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1、镇江市劳动和社会保障局深入学习实践科学发展观活动调研报告推进城乡居民养老保险制度实施，实现养老保险制度城乡统筹发展封 汉 桥为构建和谐社会，建设社会主义新农村，根据党中央、国务院“在2020年以前，确保覆盖城乡居民的社会保障体系基本建立，人人享有基本生活保障”，“加快完善社会保障体系，探索建立新型农村社会养老保险制度”的要求，我市丹阳、扬中、句容、丹徒已于2008年实施新农保制度，2008年12月市政府出台了镇江市市区居民社会养老保险暂行办法并于2009年4月1日起正式实施，这标志着在我市范围内已经全面建立起新农保制度，这是以人为本、统筹城乡、全面协调可持续发展观的具体落实和生动体现。预计20
2、09年居民养老保险（又称新农保，下同）参保覆盖面达到70%，2010年达到90%以上，这对完善我市城乡社会保障体系,改善和保障民生，具有十分重大的意义。一、实行城乡居民养老保险的必要性（一）国家根本大法的要求。人人有保障，共同过上“老有所养”的生活是国家根本大法的要求。我国宪法第四十五条明确规定：“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业”，这赋予广大劳动者以获得社会保险等方面的权利。宪法是国家的根本大法，其他任何各项法律法规都应当遵守，社会保险方面的法律、法规也不能例外。社会保
3、险是指一国政府对全体社会成员在生、老、病、死、残、失业和退出劳动年限时，提供经济生活方面的各种保障性措施。从理论和实践的角度都可以看出，社会保险制度具有鲜明的广泛性和普遍性。社会保险犹如一张“安全网”，应覆盖社会经济生活的各个层次、各个方面、各类人员。从原则和道义上讲，任何一个社会成员都不应被排斥或遗漏在这张“安全网”之外，同时社会保险作为一种社会安全制度,只有尽可能地扩大保险范围,才能充分发挥作用，才能保证社会持久的稳定。养老保险是社会保险的“重中之重”，从社会保险的立法精神上来讲，无论是城镇企事业职工，还是广大的农村劳动者都应该享受到社会养老的待遇，这是社会保险制度的性质和特点所决定的。但
4、长期以来养老保险主要在城镇企业职工中实行,而将广大的农村劳动者排除在外。因此，遵循社会保险立法的普遍性原则,把所有劳动者都纳入社会保险体系中, 让同享公民资格的广大农村劳动者和部分困难的城镇居民也享受到社会保险的权利是我国社会保险事业发展的一个基本方向。（二）农村老龄化趋势和社会安全的要求。随着农村生产组织结构和产业结构的变化,传统的以家庭和土地为中心的养老方式受到了前所未有的冲击,主要原因是:其一,计划生育政策的推行使独生子女增多, 我国人口年龄构成老龄化趋势逐年加速，这一趋势在农村人口中表现得尤其明显，预计到2020年后，农村老年人占农村人口的比例将是14.0%-17.7%，家庭规模缩小,
5、弱化了家庭的养老功能；其二,农村人口跨地区或跨城乡迁移的速度和规模在不断加大,而迁移者大多为青壮年,农村老年人为不增加进城子女的负担大多选择留在农村生活，因此家庭结构的变化、家庭规模的缩小使得农村老年人口的生活保障成为一个突出的问题；其三，城镇化、工业化的发展规律必然导致大量土地被征用，土地养老功能弱化，使得农村老人老有所养的问题日益突出。若不及时出台相关政策，解决农村养老问题，那将导致数亿农民老无所养，必将危及全社会的安全，因此解决农村的养老保障是一个涉及全中国稳定的政治问题。社会养老保险的重任是保证全国老年人生活有保障，而农村老年人口的比重很大，大多数农民属于低收入人群，没有能力参加城镇企
