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1、珠江三角洲基本公共服务一体化规划（20092020 年）目 录前言第一章 珠江三角洲地区基本公共服务一体化的现状及重大意义一、推进基本公共服务一体化的措施和成效二、珠江三角洲地区基本公共服务一体化的不足及制约因素三、珠江三角洲地区基本公共服务一体化的重大意义第二章 珠江三角洲地区基本公共服务一体化的总体要求与发展目标一、指导思想二、基本原则三、主要任务四、实施步骤及阶段目标第三章 实行基本公共服务资源共享一、初步实现阶段（2009-2012 年）二、全面实现阶段（2013-2020 年）第四章 对接基本公共服务制度一、初步实现阶段（2009-2012 年）二、全面实现阶段（2013-2020
2、年）第五章 实行地区间基本公共服务待遇互认一、初步实现阶段（2009-2012 年）二、全面实现阶段（2013-2020 年）第六章 推动基本公共服务要素趋同一、初步实现阶段（2009-2012 年）二、全面实现阶段（2013-2020 年）第七章 实现基本公共服务流转顺畅一、初步实现阶段（2009-2012 年）二、全面实现阶段（2013-2020 年）第八章 缩小基本公共服务差距一、初步实现阶段（2009-2012 年）二、全面实现阶段（2013-2020 年）第九章 统一城乡基本公共服务一、初步实现阶段（2009-2012 年）二、全面实现阶段（2013-2020 年）第十章 实现基本公
3、共服务决策指挥协调统一一、初步实现阶段（2009-2012 年）二、全面实现阶段（2013-2020 年）第十一章 规划实施的保障支撑与配套措施一、加快政府职能转变二、建立珠三角地区基本公共服务一体化的协调机制三、建立财政投入及保障机制四、建立基本公共服务一体化的成本分担和利益共享机制五、建立法规保障机制六、建立基本公共服务一体化评价机制七、建立有效的监督机制前 言珠江三角洲地区（以下简称珠三角）是我国改革开放的先行地，是我国重要的经济中心区域。在改革开放 30 周年之际，为促进珠三角增创新优势，进一步发挥对全国的辐射带动作用和先行示范作用，国家制定了珠江三角洲地区改革发展规划纲要（2008-
4、2020）（以下简称规划纲要），为广东“科学发展、先行先试”提供了广阔空间，使广东再一次面临改革与发展的重大历史机遇。规划纲要提出推进珠三角区域经济一体化发展，打造最具活力和竞争力的世界级都市圈。编制实施珠三角基本公共服务一体化规划，构建公共事务协作管理机制，是落实规划纲要精神的重大举措。本规划的基本公共服务一体化，是指珠三角公民所享受到的基本公共服务能够突破行政区划的界限，逐步实现对接共享并最终达到同一标准的过程和状态，内涵包括资源共享、制度对接、要素趋同、流转顺畅、差距缩小、城乡统一、待遇互认和指挥协同等八个方面，范围包括公共教育、公共卫生、公共文化体育、公共交通、生活保障、住房保障、就业
5、保障、医疗保障、生态与环境和现代服务业等十个方面。本规划期限为 2009 年至 2020 年，范围是以广州市、深圳市、珠海市、佛山市、惠州市、东莞市、中山市、江门市和肇庆市为主体，并将与港澳紧密合作的相关内容纳入规划。第一章 珠三角基本公共服务一体化的现状及重大意义一、推进基本公共服务一体化的措施和成效近年来，省和珠三角各市不断加大基本公共服务投入，完善推进基本公共服务一体化的体制机制，取得明显成效。坚持教育优先发展战略，不断完善公共教育经费保障机制，加大公共教育经费投入力度，促进公共教育均衡发展，全体居民受教育水平明显提高。加大公共医疗卫生投入，加强公共卫生服务体系建设，健全疾病预防控制、卫
