发挥司法引领作用保护美丽生态环境.PDF-淘文阁

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1、2018 年 9 月 20 日星期四第五版实务周刊第 415 期理论文化部主办不断提升生态环境司法服务和保障水平复旦大学法学院教授、博士生导师张梓太发挥司法引领作用保护美丽生态环境关于山东法院环境资源审判 “ 四个三” 工作机制的调查本报记者闫继勇本报通讯员梁勇走基层转作风改文风走基层转作风改文风调查调查观点崔建远：先签合同与后续合同的关系及其解释规范农药经营行为保障农业生产安全庄妍实习编辑刘强联系电话 010 - 67550722 电子邮箱 sfdc rmfyb. cn 【背景】随着我

2、国农业的不断发展，使用农药也越来越多，农药是农业生产的重要资料，农药的使用关乎农业生产安全、农产品质量安全和农业生态环境安全。近年来，国家相继出台了中华人民共和国农产品质量安全法农药管理条例国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定等多部法律法规，建立了系列配套制度。其中，农药管理条例作为我国农业领域重要的行政法规，对规范农产品生产经

3、营行为、促进和保护农业发展具有重要意义，为加强农药管理，保障农产品质量安全提供了坚实有力的法律依据。农药管理条例第二十七条规定： “ 农药经营者应当建立销售台账，如实记录销售农药的名称、规格、数量、生产企业、购买人、销售日期等内容。销售台账应当保存 2 年以上。农药经营者应当向购买人询问病虫害发生情况并科学推荐农药，必要时应当实地查看病虫害发生情况，并

4、正确说明农药的使用范围、使用方法和剂量、使用技术要求和注意事项，不得误导购买人。 ” 在实际生活中，大部分农民在购买农药时会根据农药经营者的推荐来购买和使用，但许多农药经营者存在缺乏基本农资常识，法律意识和责任意识较弱，存在向农民虚假宣传或推荐农药、农药台账建立不规范、进销货台账记录简单甚至不记录的现象。近年来，由于农药经营者对农药管理条例赋予的相关法定告知义

5、务认识不足、告知不到位，农民因欠缺相关专业知识而滥用农药产生的危害结果越来越严重，由此引发的民事纠纷也越来越多。此类纠纷往往存在农作物大面积减产甚至绝收情况，涉及农户较多，处理不当容易引发群体性事件，影响社会稳定。为预防此类纠纷的发生，进一步规范农药经营者的经营行为，督促农药经营者认真履行告知义务，保障农业生产安全，江苏省泗阳县人民法院结合相关案件的审理情况，

6、及时向泗阳县农业委员会发出司法建议，为农业安全生产、农业增产和农民增收保驾护航。【建议】江苏省泗阳县人民法院司法建议书 2018 司法建第 1 号泗阳县农业委员会：本院在审理原告乔某与被告泗阳县三农农资连锁有限公司高胜东分公司买卖合同纠纷一案中发现，泗阳县三农农资连锁有限公司高胜东分公司未履行正确告知农药使用方法和用量的法定义务，乔某用药量过大导致水稻绝收，造成农药使用者损失，农药经营者对农药管理条例规定

7、的告知义务认识不足，应引起重视。为保障农业生产安全，规范农药经营者的经营行为，特提出如下建议： 1 . 加大对农药管理条例的宣传力度。农药管理条例的实施事关农产品贸易安全、生态环境安全及人身安全，加大对农药管理条例的宣传具有重要意义。应通过广播、电视、报刊等多种手段、多种形式深层次宣传农药管理条例及其配套规章制度的重要内容和基本要求，提高农药经

8、营者认识，规范经营行为。 2 . 加强对农药经营者的培训和管理。可组织乡镇、村对农药经营者开展集中培训活动，通过印发宣传资料、指导手册等形式，使农药经营者增强法律意识和责任意识，建立完善的采购台账和销售台账，依法履行农药管理条例规定的建立销售台账义务和正确告知义务，守法诚信经营，并在经营中注意留存销售台账及履行正确告知义务的证据。 3 . 加强对农药经营者

9、的监管。可将监管重点下移至镇、村的营销点，对乡镇农药经营门店进行农药市场检查，特别是销售台账、正确告知义务的履行情况，发现问题及时进行提醒和整改。以上建议请研究处理，并将处理结果于收到本建议书十日内函告本院。二一八年六月十一日【效果】司法建议书发出后，泗阳县农业委员会十分重视，针对司法建议反映的问题，立即开展调查研究，并提出具体改进措施，加强农资市场的监管，进一

