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1、精选优质文档-倾情为你奉上住房社会保障第一节 住房保障概述一、住房保障制度的含义及特点住房保障制度是指以国家和社会为责任主体， 通过立法对国民收入进行分配 和再分配，满足中低收入阶层，尤其对生活特别困难的社会成员的基本住房权利 给予的制度保障。具体地说，住房保障制度是政府或单位在住房领域实施社会保 障职能，对城镇居民中低收人家庭进行扶持和救助的一种住房政策措施的总和，是为解决中低收人家庭的住房问题而设置的社会保障性住房供给方式。 住房保障 制度是一个国家或地区的多层次住房供应体制的重要组成部分，是国家通过行政手段对低收人家庭提供适当住房的一项制度。这一制度弥补了市场配置住房资源的缺陷和不足，它
2、的存在和实施体现了社会公平和人道主义精神，是实现社会稳定、经济发展、社会进步以及公平正义的重要手段。 住房保障包括广义的住房保障和狭义的住房保障。广义的住房保障是指对全体居民的住房社会保障；狭义的住房保障则是指对一部分有特殊困难或低收入居民的住房社会保障。以上两者均具有阶段性的特征，是针对特定发展阶段的居民 的收入状况、居住状况、市场供求状况、产业政策目标，以及宏观经济状况采取的阶段性政策选择，随着条件的变化而不断发生演进。我国房改中以标准价格或 成本价出售公房、 集资建房和住房公积金等政策， 属于广义住房社会保障的范畴；经济适用房、安居房、廉租房等政策是针对中低收入居民的，属于狭义住房保障范
3、畴。随着住房制度改革的深入和其他配套政策措施如工资制度等的进一步完善、居民收入的增长和居住条件的提高，以及住房市场的成熟，住房保障对象的进一步缩小，从中低收入居民过渡到低收入居民，住房保障的形式也将做相应的调整。住房保障制度具有如下特点：第一，住房保障制度的责任主体是国家或政府。 “人人拥有合适的住房”是公民的基本人权，只有社会的集中代表政府才具有公民住房保障的政治责任；解决全社会的住房问题的经济付出是巨大的，不是某个社会阶层所能承担，只有政府具有调控全社会资源的经济能力；住房保障是一种制度安排，必须以政府的权威和系统组织能力来实施。 第二，住房保障的对象是中、低收入家庭。住房问题的主要表现是
4、住房供给不足引起住房价格过高与中低收入阶层的住房购买能力低下的矛盾上。政府主要 通过经济适用住房、廉租住房、住房公积金等住房保障制度来缓解中低收入家庭 的住房困难问题。对于高收入阶层主要是通过市场来调节社会住房资源的配置，他们的住房问题（比如购买商品住房或豪华住宅等）的解决不在社会住房保障制 度和政策的范围内。 第三，住房保障的保证是相应的社会立法。现代住房社会保障制度是以健全、 完备的法律体系为支撑的。 必须以法律的形式规范政府的住房保障职能机构的设 置、编制、职能、责任与工作程序，规范国家、企业、个人等保障主体之间的权 利与义务， 规范住房保障给付标准的确定以及调整住房保障的管理与投资运营
5、等 诸多方面的制度安排，使住房保障的运作制度化和规范化。 第四，住房保障是一种政府再分配性质的保障。作为再分配性质的住房保障实质上是一种政府的财政补贴。这种补贴形式可以分为两大类：明贴和暗贴。所谓明贴就是政府按照一定的标准给予符合条件的居民以特定金额的现金补贴，以支持其住房消费。暗贴是指政府对住房保障的非现金补贴，又可以分为侧重于住 房供给的生产者补贴和侧重于住房消费的消费者补贴。生产者补贴包括免费或低价提供土地、贷款贴息、营运补贴及在提供建材和税收征缴方面赋予某种优惠等 形式；消费者补贴则主要表现为低价出售公房和低租金制度、利息补贴、税收减 负和实物分配等。 二、住房保障制度的主要形式 住房
6、保障制度的形式与一国的社会经济制度密切相关。社会经济制度不同，住房保障制度的形式也不同；即使社会经济制度相同的国家，其住房保障制度的 形式也有一定差异。从总体看，根据政府对住房保障的干预程度和市场在住房保 障中作用的大小，住房保障制度的形式大体上可分为四种：以商品化为主的住房 保障制度、 商品化兼福政策的住房保障制度、福利政策兼商品化的住房保障制度、以福利政策为主住房保障制度。 1以商品化为主的住房保障制度。所谓以商品化为主的住房保障制度是指一国或地区的住房供给以商品化为 主、 政府参与为辅的住房保障制度， 就是在住房经营中保持私人资本的支配地位， 同时国家运用经济和行政手段对住房市场进行干预