6、生监督及医疗救治三大体系，完善突发公共卫生事件应急机制，构建市、县（区）、镇、村四级公共卫生服务架构，着力解决群众“看病难、看病贵”问题，不断扩大基本职业卫生服务，公共医疗卫生一体化开始起步。大力发展公共文化事业，加强公共文化基础设施建设，推进农村电影放映、文化信息资源共享、联合图书馆、农家书屋等重点文化工程建设，公共文化一体化扎实推进。大力发展公共体育事业，建立健全市、县（市、区）、镇（街道）、村（社区）全民健身组织、场地、活动和服务等四个网络建设，公共体育服务一体化稳步推进。加快公交互通建设步伐，形成科学合理、有序发展的公交网络，公共交通一体化成效显著。城镇企业职工养老保险实现省级统筹，覆
7、盖范围不断扩大，保障水平不断提高；加大城乡居民最低生活保障和农民尤其是被征地农民的基本养老保险投入，生活保障一体化大力推进。不断完善住房保障机制，积极构建多层次的住房保障体系，着力解决低收入家庭的住房困难问题，住房保障一体化迈出新步伐。加快推进公共就业服务城乡一体化，率先打破城乡二元分割的格局，建立健全城乡一体化的就业体系，基本实现就业保障城乡统筹格局。不断扩大城镇职工基本医疗保险的覆盖面，积极推进城乡居民基本医疗保障制度建设，提高新型农村合作医疗保障水平，关注困难群体医疗保障，不断完善重病、职业病医疗救助制度和残疾人医疗救助制度，医疗保险城乡一体化进展顺利。环保一体化稳步推进，珠江综合整治初
8、见成效，流经城市河段水质状况有所改善，煤烟型污染得到初步控制。二、珠三角基本公共服务一体化的不足及制约因素尽管，珠三角推进基本公共服务一体化已取得初步成效，但受经济发展水平和行政区划壁垒的制约，基本公共服务一体化存在以下问题：（一）基本公共服务供给水平差异较大。受经济发展和财力保障水平等因素影响，珠三角九市之间基本公共服务供给水平差异较大，在各市内部区域、城乡发展也普遍存在发展不均衡、城乡差距大的问题，特别是对于珠三角次发达地区，各项基本公共服务仍处于较低水平。从整体而言，受政府财力的限制，珠三角基本公共服务呈现总体供给不足、分布不均衡的状况，基本公共服务需求增长与有限财力之间的矛盾日益突出。
9、（二）基本公共服务制度及标准不统一。珠三角区域间、各市间、城乡间、不同社会群体间的基本公共服务制度均还存在较大差异，尚未建立起区域内社会公共事务的协作管理机制，在管理制度设计上未充分考虑基本公共服务要素在不同地区之间的有效对接和自由流动，各市政府难以协调决策、统一行动。受多种因素影响，各地提供基本公共服务不仅支出标准不完全一致，而且在制度设计上也各有特色，基本公共服务内容构成没有统一。同时，由于社会管理体制改革相对滞后，经济社会发展仍存在“一条腿长、一条腿短”的问题，难以适应区域一体化发展要求。（三）基本公共服务基础设施一体化程度低。长期以来珠三角各市习惯于利用地缘优势和在本行政区域内配置资源
10、，形成的对各自为政、独立发展的路径依赖和思维定势，在短期内未能完全扭转。特别是体现在基础设施建设方面，虽然总体水平较高，布局渐趋合理，网络日益完善，但由于被分割在各行政区划内，跨地区对接和共享程度低，降低了区域经济发展的整体活力和效率。同时，珠三角公共基础设施共建共享范围较窄、方式较为单一，可挖掘的潜力和空间很大。（四）行政壁垒成为珠三角基本公共服务一体化的障碍。珠三角包括两个副省级市、两个经济特区市和五个地级市以及部分县（市），各级行政区划层次较多，行政隶属关系复杂，地区之间协调难度大，政策环境不一致，各经济资源要素难以在区域内自由流动和合理配置，同时妨碍了社会政策的整合，制约了区域基本公共
