2%，占我国外贸总值的42.4%，比去年同期提升1.9个百分点。 从商品情况来看，机电产品和劳动密集型产品为主要出口商品，铁矿砂、原油、煤等大宗商品和肉类等重点民生消费品进口较快增加。 金融数据：货币、信用双扩张。货币供应量方面，广义货币（M2）在1月、2月、3月的增速与去年同期相比分别高了0个、0.8个、1.5个百分点。央行灵活运用
17、多种政策工具，加大对防控的支持力度，商业银行信贷投放较多，推动了M2增速的大幅度回升。数据来源：财政部、智研咨询整理 新增人民币贷款也高于去年同期水平。阮健弘指出，3月末各项贷款的增速在提升，增量在增加。从贷款结构看，一季度贷款投放，主要投放在支持实体经济的抗疫和复产复工上。数据来源：财政部、智研咨询整理 七大指标读懂回升动能 一季度，对我国经济发展造成了较大影响，但不少先导指标却告诉中国经济所蕴含的内生动力依然强劲，二季度出现进一步回升将是大概率事件。 PMI：生产和需求端均显示修复态势。作为判断经济走势最重要的先导指标，3月PMI出现了大反转，仅隔一个月就重回50%的景气区间，并创下两年半
18、来最高水平。数据来源：财政部、智研咨询整理 3月份，无论是在生产端还是需求端，中国经济都出现了比较明显的复苏态势：具体分析PMI 5个分项数据可以发现，生产指数表现最为突出，显示出近期生产恢复比较活跃。3月份生产指数为54.1%，比上月回升26.3个百分点，并创下2018年6月以来最高水平。 在生产恢复的同时，下游需求也得到明显改善。新订单指数为52.0%，比上月回升22.7个百分点，表明制造业市场需求有所回暖。 国家信息中心经济预测部宏观经济分析室副分析员邹蕴涵分析，从3月PMI分项指数来看，大型企业的改善速度相对较快，各行业PMI普遍出现反弹，其中汽车、通用设备、专用设备反弹更为明显。可见
19、，经济活动的有序恢复拉动了PMI的大幅回升，显示出中国经济迈出了重回正常发展区间的坚实一步。 发用电量：复工复产加快电力需求释放。发用电数据作为经济运行的“晴雨表”，显示出经济正逐步恢复。进入3月以来，我国发电量明显回升。数据来源：财政部、智研咨询整理 值得注意的是，企业复工复产加快叠加3月份原煤生产由降转升，将利于火电发电量恢复。3月份，生产原煤3.4亿吨，增速由负转正。数据来源：财政部、智研咨询整理 当前，用电需求正加速释放。1-3月，全社会用电量累计15698亿千瓦时，同比下降6.5%，较1-2月降幅收窄了1.3个百分点。 去年，用电是在大年初一达到最低点后迅速反弹，是一个“V”字走势。
20、但今年，初一后受影响，没有反弹还持续走低，在3月27日后超过去年同期水平，走出了一个“U”字反转。 贸易转顺差：3月出口超预期改善。一季度，货物进出口总额65742亿元，同比下降6.4%，贸易顺差983亿元。一季度贸易平衡由前2个月的逆差转为顺差，主因3月份出口超预期改善。数据来源：财政部、智研咨询整理 3月以来国内进入“内防反弹+外防输入”的防疫后期，扰动下降，企业复工复产有序进行，供给能力的回升成为出口数据走高的主要原因。 不过，由于海外扩散，外需将受到影响，外需压力将在接下来有所体现。粤开证券首席经济学家李奇霖指出，出口依赖度较高的企业和行业，如果长期没有现金流，将会影响到它们的生产。海
21、外持续的时间越久，积累的问题越严重。海外需求减弱后，除了直接影响到出口外，还会通过收入和利润渠道，拖累消费和制造业投资，增加就业压力。出口转内销拉低消费品价格，劳动力从可贸易部门向服务业转移，也会拖累服务价格，加剧通缩压力。 新经济：多指标率先“飘红”。新经济对经济驱动作用加强，也是一季度数据体现的一个趋势。在传统产业受到冲击的同时，不少新经济运行指标逆势上涨。随着在国内有效控制，它们的表现继续“飘红”已无太大悬念，未来将继续成为驱动经济复苏的重要引擎。 在生产端，1-2月，17个主要工业行业增加值全部同比下降。进入3月，已经有6个行业的增加值重回正增长区间，最先实现复苏。数据来源：财政部、智