6、业职工基本养老保险，而农村社会养老保险制度存在很大缺失，要解决农民老有所养的问题，迫切要求建立新型农民养老保险制度，只有这样才可以减轻、化解养老压力，从更深的意义来说，只有农民老有所养问题的解决，才可能有全国社会的安定局面。（三）社会保障制度发展的必然要求。1992年国家民政部颁布并开始实施县级农村社会养老保险基本方案（试行），我国开始试行农村社会养老保险制度（也称“老农保”制度），1992年我市建立农村社会养老保险制度，1997之前得到比较好的发展，各级政府全力扶持，村集体和乡镇企业单位积极配合，给予参保人员补贴。但1998年之后参保人数逐年下降，基金积累逐年减少，这表明“老农保”在制度设计
7、上存在着先天不足，农民参保的积极性不高，实际的养老保障功能难以充分发挥，其问题主要表现为：1、政府财政没有补贴；2、筹资机制过于依靠个人积累，农民养老自吃自，缺乏社会保险应有的社会互助机制和统筹功能；3、缴费和待遇标准偏低，实际的养老保障待遇难以起到养老的作用；4、管理机制不健全，基金缺乏保值增值的合理渠道。由于“老农保”存在的体制性局限，1999年国务院决定各地农保暂停扩大试点，进行治理整顿。2002年我市农村社会养老保险工作划归劳动保障局统一管理。与此同时，我国人口老龄化的态势不断加速，农村的老龄化程度高于城市，农村的养老问题更为突出，制定新型的农村养老保障制度显得十分迫切。（四）促进整个
8、国民经济发展和全面建设小康社会的要求。建立农村养老保险制度是全面建设小康社会的需要。党的“十六大”确立了在我国全面建设小社会的战略目标。中央农村工作会议指出,没有农民的小康就没有全国人民的小康,农业和农村的发展是小康社会的重点和难点。因此,建立农村养老保险制度的过程就是逐步建立农村小康社会的过程。为了保证国民经济持续、稳定的发展,我国实施了以扩大内需为目的的积极财政政策。由于农民占我国人口总数的62%以上,农民消费不足,已成为制约经济快速增长的主要因素之一。农民因为没有医疗和养老保险，不愿也不敢将积蓄用于消费。为了促进国民经济的发展,国家应该为广大农民提供包括养老保险在内的最基本的社会保障。只
9、有农民老有所养，病有所医问题解决了，他们才敢于消费，才能促进整个国民经济发展，社会才能达小康。二、我市城乡居民养老保险制度建设情况我市的基本养老保险制度自上个世纪80年代建立以来,经历了从城镇国有、集体企业到民营、乡镇企业，从企业职工到个体工商户、自由职业者的发展历程，截止2008年年底，全市参加基本养老保险职工达59.93万人。虽然近年来我市社会保障体系建设取得了长足发展，养老保险覆盖面逐年扩大，但仍有相当一部分城乡居民缺乏基本的社会保障，据调查测算，目前市区没有社会保障的城乡居民约有9万多人，主要是农民和少量的城镇无业居民，这部分人群由于收入较低等原因而没有参加基本养老保险，但他们迫切期盼
10、有一种适合他们需求、政府财政大力扶持的养老保障制度。居民社会养老保险制度出台和实施，顺应了群众的期盼，满足了人们多层次的保障需求，是一项造福于民的大好事、大实事。居民养老保险制度的实施，从而在全市范围内真正实现社会养老保险制度的全面覆盖，相比企业养老保险和兄弟城市的“新农保”制度，我市居民养老保险具有下列特点：（一）立足统筹城乡、全面覆盖市区城乡居民。居民养老保险的参保对象涵盖所有没有社会养老保障的城乡居民，不仅农民可以参保，自由职业者、城镇无业人员均可以参保，实现真正意义的全覆盖。（二）采取多项措施，减轻参保人员缴费负担。与企业职工基本养老保险相比，居民社会养老保险年缴费额仅为438元，缴费