11、服务一体化的进程。三、珠三角基本公共服务一体化的重大意义推进基本公共服务一体化，符合经济社会发展客观规律。是区域经济一体化的重要组成部分和重要保障要素。（一）推动珠三角基本公共服务一体化，是经济社会发展到一定阶段的必然要求。珠三角是我省经济发展的主体和改革的先行地区，改革开放以来经济社会实现了跨越式发展，至 2008 年珠三角人均 GDP 已突破 9000 美元，达到中等发达国家水平，进入了以实现人的全面发展为主要目标的发展型社会阶段。针对当前经济粗放式发展，行政区域过度竞争导致重复建设、市场分割等问题，人民群众对破除以行政分割、地方利益最大化为特征的传统发展路径依赖、实现一体化发展的呼声日益
12、强烈，这不仅反映在经济发展上，而且反映在社会建设、文化建设、生态建设等各个领域，包括公共事务要协调管理、基本公共服务资源要均衡配置、公共服务政策制度要相互对接、协调一致等，对提高生活水平、实现人的全面发展提出了更高要求。（二）推动珠三角基本公共服务一体化，是促进珠三角经济一体化发展的现实需要。一体化发展的内涵丰富，涵盖经济、社会发展的各个方面。一体化发展的规律表明，经济一体化以包括人力资源在内各生产要素的高度集聚为基础和前提，相应地对保障人的权利提出了要求，通过推进基本公共服务一体化，促进劳动力在地区间自由流动，使区域内享受的公共服务不因人口的移动而发生大的变化，从而鼓励人力资源在区域内自由地
13、流向最能发挥其特长和优势的地方，这不仅支持了资金、技术、信息等其他要素的自由流动，促进了经济发展的优势互补、错位发展，而且是社会发展的巨大进步，有助于解决经济社会发展“一条腿长、一条腿短”的问题，避免走上先经济后社会的老路，落实以人为本，促进经济社会协调发展。（三）推动珠三角基本公共服务一体化，是深化社会管理体制改革的有效路径。改革开放以来，珠三角先行一步，思想观念解放较早、市场经济发育较好、社会多元化程度较高，同时也先期遇到了社会转型和变革带来的种种挑战和压力，经济关系多样化、社会结构复杂化、社会矛盾加剧化，社会管理任务日益繁重，社会管理内容日益复杂，深化珠三角社会管理体制改革势在必行。按照
14、基本公共服务一体化的要求，积极推进珠三角基本公共服务领域资源共享、社会共管、制度对接、待遇趋同，将从根本上扭转传统社会管理观念、体制和模式，有力推动我省新一轮体制改革，为我省再创体制机制新优势发挥重要作用。（四）推动珠三角基本公共服务一体化，是保民生、保增长、保稳定、构建优质生活圈的重要手段。珠三角基本公共服务一体化是基本公共服务制度的重大变革，是我省保障和改善民生的又一重大举措，将进一步完善民生供给的整体制度安排，系统推进民生保障的“底线均等”和“无障碍享有”、共建共享，为我省广大人民群众展示了未来生活的美好蓝图，有利于提振信心、促进消费、扩大内需，有利于进一步提升珠三角、构建优质生活圈，对
15、我省提高人口素质、加快经济发展方式转变具有重要意义和深远影响。第二章 珠三角基本公共服务一体化的总体要求与发展目标一、指导思想以科学发展观为统揽，全面落实党的十七大及省委十届四次、五次、六次全会精神，围绕贯彻实施规划纲要提出的珠三角区域经济一体化发展战略，按照“科学发展、先行先试”的要求，进一步解放思想、改革创新，从资源共享、制度对接、待遇互认、要素趋同、流转顺畅、差距缩小、城乡统一和指挥协调等八个方面入手，努力破除珠三角行政区划、城乡二元体制的限制和障碍，构建资源要素优化配置、共建共享、流转顺畅、协作管理的社会公共事务管理机制，推动基本公共服务一体化，促进珠三角区域经济一体化发展，带动东西北