10、步提高农药经营者的法律意识和责任意识，保障农业生产安全，并将完善措施具体反馈如下：一、继续加大农药管理条例的宣传力度。泗阳县农业委员会通过电视、广播、悬挂横幅、张贴农资经营告知书、签订农资规范经营承诺书、发放宣传单等多形式多渠道，广泛宣传农药管理条例及其配套规章制度 3250 次，进一步提高了农药经营者的法律意识、责任意识及农民的安全用药意识。二、继续加大对农药经营者的培训管理。严格执行农药经营许

11、可证制度和农药经营人员资格考试制度。泗阳县农业委员会定期组织开展乡、村两级农药经营者集中培训活动共计 6 场次，邀请专家授课 36 次，通过典型案例剖析等方式，指导农药经营者严格履行农药管理条例规定的建立销售台账义务和正确使用农药的告知义务，增强农药经营者的守法经营意识，规范农药经营者的经营行为，促进农药经营市场的规范化。三、开展农药市场专项检查行动。针

12、对农药市场的现状，泗阳县农业委员会开展农药市场专项检查行动 22 次，重点检查农药经营者的 “ 两证两票 ” 和经营假劣农药等违法行为，按照 “ 五不放过 ” 原则，对检查中发现的违法违规农药经营行为进行严厉查处，共计查处、纳入农药经营者 “ 黑名单 ” 11 人次，并对纳入 “ 黑名单” 的人员进行重点监管。（作者单位：江苏省泗阳县人民法院）近年来，山东法院依法审理了一批具有典型意义、在全国具有较大影响的公益诉讼案件。山东省高级人

13、民法院出台的关于办理省政府提起生态环境损害赔偿案件若干问题的意见是全国首份关于审理此类案件的指导性意见。山东法院环境资源审判工作走在了全国前列。一、站位高。当前，环境保护业已成为各级党委和政府的中心工作之一，领导重视程度高，社会关切度高，群众期待高。山东法院顺应新时代环境保护的形势变化，以习近平生态文明思想为指导，牢固树立新时代环境资源司法理念，围绕中心服务大局

14、，积极开展环境资源审判工作。习近平生态文明思想指明了新时代推进生态文明建设的方向。山东法院通过深入学习贯彻习近平生态文明思想，提高了政治站位，同时，坚持绿水青山就是金山银山的理念，坚持良好的生态环境是最普惠的民生福祉原则，坚持用最严格的制度和最严密的法治措施保护生态环境，建立了科学、协调、管用的生态司法保护工作机制，全面提升了该省生态环境保护能力和水平。山东法院坚持以人民为中心、人与自然和谐共生、保护优先兼顾发展、注重预防、修复

15、性司法、多元共治、公众参与等理念，切实保障人民群众在健康、舒适、优美生态环境中生存发展的权利，统筹协调经济社会可持续发展与生态环境保护的关系，全面考虑自然生态各要素保护需要，探索创新审判执行方式，通过专业化的环境资源审判落实最严格的源头保护、损害赔偿和责任追究制度，不断提升新时代生态环境保护的司法服务和保障水平。 “生态山东、美丽山东” 建设

16、，是山东省委、省政府为贯彻落实习近平生态文明思想，立足省情，着眼长远，而提出的一项重大战略举措。山东法院紧紧围绕 “ 生态山东、美丽山东” 建设，服务保障推进 “四减四增” 三年行动等中心工作，通过公正高效的司法审判，助力全省打好打赢环境污染防治攻坚战。二、动作快。 2015 年 6 月，山东高院经批准成立了环境资源审判庭，并陆续有 10 家法院设立了专门的环境资源审判庭，另有 13 家法院设立了环

17、境资源案件的专门合议庭，初步形成了三级环境资源审判组织体系。山东法院率先高质量审结了一批环境公益诉讼和生态环境损害赔偿诉讼案件，社会影响大，关注度高。这与山东法院近几年为发挥司法裁判的评价引领作用，努力把每一起案件都打造成精品案和标杆案的初衷和努力密不可分。其精品案例包括新环境保护法实施以来全国首例大气污染公益诉讼案件、全国首例检察机关提起的环境行政公益诉讼案件、全国首例进入诉讼程序的省级人民政府提起的生态环境损害赔偿案件等。山东高院率先出台的全国