7、和调节。 政府拿出一部分资金 建造国有住宅，向低收入者廉价出租或给予房租、房价补贴。实行以商品化为主 的住房保障制度的国家主要有美国和日本等国，其住宅商品化程度较高，私人有 住宅的比例较大。但是，为维护社会稳定，刺激经济发展，积极运用经济和行政手段，对中低收入者购房以及对售房产业的发展给予支持和帮助。主要特点有： (1)广泛利用发达的金融机制，运用抵押贷款方式促进住房建设，提高居后购买 自由住房的能力。(2)给买房者以优惠，包括长期低息贷款和对用来还本付息的 个人收入免所得税。这种贷款可用于自建、购置、改建或修建私有住宅。(3)向低收入家庭提供福利贷款、住房津贴，并允许租住低租金的公共住房，或
8、由政府 给私人建房提供补贴。那些低租金的多户式公房，可以租给孤寡老人、残疾人和低收入者。 2商品化兼福利政策的住房保障制度。商品化兼福利政策的住房保障制度的特点是：一方面大力发展商品化住宅，并加强政府对房地产市场的干预；另一方面，建设大量的公共住房，对中低收入 阶层实行一系列住房福利政策。英国、加拿大、新加坡等国家都属于种商品化兼 福利政策的住房保障形式。其基本特点是，通过政府提供租房、贷款买房，多层 多渠道地来保障居民的住房需求，对高收入者，政府鼓励他们购买市价商品房；对中低收人者，则帮助他们通过银行贷款方式购买住房；一些不买房的家庭，则通过租赁私房或政府公房来解决。 3福利政策兼商品化的住
9、房保障制度。东欧国家改革前在住宅方面实行由国家统一分配的低租金福利住房制度。 捷 克、罗马尼亚、波兰和匈牙利等国家都制定了住房保障政策和住房建设计划。80 年代以后， 各国都先后进行了经济体制改革， 使住房建设速度加快。 主要特点有：(1)鼓励私人建房、买房，推行住宅私有化。住宅建设的方针就由国家投资转向 国家、合作社、个人的多种渠道投资。(2)合作建房现已成为住房建设的主要形式。合作社经费主要为社员的入社费，建房资金来自储蓄金和银行贷款。合作建 房有使用权、继承权和换住权，但不得私自出售。(3)改革租金制度。在推行住房私有化的同时，制定房租改革方案，有计划地提高房租，实行部分房屋商品化的办法
10、。(4)为低收入者提供公共住房。由国家直接投资建造公共住房，居民可以通过租、买、建三种形式取得住房。这种住房分配方法是提供给低收入家庭的一种福利。 4以福利政策为主的住房保障制度。实行以福利政策为主的“福利国家” ，把解决住房问题作为福利纲领。国家 年解决住房问题的标准是每家有一套大小及内部设备符合要求的现代化住宅。国家出租的住宅，政府给予优惠补贴。从以上四种不同住房保障形式可以看出，虽然各个国家生产力发展水平不同，政治制度各异，但是住房保障的目标、政策和方式却具有相似之处。例如，各国在公房私有政策，广集财源鼓励私人建房、买房政策，发挥金融信贷业在买房、建房和租房中的作用，对中低收人家庭及老年
11、、病残者实行优惠政策，发展住宅产业和加强住宅立法及管理方面，都有不少相近的做法。三、住房保障制度的产生与发展住房保障制度的产生根源于世界工业化和城市化进程中出现的住房问题上。由于工业和人口在城市的高度集中，形成对城市土地和住房供应的巨大需求，这种需求推动了土地价格和住房价格的不断上涨，最终超越了中低收入和最低收入 居民家庭的住房支付能力，从而产生了住房供应的绝对短缺的“城市住房问题” 。城市住房问题集中反映在住房价格过高和居民住房购买能力不足的矛盾上。在西方国家工业化和城市化加速时期，由于大量农民进城工作、居住和生活，人口密集的大中城市的住房供应出现了严重短缺的现象，大批低收入居民由于无力购买
12、城市住房而拥挤在城市边缘地带，形成大量的贫民窟。继而带来疾病和犯罪率的上升、社会规范和社会道德约束力下降等一系列严重的城市社会问题，危害着整个社会政治、经济的秩序稳定和健康发展。所以，住房问题对世界上任何一个工业化国家来说都不仅是一个重大的社会经济问题，而且在一定意义上是一个政治问题。于是，一个以国家和政府为责任主体的住房社会保障制度在人类文明史上得以出现和确立。现代意义上的住房保障制度始于19 世纪末 20 世纪初，西方发达国家相继建立起住房社会保障制度。英国是实行工业化最早的国家，也是住房保障产生最早的国家之一。早在19世纪80年代，为缓和社会矛盾，英国就制定了针对城市住房问题住宅法，并开