11、比较低。并且参保人员可以根据自己的经济情况间断缴费，参保年限累计计算，个人账户连续计息；在经济条件允许时，可以“前补后延”，自愿选择较高的缴费档次，多缴多得。同时政府还允许并鼓励有条件的乡镇、街道和集体经济组织对参保人员个人缴费进行补助，这在一定程度上极大地减轻了个人的缴费负担。（三）加大补贴力度，合理定位保障待遇。大龄居民可以“即征即保”，一次性缴费仅为6570元，女性55周岁可以领取128.7元养老金，其中个人帐户养老金38.7元，财政补贴养老金90元；男性60周岁可以领取137.3元养老金，其中个人帐户养老金47.3元，财政补贴养老金90元，如果缴费年限达到30年以上，则首次领取养老金将
12、达到每月350元以上，这对居民养老起到一定作用。同时制度还规定今后政府将根据经济社会发展水平和消费价格指数的变动，适时调整市区居民养老保险财政补贴标准和养老金水平，使居民共享社会经济发展成果。（四）明确财政支付责任，保障资金安全。市区居民养老保险是市区两级政府为保障民生主办的一项社会保险制度，是我国社会保障体系的一个重要组成部分。目前许多地方新农保制度，政府补贴大多用于建立统筹账户基金，而我市采取的是直接补贴发放养老金的办法，明确了市、区两级财政承担按时足额发放的责任，实实在在的促使财政调整支出结构。同时各项管理资金和工作经费全部列入财政预算，切实保障基金的安全运行。（五）科学安排制度接口，方
13、便各项社会保险转接。居民户籍迁出市区时，个人缴费本息可以全额带走；当生活遇到困难时，个人缴费本息可以全额支取；参保人员因特殊情况终止参保时，缴费本息也可以全部支取；当在居民参加其他养老保险时，可以方便地与其它社会保险制度转接。根据我市城乡社会保障制度建设总体规划，“十一五”期间要着力构建“三基本、两补充”的社会养老保障体系，即以职工基本养老保险、灵活就业人员养老保险和城乡居民社会养老保险三项制度为基础，以城乡老年居民养老补贴和被征地农民基本生活保障两项制度为补充。城乡居民社会养老保险制度的建立和实施，标志着我市多层次社会养老保障体系已基本建立。三、统筹城乡社会保障体系建设的相关建议尽管我市覆盖
14、城乡的养老保障制度建设取得长足进展，预计到今年年底，居民养老保险覆盖面将达70%以上，但还存在着诸如养老待遇水平较低、统筹层次不高、各自为政，不同地区的居民养老、企业养老转移接续不畅，经办机构相对薄弱等问题：（一）居民养老保障待遇相对较低。大龄居民“即征即保”一次性缴纳6570元的15年居民养老保险费，可享受130元左右的养老金，尽管财政补贴达到90元，但是130元的养老金仍然远远低于最低生活保障城镇330元、农村280元的标准，不能真正起到保障居民养老的作用。究其原因，主要是地方财政补贴已经到位，但国家、省级财政没有任何补贴，目前我市的居民养老待遇只能对居民养老起到一定的作用，而无法真正保障
15、其养老生活；（二）统筹层次较低，经办机构组织建设相对薄弱。目前我市城乡居民养老保险还处于县级统筹层次，地方政府出台了各自的居民养老政策，这导致了各地的城乡居民标准不一，在各统筹地区之间流动较为困难，同时由于城乡居民分布在各个街道乡镇，而街道乡镇的养老保险经办能力不强，严重地制约了居民养老保险的发展。综上所述，我市目前的城乡居民养老保险制度还存在诸多局限性，要想解决上述问题，促使城乡居民养老保险的进一步健康发展，还需从以下五个方面进行完善：1、提高城乡居民社会养老保险立法层次。完善社会养老保险制度，法律理所当然是最主要的武器。到目前为止，我国还没有一部单独的城乡居民社会养老保险法，考虑到农村的特