22、研咨询整理 而在这7个行业中，医药制造业，铁路、船舶、航空航天和其他运输设备制造业，计算机、通信和其他电子设备制造业属于与新经济关系密切的高端产业。 另一个反映生产端的重要数据主要产品产量方面，与新经济有关的产品依然表现出色：3月工业机器人 (13.780, -0.28, -1.99%)、集成电路产量增速实现了“两位数”增长。数据来源：财政部、智研咨询整理 与新经济相关的消费方式表现也不俗：1-2月实物商品网上零售额占社会消费品零售总额的比重为21.5%，创下有数据以来的新高。而到了3月，该指标继续扩大，显示出消费方式的变革已成为一种趋势，并非是因影响造成的短暂现象。数据来源：财政部、智研咨询
23、整理 尽管比较严重，但是产业没有受到大的影响，特别是以新产业、新产品和新商业模式为代表的新动能还逆势增长。 恒大集团首席经济学家任泽平分析称，在抗击背景下，中国数字经济再次展现出了强大竞争力。一季度在线办公、在线会议、在线教育、新零售等在保障人民群众生活和生产运转发挥了巨大作用。后时代将极大催生数字经济的繁荣发展，新基建、新经济就是中国的未来。 地产：多项指标走出低谷。3月房地产多项数据出现回升。 复工复产加快，房地产开发投资数据走出低谷，房屋新开工面积出现回升。1-3月份，全国房地产开发投资21963亿元，降幅比1-2月份收窄8.6个百分点。房地产销售方面，1-3月份，商品房销售面积降幅比1
24、-2月份收窄13.6个百分点。商品房销售额降幅比1-2月份收窄11.2个百分点。数据来源：财政部、智研咨询整理 3月份开始，全国房地产企业开复工情况总体不错，到了3月底基本上9成企业都恢复了房地产开发投资，这也使得3月份开发投资数据开始拉升。 李奇霖认为，房地产今年将继续是支撑经济的终端需求，但不会出现全局性放松，“房住不炒”的调控基调不会变。 就业：周平均工作时间重回正常水平 3月份，全国城镇调查失业率为5.9%，在2月上升至6.2%的最高位之后快速回落，意味着对就业影响的最严峻时刻已经过去。 更应值得注意的是，3月份全国企业就业人员周平均工作时间为44.8小时，比上月增加4.6小时。说明员
25、工到岗和工作状况已经逐步恢复正常，这对于接下来的稳就业来说是一个好消息。数据来源：财政部、智研咨询整理 目前来看，就业在当前经济中较为突出，预计一揽子宏观对冲政策会加快落地，打出缓解当前就业压力的组合拳。 信贷：企业中长期贷款同比多增。企业新增中长期贷款代表的是企业在复工复产后对资金的需求，在一定程度上能够预示未来经济的发展走向。 企业中长期贷款在1月、2月、3月分别增加了16611.62亿、4156.96 亿、9669.78亿。可以看到，3月份增速上扬趋势十分明显。 3月企业中长期贷款新增幅度较大主要有两个原因。一方面，监管鼓励引导银行优化信贷结构，以此来增加企业中长期贷款的比重。另一方面，
26、进入3月后，复工复产有序推进，宏观政策加大逆周期调节力度，投资领域的一些重点项目开工，增加了对中长期贷款融资的需求。 在温彬看来，企业中长期贷款的增长反映了实体经济中投资对经济带动作用在增强。从未来看，固定资产投资的增加和回升，有助于稳定经济增长，对消费也有带动作用。数据来源：财政部、智研咨询整理 三、给预算改革带来哪些启示？ 中国在此次防控中的上佳表现赢得了国际社会的广泛赞誉，但公共预算承受的巨大压力将不可避免地影响公共财政的健全性，进而对后的经济社会的诸多方面产生深远影响。幸运的是，若能把的三项启示融入预算改革议程，坏事也会变成好事。三项启示即风险意识的预算储备、展望意识的中期财政筹划和绩
27、效意识的结果导向。 从2013年十八届三中全会决定把预算改革列为财政改革的三项重点之一开始，公共预算在国家和地方治理中的特殊重要性得到进一步确认，但主要由于缺失系统的改革观和切实有效的指导原则，目前取得的改革成果依然有限。突如其来的大规模暴发，给提供了反思预算改革和设计更好改革议程的机遇，有助于引导把非常重要的三项启示融入新的改革议程。 首要的是“风险预算”意识。常规预算的局限性在这次中更加暴雷无遗，这就是基于“标准数量*标准价格=常规预算”的投入导向预算体制。在这里，数量和价格都具有相当的确定性。典型地如薪金预算：公务员的编制人数（标准数量）和年均薪金（标准价格）均可提前预见，因为确定性程度