13、始兴建政府公寓，以优惠价格出租给贫民。特别是二战以后，由于战争破坏严重，人口与住房的矛盾十分突出，各国政府通过立法、设立机构、控制住房价格和租金等干预手段来解决中低收入阶层的住房需求，以便实现“居者有其屋”的目标。1981年 4 月在伦敦通过的联合国住宅人权宣言 指出：“有一个环境良好适合于人居住的处所是所有居民的基本人权” 。1996 年 6 月， “国际人居”大会就把“人人享有适当住房”确立为人居议程的核心目标，提出为实现中低收入家庭享有充分住房权而努力。2001 年世界住房日的主 题是“没有贫民窟的城镇” ，其目的是要关注那些没有基本住房条件的弱势群体， 他们也有住房的权利。随着人类文明
14、的进一步发展，住房的社会保障观念已经得到普遍的认同，在这个过程中住房保障制度也逐渐得以发展和完善。英国是实行工业化最早的国家，也是住房保障产生最早的国家之一。现代意义上的英国住房保障制度：历了三个发展阶段：第一个阶段是第二次世界大战刚 刚结束，大部分居民宅遭到破坏，大批居民无家可归、流离失所，再加上难民和 被赶出家园的大批涌人城市，房荒极为严重。当时在住房方面的迫切任务是大量 兴建福利性的公寓，以解决大量无房户的需要。第二个阶段是 60 年代以后，政 府住房的福利政策转向鼓励私人建房、买房。第三个阶段是 80 年代以后，国政 府在 80 年代开始推行公房私有政策，发展住房商品经济，同时实行系列
15、住房保障措施。 在保障低收入者的住房方面， 英国的住宅法律有明确的规定居住权是公民权利的重要组成部分。 保障公民尤其是中低收入公民的基本居住条件是政府能 的基本体现。采取的主要措施，一是政府投入大量资金建设福利性公房。二对居住者发放住房补贴。三是发展住房储蓄。许多居民通过灵活、多样、固定住房利 率信贷购得自己的住房。 西欧的法国、德国、荷兰、比利时、奥地利，住房保障制度都起源于解决住房短缺问题。特别是第二次世界大战造成的大约 2030的房屋破坏，使西欧国家的住房保障制度得到空前发展。美国是市场经济最发达的国家，政府对市场的干预较少。但 20 世纪 30 年代 的经济危机使大量的失业者失去还债能
16、力，抵押的房产遭到剥夺，贫民窟问题日益严重。60 年代，美国 150个城市发生居民骚乱的基本原因之一是住房问题，迫使美国政府制定住房保障计划，成立联邦住房金融机构和联邦住房发展机构，采取发展低租金公房、建立低收人家庭住房补贴等措施进行政府干预。 加拿大和瑞典等北欧福利国家的住房保障制度，虽然也起源于住房短缺因 素，但政府主要把住房保障制度看作实现其社会目标的一种手段。广泛的住房干 预政策被认为是这些国家的“社会主义”因素之一。以低价向居民出售或出租公 房，是让中低收入家庭分享国家财富和国家发展的利益。 日本政府在第二次世界大战以后，实施了有效的住房政策， 来保证每个家庭， 包括低收入家庭都能有
17、获得住房的机会。在立法上，颁布了住宅建设规划法、公营住宅法地方住宿供给公社法等。明确了中央政府和地方政府在住宅 、 供应方面的责任。同时，日本运用财政和金融手段，创造了独特的住宅金融公库 模式，向普通居民提供长期低息的住宅资金。日本还规定居民购建符合国有政策 及技术规范要求的住宅，不仅可申请低息贷款，而且在还贷期内的数额可在个人所得中扣除，享受各种税收优惠政策。 新加坡 1959 年脱离英国而自治。独立后的新加坡经济落后，面临失业、房 荒、交通三大难题，其中住房问题尤其严重，有近半数的人口生活在环境恶劣贫 民窟里。1960 年，新加坡政府成立了住房发展局(HDB)，把实行“居者有其屋” 当作国
18、策，以此作为住房保障的目标，并从 1961 年开始实施一系列的五年计划， 建成 50 多万套房屋。由于政府实施积极的住房保障政策，新加坡成为东南亚地 区解决住房问题的典范。 70 年代以来，世界范围的由政府采取税收支付、贷款优惠以推动住房私有 化的浪潮，与各国完善住房保障制度、促进社会安定的考虑密切相关。美国、德 国、英国、新加坡、日本等国政府有一个共识：一个拥有住房财产的阶层，是一个最稳定的阶层，有利于整个社会的安定。美国总统胡佛在 30 年代指出没有什么东西比住房更能为谋求人们的幸福和社会的安定做出贡献了。 大部分美国学者 认为，住房所有权是一种有力的社会黏合剂，它把美国人和美国的政治经济