18、首份关于审理省级政府提起的生态环境损害赔偿案件的指导性意见，对该类案件的当事人、管辖、磋商与诉讼的衔接、鉴定结果采信等十个方面进行了较为全面详尽的规定，确立了此类案件审理的基本框架，为依法审理政府提起的生态环境损害赔偿案件提供了及时和有效的指导。最近，山东高院还根据形势变化，对该指导意见重新进行修订，以期更加适应该省生态环境损害赔偿的现实需求。为解决包括环境公益

19、诉讼在内的生态环境损害赔偿金到何处去、如何管理等问题，山东高院率先在省级层面建立生态环境损害赔偿资金账户，积极推动设立省级公益诉讼资金账户，健全管理、使用、审计监督以及责任追究等制度。山东高院还与有关部门共同出台了山东省生态环境损害赔偿资金管理办法，有效解决了环境损害赔偿金管理问题。据了解，这是全国省级层面首份生态环境损害赔偿资金管理办法。陕西

20、、广东省高级人民法院以及南京市中院曾专门派员到山东考察学习。三、机制优。作为人民法院一种全新类型的案件，环境资源案件具有自己的特殊性，其因果关系的确定、审理程序等，均不同于传统的民事案件。山东法院在审理好环境资源案件同时，也在积极探索切合实际的案件审理机制。积极探索多元共治机制。山东法院在个案审理之外，针对环境资源审判普遍遇到的问题，注重加强与公安、检察、环境保护部门的沟通协调

21、，形成生态环境保护的合力。山东高院联合检察部门出台的加强检察公益诉讼的意见，就是一个很好的例子。以往，针对当事人名称的确定、上诉或抗诉等，法院和检察院均有不同的认识，影响了案件的审理。对此，山东高院联合检察院出台检察公益诉讼的意见，就案件管辖、审理程序、举证责任以及保全、执行等问题作出规定，对环境资源案件的审理起到了非常积极的作用。建立审判专家咨询机制。环境侵权作为特殊的侵权行为，其损害结果具有长期性、潜伏性、持续性

22、、广泛性的特点，侵权行为与损害结果之间的因果关系难以确定。法官受专业知识所限，不得不借助专家的力量。山东法院在环境资源案件的审理中坚持专业审判与公众参与相结合，建立了审判咨询专家库，已选聘 15 名专家，以期发挥专家辅助人在环境审判中的作用。案件审理注重使用调解机制。山东法院注重发挥司法判决的优势，又注重运用调解机制化解矛盾纠纷，使得许多环境资源案件

23、能够快速处理，避免案件陷入无休止的争论之中，受损的生态环境也能够迅速得到修复。进入新时代，为充分发挥审判职能，加强和改善生态环境治理，为人民群众保留碧水、蓝天、净土，山东法院推行以 “ 推进专门化、聚焦三类案件、统筹三个关系、建立三项机制” 为主要内容的环境资源审判 “ 四个三 ” 工作机制，取得良好效果。 7 月 2 日，山东省高级人民法院院长张甲

24、天受邀参加在北京召开的环境司法国际研讨会，围绕 “ 人居环境治理的司法应对” 主题作主旨发言，引起与会者共鸣。人民日报、 “ 中央电视台焦点访谈栏目 ” 等媒体纷纷报道了山东法院环境资源审判工作的相关经验。那么，山东法院是如何在近乎零基础的情形下取得突出成绩的？近日，记者走进了山东法院。推进三个专门化，提高环境资源审判专业化水平山东法院环境资源审判专门化起步于 2015 年 6 月。这一年随着山东高院环境

25、资源审判庭的成立，山东法院的环境资源审判工作也揭开了新的一页。通过推进机构、案件、人员等 “ 三个专门化 ” ，逐步形成了一套完整的环境资源审判体系。推进机构专门化。位于黄河入海口的东营中院，早在 2011 年 10 月率先设立了环境保护审判庭，并审理了一批有影响的公益诉讼等环境资源案件。随后，青岛、烟台中院及东营市经济技术开发区人民法院、微山县人

26、民法院等基层法院也成立了专门的环境资源审判庭。济南、淄博等中院及青岛市城阳区、黄岛区人民法院则采取在负责审理环境资源案件的审判庭加挂牌子的做法。截至去年底，全省共有 10 家法院设立了专门的环境资源审判庭，另有 13 个专门合议庭，全省初步形成了三级环境资源审判组织体系。同时，各地法院还结合司法改革专业化团队建设要求，加强环境资源审判团队建设，如青岛中院专门下发通知要求各区（市）法