28、很高。差旅、办公、多数投资项目的建设与运营等大致如此。 常规预算明显地不能适应风险环境带来的治理挑战，因为风险、尤其类似这样的大型风险事件使人防不胜防。这里没有确定的标准数量，也没有确定的标准价格；有的只是“风险概率”和“风险后果”，两者都具有高度的不确定性。尽管如此，风险概率和风险后果依然可以、并且应该加以“预算”。标准公式是：“风险后果*风险概率*财政分担比率=风险预算”。 举例来说，假如此次的风险概率为100年一遇，即各年的风险概率为1%；如果某个城市的最大风险损失（后果）为1,000亿元人民币，其中财政分担的比例为70%，那么，相应的风险预算=1,000亿元*1%*70%=7亿元。在实
29、务上，这意味着该城市必须在风险事件实际发生的情况下，能够拿出7亿元的财政资金用于抗击风险，并且足够提前地做好“钱从何来”的准备。 目前各级政府明显地缺失这个预算理念与制度安排。2015年开始实施的新预算法规定按支出总额1-3%提取预备费的机制，最多只能应对小型风险或不确定性事项。 “风险预算”还有另一个含义：“积极”财政政策本身不能作为财政政策的合理目标；财政政策的合理目标必须是财政可持续性。 有许多方法衡量财政可持续性，最基本的方法很简单：跨年度财政平衡。这写进了新预算法，但真正的问题在于实施：在通常为3-5年的经济景气循环期间，经济增长相对较高的年份必须形成预算结余比预算平衡要求更高，并且
30、足以弥补增长率相对较低年份的财政赤字，即以预算盈余偿还相应的债务本息。这是真正意义上的“逆周期规则”，也是宏观财政政策唯一在逻辑上合理的指导原则。遵循这一原则意味着“积极”（刺激或扩张）财政政策最多不应连续超过5年，否则就变成了顺周期规则；这个规则不合逻辑，而且堵住了预算盈余之门！ 堵住了预算盈余之门，也就堵住了风险治理所要求的风险储备之门。足够的风险储备太重要了。不难设想，个人或家庭若没有盈余现金流应对风险支出，情形会有多么糟糕。当然，政府可以借债，也可以印发钞票，但这些偶尔为之尚可，若成习惯，则制造的问题将远多于需要解决的问题。 当然，在目前应对和经济压力的环境下，扩大财政赤字和债务是必要
31、的，但不应持续多年如此，否则，写进了新预算法的“跨年度平衡”规则就形同虚设。财政赤字和债务主要不在“多高”，而在于是否可持续。易言之，最重要的是“财政赤字的可持续性”，而不是赤字多高合适。更一般地讲，需要结合宏观经济条件和收入预测评估财政可持续性，焦点是满足预期的经济增长率高于利率。在实务上这意味着遵循底线原则：为赤字融资的债务资金必须用于投资，并且投资项目的回报率不应低于利率。进一步的问题随之而来，哪里能找到足够多的此类项目？ 存量法也可用于帮助评估财政可持续性，其中最重要的是评估公共部门的“净资产”，即平衡表中的资产减去负债的差额。如果某级政府的净资产连年下降，或者持续地低于经济增长，即使
32、其财政收入增长率很高，也是财政不可持续的明确信号。这意味着现行政策需要做出调整，包括削减赤字和债务以及增加入（“财源建设”等）。代际核算也可用于评估长期（10年以上）的财政可持续性，即评估现行政策是否或在多大程度上导致未来世代的净财政利益减少。净财政利益指支出受益减去税收负担。 结论只有一个：在平时就建立足够的预算盈余以应对不测的古老教条，也是唯一最合理、最实用并且经得起时间考验的教条。普遍认为凯恩斯主义财政革命破坏了这一教条，但这多少有点偏颇。完整的凯恩斯主义财政政策规则，至少在逻辑上是非常合理的，那就是以周期性预算盈余弥补周期性财政赤字。不是规则本身不对，而是世俗压力导致真实世界里的财政政