19、制度 紧紧地粘合起来，各国的实践证明，谋求政治稳定和社会公平，是住房保障制度 形成和发展的基本原因。 第二节 世界主要国家的住房保障制度由于住房社会保障是国民生活的重大政治和经济问题， 世界各国政府都在不 同程度发展具有社会保障功能的住房供应体系， 用来弥补市场配置住房资源的不 足。各国政府根据本国的政治、经济和文化制度的具体情况，在各个不同时期分 别采取了相应的住房社会保障制度。在本节将选择英国、德国、美国、新加坡等 具有典型意义的国家或地区的住房保障模式进行分析研究，以期对构建我国的住 房保障制度起到启示与借鉴作用 一、英国的住房保障制度英国是最早建立资本主义制度、实现产业革命和实行市场经
20、济的国家，也是 经济发展较早和经济发达的国家。 其住宅问题的出现， 也先于世界上的其他国家。 随着工业化和城市化的进程，大批农民进入城市就业、生活和居住，工作条件、 生活条件和居住条件极其恶劣，工人运动蓬勃展开，迫使英国政府出面干预城市 住宅问题。自 1890 年制定工人阶级住宅法以来，历届执政党政府不断出台 住宅法，建立并改进住房政策和住房制度。 （一）英国住房保障制度的历史 英国是最先进入市场经济的国家，经济发展较早，其住房问题的出现也先于其他国家。英国产业革命以后，工业化和城市化进程快速发展，大量农民不断涌 入城市，进入工厂企业工作，住房出租的需求量很大，促使可获高利润的住宅出租业应运而
21、生。当时，政府对住房租赁市场没有进行干预，住房需求完全由市场 自由调节。住房出租者高租剥夺，提供的住房不仅租金高，而且条件恶劣，并出现不少无家可归者，引发工人的抗议运动。1883 名为“无家可归者的痛苦呻吟”的论战使穷人的居住问题引起了全社会的关注。工人运动的兴起和舆论的压 力，迫使英国政府在 1890 年颁布了工人阶级住宅法，为地方政府建设公共住房提供了法律依据。但是， “一战”以前英国政府虽然出台了工人阶级住宅法 案，但并未真正实施。这一时期，英国公共住房建设发展缓慢、规模很小，住房 的供给和需求完全由市场自由调节。直到“一战” ，真正意义上的英国住房保障 制度开始形成。住房保障制度大体经
22、历了形成、发展、改革三个阶段： 住房保障制度形成阶段（ “一战”至“二战”期间） 住房保障制度形成阶段（ “一战”“二战”期间） 第一次世界大战到第二次世界大战期间是英国住房保障政策的形成时期。 战 争导致住房建设的停滞和衰落，住房短缺日益加剧，政府不得不关注工人阶级的 住房问题。在这一时期，以租金管制和建设公共住房这两种形式的政府干预出现 了。其主要表现在以下三个方面： （1）实施房租管制政策。由于战争时期住房建设的不断衰落使住房问题短 缺进一步加剧，房租飞涨，工人无法承受，政府针对居高不下的房租和抵押贷款 利率增加，制定了相关法律，对私房出租采取限制政策，私房出租的价格由地方 政府决定，租
23、金价格限制在使出租者只能获得微利的幅度之内。这是英国政府全 面干预住房市场的开始并一直延用到和平时期。 （2）地方政府市郡直接进行住房建设。房租管制直接挫伤了私有住房投资 建设的积极性，租金管制的局限性使政府干预逐渐转为直接投资建设住房。在二 十世纪 20-30 年代，政府住房建设的目标发生了变化，即由普遍以工人阶级为目 标转为主要针对贫民窟和旧城改造中的城市贫困阶层。总体上看，两次世界大战 期间，英国新住房建设的特点是：建设速度很快；在住房供应上，私营企业是主 体，地方政府起补充作用。 （3）发放住房补贴。住房补贴包括对住户的住房补贴和地方政府的建设补贴，即对住户的住房支付能力与适宜住房价格
24、之间差距的弥补和对地方政府建房 亏损的补贴。在二战前，政府的住房补贴主要是对地方政府的建房补贴。标准住房补贴是中央政府调控地方政府住房建设量、标准和住房供应目标的重要手段。补贴导致了中央政府提供财政支持和地方政府负责建设、管理公共住房的发展模式。 住房保障发展阶段（ “二战”以后至 1979 年） 住房保障发展阶段（“一战”“二战”期间，英国几乎没有新建住房，加上战争对存量住房的破坏，因而面临住房严重短缺。战后政府的住房政策目标主要是增加住房供应，对贫困户实施住房补贴，后期又逐步强化私有住房政策。这一阶段英国住房保障政策的主要特点是：（1）改进公共住房供应政策和补贴政策。一方面是增加住房供应量
25、，包括地方政府建房，政府改造贫民窟；后来，私营企业取代地方政府成为建房主体。 另一方面是改进住房补贴政策， 即以新住房供应和贫民窟改造为主要内容的住房 建设补贴，和以解决贫困户房租承受能力为主的房租补贴两者共存，建房补贴为 主开始向房租补贴为主转变。 （2）实施公平租金和“真实租金政策” 。这一政策主要是鼓励地方政府提高 房租，增加租金收入，减少地方捐税。1972 年住房金融法使真实租金获得了决 定性发展。它规定市郡住房的“合理租金”由“公平租金”取代，要求地方政府 分阶段提高租金，直到私有住房达到法定的租金水平为止。 年以后) 进行全面改革阶段(1979 年以后 进行全面改革阶段 20 世纪