16、地区加快发展，为广东当好推动科学发展、促进社会和谐的排头兵提供有力保障。二、基本原则科学发展，先行先试。坚持解放思想，改革创新，针对影响和制约区域基本公共服务一体化的突出问题，积极进行体制和机制的创新，完善区域、城乡基本公共服务法规制度和政策措施体系，率先建立区域一体化的基本公共服务供给制度。明确目标，选准路径。明确各项基本公共服务的总体目标与阶段目标，区分轻重缓急，既尽力而为，又量力而行。从成本小、效益高的制度改革入手，加快消除各城市之间的政策壁垒和制度障碍；长期逐步提高基本公共服务的标准，提高基本公共服务水平和共享程度。破除障碍，一体发展。破除各市之间的行政壁垒与制度障碍，实现珠三角的资源
17、共享共赢与制度无缝对接，实现资源要素在珠三角的流转顺畅与持续发展，建立基本公共服务一体化的利益协调机制。继承优化，统筹推进。充分吸收珠三角各市在基本公共服务领域的经验与做法，统筹协调区域、城乡的关系，根据各地发展水平，因地制宜，统筹推进，突出重点，逐步推进各市之间基本公共服务的制度对接，提高基本公共服务的水平。提升带动，协调发展。以珠三角一体化为突破口，推动由按行政区域配置资源向按经济区域配置资源转变，同时鼓励有条件地区率先扩大基本公共服务的范围和提高保障水平，发挥示范和带动作用，带动粤东西北发展。民主决策，社会参与。通过召开论证会、征求社会意见、事前公示等方式，充分听取民意。引导和鼓励慈善组
18、织、基金会及其他各类民间组织共同投入和发展基本公共服务事业，探索建立基本公共服务多元化供给机制。三、主要任务（一）实现区域基本公共服务一体化。统一区域基本公共服务最低标准。按照不同发展阶段的目标要求，统一珠三角各项基本公共服务的最低标准，根据最低标准建立科学的评价指标体系，在确保最低标准达标率的基础上，全面实现区域基本公共服务一体化。提高次发达地区基本公共服务水平。加大珠三角发达地区帮扶珠三角次发达地区的力度，充分发挥次发达地区提高基本公共服务的积极性与主动性，形成次发达地区基本公共服务经费投入稳定增长的机制。实现区域基本公共服务自由流转。实现基本公共服务资源在珠三角的无障碍流转，充分发挥基本
19、公共服务资源的效用。在基本公共服务的各个方面实现区域内异地自由流转，异地待遇互认、异地流转顺畅。（二）实现城乡基本公共服务一体化。尽快实现城乡基本公共服务制度对接。加强制度创新，实行城乡一体化的基本公共服务制度。加大对城乡基本公共服务制度差异现状的系统研究，确定制度对接的可能方向与具体方式，按照先易后难，逐步推进的原则，尽快实现城乡基本公共服务制度的无缝对接。加快完善农村基本公共服务体系。改善农村基本公共服务落后的现状，加大对农村基本公共服务的投入，按照城镇基本公共服务的目标要求，加快对农村落后地区的基本公共服务体系的完善与改造，最终实现城乡一体化的基本公共服务体系。不断缩小城乡基本公共服务水
20、平差距。通过合理配置城乡基本公共服务资源，均衡优质资源的布局，把城乡基本公共服务水平差距控制在允许的合理范围内，结合需求与财力可能，不断缩小城乡基本公共服务水平差距。（三）实现常住人口基本公共服务一体化。在实现户籍常住人口基本公共服务一体化的基础上，逐步把非户籍常住人口纳入基本公共服务一体化覆盖范围。根据财力条件，逐步把非户籍常住人口纳入基本公共服务一体化的覆盖范围，努力实现常住人口的基本公共服务一体化。重点保障非户籍常住人口最迫切的基本公共服务。重点保障非户籍常住人口最迫切的基本公共服务。根据财力条件，按照需求紧迫程度有序安排，在义务教育、就业服务、最低生活保障方面、医疗保障、计划生育基本技