33、策大多成了半边凯恩斯主义财政政策。易言之，人们记住了它的“赤字”和“扩张”（“积极”），浑然忘记了它的“盈余”和“收缩”。应该唤起回归合理规则的财政政策。 第二个启示是展望意识的中期财政筹划。风险意识也要求“展望未来”。遥远的未来很难展望（顶多是“猜想”），但展望未来3-5年（中期）总是必需的和可行的，因为这个时间段的收入、支出、债务和可持续赤字的预测不至于有太大误差。更一般地讲，关于每级政府“需要花多少钱”以及“有多少钱可花”的中期预测，大致是可信的和可靠的。这已经可以让应对绝大部分风险了，甚至包括类似这样的特大风险。 但常规的预算过程很难形成这样的展望意识。原因很简单：在一个紧迫的预算年度
34、里，预算单位通常不得把主要精力放在具体繁琐的事务性工作上，很难腾出时间展望未来3-5年的政策目标和应对策略。由于人大批准预算的时间通常在2-3月份，目前的预算执行实际上不到10个月，这使得对处理紧迫问题的考虑远远压倒中期展望的考虑，财务上的紧迫性（“进度”等）尤其明显。 正因为如此，中国在2015年引入了“中期财政规划”。但由于一系列的原因，这个工具依然难以有效约束和引导预算单位形成中期展望意识。首先，目前的中期财政规划在很大程度属于“预测”型而非“筹划”型；其次，部门预算编制依然采纳“两上两下”的程序，这与中期财政规划所要求的“自上而下法”启动预算程序不一致，后者要求在预算准备的早期阶段即由
35、财政部门公布严格的支出限额，预算单位必须在支出限额的“硬约束”下提出预算申请，不允许讨价还价；最后，目前的中期财政规划并未作为预算文件的固定组成部分，提交本级人大统一审查和批准。未采纳基线筹划制定中期财政规划也是重要原因。基线筹划要求清晰严格地区分政策变动和非政策变动的财政效应。 对基于风险预算概念的治理而言，中期财政规划的上述缺陷事关重大，因为这些缺陷导致预算依然难以直接联结政策，这种联结极其依赖中期展望意识；整合资本支出与经常支出是其中特别重要的一个方面。 防控这类大型风险无疑需要花很多钱，但同等重要的还有“支出的合理结构”：每100元的资本支出，需要多少经常支出与之配套？资本支出即购置受
36、益期超过一年的资产的支出，比如建设新的医院这些中确实建了许多新医院；但单独的资本支出不能发挥作用，除非有相应的经常支出与之配合，比如人员薪金和诸如口罩等日常耗用品的支出。两类支出比例的合理性，在很大程度上决定了风险治理的有效性。美国就是一个十分典型的例子：由于长期的忽视，公共卫生设施（对应资本支出）太少了！即使有医生（薪金为经常支出）和其他服务，也难以妥善应对。 遗憾的是：似小实大的“资本-经常支出整合”问题在治理上的极端重要性很少被认识到。同样给了这样一次难得的机会，让我们有可能从根本上纠正忽视支出整合的倾向。这种倾向一直存在并且相当突出，在实践中造成的种种负面后果也由来已久，但却几乎一直被
37、无视或忽视。 最后一项主要启示是绩效意识的结果导向。结果导向的大意是：付出了多大努力、投入了多少金钱和其他资源其实没那么重要，最重要的是结果的合意性。与其他多数国家相比，中国在防控中的“结果”好很多，足以作为样板，某些境外势力的诋毁也无事无补。 就预算改革而言，这项启示的含义很明确：预算上安排的支出，至少需要在某种程度上以适当的方式与意欲结果建立联系，否则，这些支出的社会价值将无从得到合理说明。目前中国四本预算的总支出已经超过当年GDP的1/3。以此言之，中国典型地属于“预算大国”。 但规模不是一切，也不是最重要的东西。最重要的是支出作为稀缺资源由公众与纳税人买单，因此必须对纳税承担财政受托责
38、任；推论起来，最重要的责任莫过于把好的结果呈现给纳税人，用流行的说法就是“让人民群众有实实在在的获得感”。 为此，预算文件的现行制式需要深度改进，焦点是：（1）把与结果相连的少量关键绩效目标，明确地作为预算申报的关键理由与依据；（2）预算一旦批准进入执行阶段，立即对这些绩效目标的进展与偏差进行自动跟踪和监督；（3）预算评审阶段进行评估，根据评审结果对责任者实施相应奖罚。目前各级政府与部门在绩效评价上投入大量精力和资源，但如果把“全面实施预算绩效管理”落实到这三个似小实大的方面，预期效果会好得多，包括避免大量的形式主义作业和浪费。 相关报告：智研咨询发布的2020-2026年中国共享经济平台行业市场供需规模及投资风险预测报告