26、 80 年代以来是英国住房制度的改革时期。 1979 年是英国保障住房 政策的重要转折点，这以一系列住房法的出台为标志。这个时期的住房政策是减少住房税收补贴和保障住房开支，鼓励住房私有化，扩大私有部门在住房供应和 管理中的作用。主要表现在以下几方面： （1）推行住房私有化政策。 1980 年住宅法对住户购买自住公有住宅采取种种优惠政策。以鼓励公房现住户购买其所租住的公房，同时引入新的公房补 贴办法，从而减少政府对住房的财政补贴。由此，英国自有住房家庭的比例出 1979 年的 55%增加到 1991 年的 68%。 英国以市郡住房建设为主的政策转变为 以住房市场供应为主的政策。 （2）削减住房公
27、共支出，转变支出方向和方式。由于公共住房支出加大， 政府财政不堪重负，英国政府从对公共住房部门和新建住房的补贴，转变为对社 会福利中的住房补助和对自有住房的支持。 包括从面向公共部门转为支持住房自 有者，从直接的住房建设投资转为住房补贴，从补贴公共住房建设转为补贴住房 消费， 从对市郡住房租户普遍性的补贴转变成以家庭财产调查为依据的对低收入 者的补贴。 （3）补助无家可归者。无家可归者是严重的社会问题，在 1979 年，英国 有 7 万多户被认定为无家可归者，1991 年增加到 17.8 万户。越来越多的市郡 公共住房由无家可归者租住。对无家可归者的关注，表明市郡公共住房已由工人 阶级住房转变
28、为社会底层阶层住房。 （4）确定租户特权和选择权。1980 年住房法提出租户特权，为公共住 房租户的租赁权利提供了法律框架，包括租赁的定义、拥有住房的程序和基础、丧偶者的续租权、寻求同租者和分租的权利、经房主许可后改善住房和申请住房 改善补贴的权利、获得有关信息咨询的权利。 （二）英国住房保障制度的基本特征： 第一， 两次世界大战期间， 英国公共住房政策主要是： 地方政府在住房数量、 质量和价格政策的实施上起关键性作用；政策目标随时间而变化，大致上 20 年 代以普通的工人阶级住房为目标，30 年代则以城市贫困阶层为主，而社会普通 住房则主要由私营机构提供。 英国住房政策在这个阶段的重要发展是
29、政府干预已 成为一项长久之策， 公共住房也成为了继自有住房和私有出租住房之后的重要住 房产权类型。 第二， “二战”以后至 1979 年，英国政府的住房保障政策主要以增加住房供 给、缓解住房短缺为主。特别是第二次世界大战后，与许多参战国一样，英国也 出现了严重的住房短缺，住房问题成为英国保守党和工党争论的政策焦点。通过 努力，到二十世纪 70 年代，英国的保障住房占全部住房的 30%。但是，由于英国政府直接兴建大量住房，实行低租金的住宅体制，其弊端和缺点也日益显露。 例如，公共支出大幅度上升，政府的财政负担也日趋沉重；由于忽视市场机制在 解决住房问题中的作用，降低了住房市场运作的效率；同时，保
30、障住房中贫民大 量集中，造成住房品质及社区质量呈低劣趋势等。第三，从 20 世纪 80 年代初到 90 年代中期，英国住房保障政策发生了全 面而重大的转折。政府持续支持住房私有化，把以保障住房建设为主的政策转变 为增加住房供应的补充政策。住房私有化采取购买权利和地方政府采用强制性招 投标等多种形式，保障住房出售计划成为政府最大的单项私有化计划。政府对保障住房的财政补贴也大幅度减少，对保障住房租户的普遍性补贴变成对以家庭财产调查为依据的低收入者的补贴。英国的住房保障制度总的趋势是，公共住房由 盛而衰，住房补贴由多而少，补贴的面由宽而窄（由普遍补贴转向社会底层），房屋产权由公房为主转向私房为主，政
31、府对住房问题的干预逐步减少，市场调节 的成分增强，住房制度更加符合市场经济的要求。第四，英国现有住房主要有三种类型：一是独户型，特点是面积大、造价高，属于英国居民最喜欢的舒服型住宅；二是公寓型，特点是一部电梯服务于多户，既提高了建筑密度，又降低了造价，较适合低收入者居住；三是综合型，即把住 宅、车库、商店等综合为一体的住房。在全英国的住宅中，独户住宅占 80%左 右，其余 20%为公寓式的单元住房。英国的住房所有制结构独具特色，一方面，在住房存量中，居民自有住房比重很高；另一方面，在出租住房中，由政府拥有 的社会住房居于统治地位。英国 68%的居民拥有私人住房，22%的居民租赁 公有住房，10