16、殊性和养老保险的复杂性，本着“公平与效率兼顾、权利与义务和谐”的原则，建议人大常委会在中华人民共和国社会保险法（草案）中增加城乡居民社会养老保险内容，明确诸如城乡居民社会养老保险制度应遵守的原则、主要内容、统筹层次、管理体制、资金来源、支付标准、基金运营情况、监督及相关部门的责任等。各地可以根据当地农村经济社会发展的实际情况,在国家制定的有关法律的基础上,再制定具体的城乡居民社会养老保险地方性法规。结合我省城乡差别不大、苏南苏北经济差距逐步缩小的实际情况，可以由省政府出台统一的城乡居民社会养老保险实施办法，由各省辖市具体负责实施，统筹层次逐步过渡到市级统筹。随着社会养老保险制度的改革, 城乡居
17、民社会养老保险制度不统一的状况应逐步得到改变。但是,由于我国农村社会经济发展的地区差距将长期存在,以及多层次农村社会养老保险模式的基本定位,我国城乡居民社会养老保险的地方性法规在一个相当长的时间内将占有重要的地位,从而成为城乡居民社会养老保险法体系的重要组成部分。2、加大国家的投入，发挥国家的主导作用。现代社会养老保险是政府管理的一项社会事务,养老保险涉及政府、社会、个人等各利益主体，各利益主体具有相应的责任和地位，任何一方责任的缺失都将造成农村社会保险无法正常进行。政府本身作为养老保险的重要的利益主体，应在农村社会保障制度建设中应发挥不可替代的主导作用。城乡居民社会养老保险资金筹集方面有“个
18、人缴费、集体补助、政府补贴”的原则，城乡居民社会养老保险作为一种重要的社会保险，仅有地方财政的补贴，没有国家的财政支持是不合理的，至少国家、省对低收入群体消费税收的集中部分用于他们的养老方面是应该的。城乡居民社会养老基金应有四部分组成，一是城乡居民的个人缴费，二是国家、省拨款，三是地方财政补贴，四是集体资助。而且国家、地方财政的拨款补贴应占缴费的待遇水平的50%以上。3、整合城乡居民社会养老保险制度，实现制度之间顺畅衔接。随着城市化进程的推进,农村居民的流动性日益频繁,农民选择参加企业养老保险、被征地农民转换到新农保、返乡农民工参加新农保等情况势所难免。因此, 企业基本养老保险、被征地农民保障
19、和城乡居民社会养老保险之间必须可以相互接续转移。首先是城乡居民社会养老保险制度要预留接口,制定与其他社保转换的详细办法，在省级范围内制定统一、规范和切实可行的操作流程,规范转换、接续的操作办法,解决不同社保政策间、不同地区间的基金结算问题；其次是在提高城乡居民社会养老保险统筹层次的基础上,解决不同地区间因利益关系而影响社保关系接续转移等问题。4、建立正常调整机制，合理定位养老保障水平。针对老农保保障水平低，无正常调整机制等问题，应加快新、老农保的并轨工作，通过制定优惠政策将老农保人员尽快纳入新农保实施范围，同时依据全市经济发展水平,物价上涨幅度等因素，建立科学合理的新农保待遇调整方案，至少要保
20、证他们的养老保险待遇水平与消费价格指数同步增长，保障城乡居民的晚年生活质量，让居民共享经济发展成果。5、加强经办机构组织建设，提升城乡居民养老保险管理服务水平。按照“权随责走，费随事转”的原则，增加必要的编制、人员，重点完善乡镇、村级经办机构建设，并将工作经费纳入财政预算，确保城乡居民养老保险工作的正常开展。总之，随着农村老年人口比重的增加，我国社会主义的建设目标的制定，城乡居民社会养老制度有待进一步完善，它的完善直接关系到我国农村的稳定与农业的可持续发展，在科学发展观思路的指引下，建立适合国情的城乡居民社会养老保障制度，并通过立法加以规范，政府给予必要的财力和人力的支持，具有十分重要的现实意义和深远的历史意义。