21、术服务和住房保障等领域优先安排资金，确保非户籍常住人口基本生活需求得到基本满足。切实提高非户籍常住人口基本公共服务享有水平。在财力允许的条件下，结合有效解决基本公共服务经费异地流转问题，逐步提高非户籍常住人口基本公共服务享有水平，努力实现非户籍常住人口与当地城乡户籍人口享有同等待遇的基本公共服务。四、实施步骤及阶段目标（一）第一阶段：初步实现基本公共服务一体化（2009-2012 年）。在珠三角各市内部，针对公共教育、公共医疗卫生、公共文化体育、公共交通、生活保障、就业保障、医疗保障、住房保障、生态与环境和现代服务业等十项基本公共服务，在资源共享、制度对接、待遇互认、要素趋同、流转顺畅、差距缩
22、小、城乡统一和指挥协调等八个方面，初步建立起一体化的制度和机制，基本实现各市内部城乡、县（市、区）之间基本公共服务一体化。同时，突出重点，逐步推进各市之间基本公共服务制度对接。阶段目标：整合珠三角公共教育资源，推进各市教育管理制度的一体化，实现公共教育资源配置的一体化，促进教育公平发展。推进珠三角公共医疗卫生制度和机制对接，在珠三角各市内部初步建立起基本医疗卫生制度和比较科学的医疗卫生机构管理体制和运行机制，健全卫生应急机制，基本实现各市内部公共医疗卫生服务一体化。初步实现珠三角公共文化资源的共享共通，进一步缩小区域与城乡公共文化设施的差距，通过数字化、网络化和自动化等现代化手段，大力推进文化
23、信息资源共享工程等公共文化信息和服务平台建设，形成覆盖城乡、结构合理的基层公共文化共享网络，初步建立起公共文化事业一体化的制度与机制；构建全民健身场地、组织、活动和服务四个网络体系，全面实现珠三角群众体育锻炼有场地、活动有组织、健身有指导、体质有保障。大力推进公共交通基础设施建设，优先发展城市公交和农村客运，建立居民出行公共信息平台，初步实现城乡一体化公共交通运输体系。初步实现不同群体的生活保障制度的对接，实现农村养老保险全覆盖和基本养老保险关系可转移、制度可衔接、财务可持续；建立覆盖城乡、制度健全、管理到位、服务多样的退休人员社会化管理服务体系；建立制度相对统一、待遇标准有别的城乡居民最低生
24、活保障制度，做到应保尽保。推进各市之间的制度对接，初步建立珠三角一体化的公共就业服务体系，基本实现各市内部城乡、县（市、区）之间就业保障服务一体化，建立覆盖珠三角全体劳动者的公共职业培训体系，实现人力资源培训配置一体化；建立健全适应各类劳动者职业生涯发展不同阶段需求的职业培训体系。扩大基本医疗保障的覆盖面，基本实现医疗保障服务在区域内流转顺畅，待遇互认。扩大住房保障的覆盖面，基本形成覆盖所有城镇低收入人群的保障性住房供应体系，实现珠三角九市住房制度的基本对接。加快推进珠三角大气污染防治一体化、流域水体改善一体化、重大项目审批一体化、区域环境标准一体化、环境管理体制一体化、环境执法监督一体化、环
25、境监控手段一体化和环境信息公布一体化等政策措施，从区域整体的角度统筹和整合珠三角各地的环境资源。探索现代服务业的行业标准，构建信息共享公共服务平台，探索行业标准，初步形成珠三角现代服务业协商、合作的途径及机制。（二）第二阶段：全面实现基本公共服务一体化（2013-2020 年）。进一步完善各市内部基本公共服务一体化的制度机制，实现各市内部城乡、县（市、区）和不同社会群体之间基本公共服务制度的统一、基础设施的共享和城乡保障标准等方面的一致。从资源共享等八个方面着手，在第一阶段的基础上，全面推进各市之间十项基本公共服务制度机制的对接。到 2020 年，珠三角建立起覆盖城乡、功能完善、分布合理、管理
26、有效、水平在全国领先的基本公共服务体系，所有珠三角居民平等地享受十项基本公共服务，并努力使基本公共服务水平在国内位居前列。阶段目标：实现公共教育资源的要素共享和相互开放，形成珠三角一体化的公共教育体系和公共教育管理体制，促进教育资源要素的自由流动和顺畅流动；实现珠三角公共教育服务待遇的一体化，推动义务教育均衡发展和高中阶段教育协调优质发展，促进公共教育资源要素趋于一致。进一步完善区域公共医疗卫生服务一体化的制度机制，建立高效、协调、科学的突发公共卫生事件应对机制，实现各市内部城乡、县（市、区）和不同社会群体之间公共医疗卫生服务制度的统一、基础设施的共享和服务标准的一致。在公共文化管理制度统一，