32、%的居民租赁私有住房。总的来说，英国住房保障主要采用供应廉租住房 廉租住房的办法：政府出钱建设适合 廉租住房 低收入者居住的公房，然后用低廉的租金给经审查合格的低收入者居住。英国政 府在社会保障住房建设和解决居民居住问题的过程中起着重要作用，在不同历史 时期采取相应的住房保障政策，影响和控制英国的住房市场。 (二)德国的住房保障制度 第二次世界大战后，德国房荒曾经十分严重，这主要是两方面的因素造成的：一是大量住房毁于战火；二是战后大量移民的涌人加剧了住房的紧张状况。住房短缺成为当时最突出的社会问题，因此，政府把解决住房困难作为当务之急，采取了多种措施，调动各方面的积极性，解决住房短缺问题，并由
33、此形成了一系列住房保障政策和制度。 1房租管制。第二次世界大战后，由于住房出租价格大幅度上升，广大居民无力支付所承租住房的费用。因此，为保障居民的基本住房条件，德国政府采取了租户权益保障措施，要求各地政府按照不同区位、不同结构和质量的房屋， 分别提出相应的指导租金水平， 作为住房出租人和承租人确定住房租金的参考标 准。随着住房供求矛盾的缓解，20 世纪 60 年代政府提出有条件取消租金管制制度，除汉堡和慕尼黑等一些大城市外，缺房率在 3 96 以下的城市和乡镇遂取 消了房租限制。另一方面，为了增加房租价格的透明度，德国许多城市都制定了 一个房租价目表，列出了该城市各种房产的大致租价。这个价目表
34、一般是由各个 城市的住房管理机构、租房者协会以及住房中介商协会等机构，在对住房情况进 行综合评估后共同制定的，很有权威性。虽然房主和租房者可以就具体租金讨价 还价，但是最后价格必须限定在这个价目表所规定的浮动范围内。 2福利性公共住宅。所谓福利性公共住宅，就是在政府资助下，由个人、非营利住宅公司、自治团体建造，向多子女家庭、残疾人、低收入者以及养老金 少或领救济金的居民出售或出租的住宅， 包括大中型企业用自有资金建造并在税 收上得到国家优惠的职工住宅。 这是德国在战后房荒严重而国内既缺乏储蓄资金 又缺乏资本市场的情况下，用以调动社会各方面的力量加快住宅建设的一项政 策。联邦法律规定，对于因经济
35、收入低，或某一民族、信仰某一宗教，或孩子太 多等原因导致找不到房子的家庭，政府有提供福利性公共住宅供其租住的职责。 战后，德国政府支持建设了相当规模的福利性公共住宅，为解决房荒发挥了很大 的作用。对这类福利性住宅，在供应对象(租户)、租金及供应面积等方面政府都 有明确的限制。如只能租给享受社会保险、战争中损失严重的家庭及难民；房租 每平方米不得超过 1 马克；每户平均居住面积为 3265 平方米等。此外，还有 退租方面的规定， 凡收入超过规定标准的应退出福利住宅， 否则将收取市场租金。 目前，德国约有 14的福利房租住家庭已经不属于福利房供应对象，而是按照 市场租金缴纳房租的。 3房租补贴。房
36、租补贴制度是目前德国对低收入居民住房保障的主要方式。 根据法律规定，德国公民凡家庭收入不足以租赁适当住房者，有权享受住房补贴，以保证每个家庭都能够有足够的住房支付能力。房租补贴数额是根据家庭人口、 收入及房租支出情况确定的。对低收入居民，其实际缴纳租金与可承受租金。的 差额部分由政府负担。其中，居民实际缴纳租金要与家庭住房需要相结合，可承 受租金一般按照家庭收入的 25确定。补贴期限为 15 年，15 年以后随着家庭收 入的增加，相应地逐年减少租金补贴。对于领取社会救济者、收入特别低的家庭 也有特殊的规定。房租补贴的资金由联邦政府和州政府各承担 50。 4住房储蓄。德国大部分市民习惯以租房为主
37、，这一方面是因为住房价格昂贵，另一方面也是为了便于工作的变动和城市之间的流动生活。即使要买房，在德国也很少有人全靠自己的钱，而是依靠银行贷款购房。在这方面，德国的住 房储蓄制度发挥了重要作用。德国住房储蓄制度是为实现购建房筹资而形成的互助合作融资体系，主要有以下特点：一是先储蓄、后贷款。即先由储户根据自己。住房需要及储蓄能力，与住房储蓄银行签订储贷合同， 储户每月按合同约定存钱， 当存满储贷金额的一定比例后，即可取得贷款权。德国住房储蓄银行、住宅互助 储金信贷社、住宅信贷协会、私人建筑协会和公营建筑协会都是在吸收个人存款 基础上，发放房地产贷款，为个人买房、建房筹集资金。其中，住房储蓄银行属
38、于国家银行，安全性高，吸收了德国一半以上的居民存款；住宅互助储金信贷社 是一种民间住宅金融机构，凡人社居民，只有当储蓄额达到所需贷款额的40 50时，才有资格获得所需贷款；如想获得私人建筑协会和公营建筑协会的贷款，则须先签订一个建筑储蓄合同，当储蓄额达到合同金额的 33 9640时，才有资格得到一笔建筑贷款。二是贷款利率固定、低息互助。住房储蓄制度是一 种封闭运转的融资系统，独立于德国资本市场，存贷款利率不受资本市场供求关 系、通货膨胀等利率变动因素的影响。三是政府实行储蓄奖励。对低收入居民来 说，参加住房储蓄可以得到政府的奖励。奖励分为两种：一是储蓄奖励，不同家庭状况和收入状况的储户， 其住
39、房储蓄基础部分每月可获得最高 10 9.6的奖励； 二是购房奖励，对通过住房储蓄进行的购房活动，政府还给予贷款总额 14 96 的贷款补助。此外，政府对住宅价格的有效调控以及相应的住宅价格稳定，保证 储蓄的住宅购买力不发生大的变化(贬值)，也是住房储蓄制度得以发展的一个重 要外部条件。 5购建房税收政策。首先，政府对非营利性建房企业所兴建的福利性社会 购建房税收政策。 住宅给予资助。由政府向土地所有者(德国的土地是私有制)征购土地，租给建房 企业建住宅。建房企业向城市政府提出建房预算，可获得政府提供的占建筑费用 50%的无息贷款，偿还期为 25 年，实际上是由国家支付贷款利息。同时，还鼓励一些
40、大型厂矿企业主为本企业的职工建造福利性住宅。企业具备 25的自有 建房资金，即可获得 75的政府优惠贷款，也可获得减免土地税、所得税等方 面的优惠。其次，鼓励私人建房。德国政府通过减免税和其他奖励措施对私人建房予以鼓励。优惠措施包括：(1)建房费用可在最初使用住宅的 12 年内折旧 50 (后又改为在最初 8 年内折旧 40)， 从而降低房主应纳税的收人； (2)申请建房的 贷款可从应纳税的收人中扣除；(3)免征 10 年地产税，并在购买房地产时免征地产转移税。同时，经申请还可以得到私人建房贷款。第三，鼓励私人按市场价购 房。凡德国公民购房者，可以得到住房补贴。住房补贴连续支付 8 年，每年的
41、补贴最高约 2 500 欧元，有子女的家庭买房还可以另外得到儿童购房补贴。 二、美国的住房保障制度美国是典型的市场经济国家，经济高度发达。由于其具有雄厚的经济基础，住房建设推进速度发展很快。至今已建立起一整套比较完备的住房制度和政策， 较好地解决了城乡居民的住房问题，住房水平和居住质量都居于世界前列。二十 世纪末，美国人均居住面积已达 60 平方米，而且 96%左右的住宅配有先进的 现代化设备。目前，自有住宅率为 70%，居世界前列。单幢的独户住宅比例不 断加大，住宅的标准越来越高，配有 2个以上现代化卫生间的住房占总房数的 3/4 以上。 多数居民的住房条件比较优越。 全国约有 2/3 的家
42、庭拥有自己独立的 住宅，其中，有 5%的家庭拥有 2套以上的住宅，第二套多为度假用的别墅。美 国人公认的标准是，如果一套住房中每个房间的使用超过 l 个人就算过于拥挤。 住这种“过于拥挤”房屋的家庭已从 1940 年的 20.3%减少到 1980 年的 4.2% 。 （陈默： 世界住宅概况 ，励志出版社，1993 年，第 2930 页。 ）美国之 所以通到达到如此之高的居民住房水平， 是因为联邦政府制定了一套适宜的住房 保障制度。 （一）美国住房保障制度的历史美国是崇尚自由市场经济的国家的典型代表，按市场经济原则，住房的供给 和需求基本上由市场机制调节。一般家庭（中等收入以上者）通常根据自己的
43、收 入和偏好，按市场价格从市场交易中选择和购买（租赁）适宜的住房。联邦政府 的主要责任是对那些没有足够能力 解决住房问题的贫困家庭提供帮助。其发展 经历了如下三个阶段： 1起步阶段（20 世纪 3050 年代） 起步阶段（ 年代） 二十世纪 30 年代初，美国正处于工业化和城市化时期，大量农民离开农村 进入城市，而这一时期，美国正遇上世界性经济大萧条。当时美国的住房问题完 全是个人的私事，居民可以用积蓄购房、建房，也可以用房产抵押贷款。但是， 大量汇集的城市人口加上经济危机，使得城市住宅数量严重不足，50%以房产抵 押贷款的中产阶级因无力还款将失去抵押的自有住房， 大量中低收入者没有能力 购房