27、基础设施标准一致，公共文化事业资源布局合理，在公共文化产品的生产供给能力与公共文化的服务水平大幅提高的基础上，形成服务优质、覆盖全社会的公共文化事业服务体系；完善全民健身场地、组织、活动和服务四个网络体系，全面实现珠三角群众体育场地现代化、组织网络化、活动体系化、健身科学化、体质优良化。大力推进交通基础设施建设，形成网络完善、布局合理、运行高效的一体化综合交通运输体系，全面实现公共交通一体化。提高珠三角居民生活保障的共享水平，以社会保险、社会救助、社会福利为基本内容的社会保障制度覆盖全体居民；全面实现生活保障的一体化。进一步完善珠三角一体化的公共就业服务制度和体系，实现各市内部城乡、县（市、区
28、）和不同社会群体之间就业保障制度的统一、基础设施的共享和城乡保障标准等方面的一致，全面推进各市之间就业保障制度机制的对接。建立珠三角一体化的医疗保障服务体系，提高医疗保障的服务标准，整合现行制度，缩小各制度间、地区间医疗保险制度的发展差距，从城乡分离变成城乡融合。建立珠三角一体化的住房保障制度，实现珠三角保障性住房建设标准的基本一致，使各地居民共享同等的住房保障待遇。全面推进珠三角环保一体化，建立高效的区域环境保护一体化体制机制政策体系，环境污染得到有效控制，环境质量接近或达到世界先进水平，建成生态文明示范区。建立珠三角现代服务业标准规范体系，建立市场化运作的企业和个人信用服务体系，消除各种形
29、式的地方壁垒，形成统一的现代服务业市场。第三章 实行基本公共服务资源共享在珠三角区域内实现基本公共服务信息、资源、技术、设备等要素共享和相互开放，对基本公共服务基础设施进行合理配置，实现基本公共服务建设规划的统一，充分发挥基本公共服务资源的效用。一、初步实现阶段（2009-2012 年）（一）促进区域教育资源统一规划和共享。加快调整优化中小学布局，推进规范化学校建设。根据城乡建设规划，结合常住人口密度、生源、交通等条件，按照低年级就近入学、高年级相对集中的原则，进一步调整优化中小学布局，实行规模办学，优化资源配置。坚持重点突出、以点带面和集中建设、集约发展的原则，整合优化省属中等职业技术教育、
30、中等技工教育资源，着重支持基础条件好、发展潜力大的职业院校、技工院校加快发展，初步建成省、市两级职业教育基地。完善广州、深圳、珠海、佛山、东莞大学园区（域）规划和功能。推进优质幼儿园和早期教育资源中心建设，面向常住人口，合理规划幼儿园布局。（二）推进区域公共医疗卫生资源共享。建立和完善区域医药卫生服务信息网络。建立健全统一标准的基本职业病卫生服务网络，实现职业卫生服务资源和信息共享。以服务人口为核心，整合公共医疗卫生资源，优化资源配置，提高公共医疗卫生资源的利用效率。健全卫生应急机制，建立健全区域中毒控制与急救网络，实现突发公共卫生事件应急处置资源整合。（三）基本实现区域公共文化体育资源共享共通。以数字资源建设为核心，以基层服务网点建设为重点，加快推进文化信息资源共享工程建设。建立健全公共文化设施网络，加强各类文化馆（站）、博物馆、图书馆、美术馆、艺术馆、纪念馆和广播电视台（站）、互联网的公共文化信息服务点和卫星接收设施公共服务管理系统等公共文化设施建设。整合全省文化资源，建立地方文献共建共享网络平台，建立“珠三角数字图书馆联盟”平台，实行数字图书网上“一卡通”服务，促进在部分合适