44、， 住房问题像其他社会矛盾一样凸显。 为了解决这些社会问题， 同时出于 “复 苏经济”的目的，美国政府介入了住房问题，制定了促进住房建设和解决中低收 入者住房保障的政策和制度。 联邦政府于 1937 年通过了首个住房法案，标志着美国公共住房计划的启 动，以解决低收入阶层住房短缺和居住条件低下的问题。在计划中，联邦政府资 助地方政府为低收入者建造合适标准的公共住房， 居住者只需向地方公共住房管 理机构支付较低的房租。但当时，社会各阶层对保障住房的性质和建设规模存在 不同的看法，真正认识到解决城市低收入家庭居住问题迫切性的人并不多。直到 1948 年杜鲁门当选总统后，才开始对住房建设进行干预。19
45、49 年美国国会通过 全国可承受住房法 ，指出美国住房政策的目标是“向全体美国人提供体面、 安全和整洁的居住环境” 。同时，确认了退伍军人管理局、联邦住宅管理局和联 邦全国抵押协会为促进住房建设的机构。1954 年的出台的住宅法要求地方 政府在有资格取得联邦政府对兴建保障住房的帮助之前， 必须先制定处理贫民窟 和社区发展的可行性计划。但是，只有一些土地转让给了地方公共住房管理机构 用于建造公共住房，更多的地块卖给了私人开发商，用于开发不同种类的住房。2发展阶段（20 世纪 6070 年代） 发展阶段（ 年代） 20 世纪 60 年代是联邦政府住房保障制度的发展时期。执政的肯尼迪政府 奉行凯恩斯
46、主义，认为振兴经济要实行刺激总需求的政策，而政府资助兴建保障 。 住房是刺激总需求的一个有力手段。于是。在 1961 年通过了国民住宅法案 该法案对私人建房者提供大大低于普通抵押贷款利率的资金， 鼓励私人建设者从 事低收入家庭公寓住房的大规模兴建和维修。 约翰逊政府延续了肯尼迪政府的保 障住房政策，1965 年通过了一个针对低收入阶层的小规模房租援助计划，允许 公共住房管理部门出租存量私有住房，通过补贴使低收入房户能够居住，为建造 联邦政府支持的保障住房提供了补充手段。这一政策与“向贫穷开战”及“建立 伟大社会”等计划相衔接。 尼克松执政期间，住房保障政策的重点放在公寓出租计划上。尼克松制定了
47、 1974 年的住房和社会发展法案，取代了 1968 年住房法案的计划，是美国住房 政策在 20 世纪 70 年代中的一项战略性的选择。这个计划包含三个独立的部 分：新建住房部分、修复住房部分和存量住房部分。在新建部分和修复部分，承 担新建和修复工作的私营开发商和非营利发展商，可获得政府担保的金融支持。 政府与发展商签订 20 至 30 年的长期合同，在这个过程中 政府补贴发展商市 场正常租金与房客支付的实际租金之间的差额， 同时规定房客支付的实际租金应 占其收入的 25%（1981 年之后提高为 30%） 。 3改革调整阶段（20 世纪 80 年代以后） 20 世纪 80 年代以后，美国的低
48、收入家庭占家庭总数的 18%，美国政府每年 用于住房维修建设与租金补贴的财政支出都超过 100 亿美元， 加之 20 世纪 70 年代末美国经济下滑，大大加重了美国联邦政府的财政负担，迫使里根政府不得 不减少联邦政府在保障住房建设方面上的投入，并将有关权力交给州和地方政 府，强调个人主动性，并向困难户提供租金支付凭单，让他们到市场上自己寻找 住房。 1992 年克林顿政府上台后，积极推进国内改革，其目标是：大幅度削减财 政赤字，实现经济的持续、稳定增长；提高经济发展的国际竞争力；改善中下层 居民的处境，实现社会公平。在克林顿执政的 8 年间，美国经济强劲发展，居 民收入稳步增加，而人口增长缓慢
49、，使全社会包括低收入者对保障住房的需求大 幅度减少。在这种情况下，克林顿政府对住房保障制度进行改革，将传统的住房 计划彻底私有化，并且将建房补贴和房租补贴政策都转为享受租金优惠券计划， 以使低收入者能根据自己的个性自由选择住所和房租水平。 （二）美国住房保障制度的总的特点 1通过立法保障住房政策的落实。美国政府为了解决低收入居民住房和贫民窟问题，先后通过了住房法国民住宅法住房与城市发展法等法案,对住房保障作了相应的规定。一是扩大房屋抵押贷款保险。通常按房价 25支 付现款，其余部分以房屋为抵押向银行和放款协会寻求贷款。二是提供较低租金 公房，其租金一般不到私有住房租金的一半。三是提供低利息贷款建房，鼓励私 人投资于低收人家庭公寓住宅，建成后的住房，优惠提供给受城市重建或政府公 共计划影响丧失住所的家