27、院科学整合审判资源，立足本院案件数量、类型特点等实际情况，选拔优秀人员组建环境资源审判专业团队，淄博中院结合司法改革团队建设的要求，设立了环境资源审判团队，专门负责环境资源审判工作。推进案件审理专门化。各地法院结合自身实际积极探索环境资源案件 “ 二合一” “ 三合一” 归口审理模式，如东营中院采取了 “ 三审合一、审执结合” 模式，环境保护审判庭负责审理辖区内的环境民事公益诉讼案件和与环境资源保护有关的民事、

28、刑事、行政案件；青岛中院则实行了 “ 三审合一 ” 的案件归口审理模式。东营经济技术开发区法院则构建起了 “ 三审合一 + 执行 ” 的案件运行模式，成立以来共受理环境资源诉讼案件 26 件，案件呈现出数量逐年增加、地域性逐步凸显、原告维权诉求支持率高、以发展环境公益诉讼为着力点的特点。其他法院也都按照审判专业化的思路，实行了归口审理模式，未设立专门审判庭的法院，也

29、将环境资源类案件归口至一个审判庭的一个合议庭审理，进一步统一了涉环境资源类案件的裁判尺度，提高了法官队伍的专业化水平，也促进了环境资源类案件的优质高效审理。实行人员专门化。各地法院高度重视环境资源审判法官队伍建设，根据环境资源案件特点，抽调审判经验丰富、环境资源理论深厚的法官从事环境资源审判庭工作，并加大对环境资源审判专业人员的培养力度，先后选派 20 多名法官赴美国、澳

30、大利亚进行环境资源审判专题培训，提升专业审判能力，为环境资源审判工作打下坚实的人才基础。记者了解到，山东高院环境资源审判庭目前共有法官 5 名、法官助理 5 名，其中具有博士学位的 2 人，硕士学位 7 人。聚焦三类案件，发挥环境资源审判职能作用进入新时代，山东法院认真贯彻落实习近平生态文明思想，聚焦传统环境资源案件、公益诉讼案件和生态环境损害赔偿诉讼案件的审理。山东

31、法院充分发挥环境资源刑事、民事、行政审判职能作用，依法审理各类案件，促进环境资源行政执法部门依法履行职责，近三年共审理涉及污染环境、乱砍滥伐、乱采滥挖矿产资源等环境资源刑事案件 1752 件；环境侵权、自然资源利用与保护等各类环境资源民商事案件 3048 件；行政处罚、行政许可等案件 6507 件。山东高院环境资源审判庭庭长李军介绍，针对当前环境保护领域比较突出的非法倾倒有毒有害物质和通过暗

32、管排污破坏地下水等案件多发，以及人民群众反映强烈的大气、水、粉尘等污染环境行为，全省法院依法审理，加大惩处力度，有效遏制了违法犯罪行为的蔓延，为受到侵害的人民群众提供有效救济。如潍坊法院在审理曹某兰诉王某粉尘污染损害赔偿案中，曹某兰果园种植在先，被告经营的石料厂选址在后，没有考虑对周边环境的影响，也没有采取有效措施防止粉尘污染，导致原告果树减产，法院遂依法判决被告承担赔偿责任。为做好环境公益诉讼，山东

33、高院制定了关于加强环境民事公益诉讼审判工作服务保障全省绿色发展的意见，要求适度从宽把握原告主体资格的审查标准，适当减轻公益组织的诉讼成本，对缴纳诉讼费用确有困难、依法申请缓交的，予以准许；对于败诉或者部分败诉的、申请减缴或者免缴诉讼费的，法院可以视公益组织经济状况和案件审理情况决定是否准许，对合理的律师费用也予以支持。 2015 年以来，全省法院共受理环境公益诉讼案件 138 件。其中，受理中华环保

34、联合会、中华环境保护基金会等社会公益组织提起的环境民事公益诉讼案件 11 件，涉及大气污染、水污染、生物多样性等领域，案件审理取得良好的社会效果和法律效果。政府提起生态环境损害赔偿是我国生态文明制度的重要创新，是解决 “ 企业污染、群众受害、政府买单 ” 突出问题的有效手段。 2015 年被中央指定为 7 个改革试点工作省份之一后，山东法院积极探索生态环境损害赔偿诉讼案件审理工作，去年 5 月

35、，山东高院率先在全国法院制定出台关于办理省政府提起生态环境损害赔偿案件若干问题的意见，从生态环境损害赔偿案件的当事人、管辖、磋商与诉讼的衔接等方面作出规定，为依法审理省政府提起的生态环境损害赔偿案件提供了指导。同时，在中央印发生态环境损害赔偿制度改革方案后，山东高院又及时对上述意见进行了修订。截至目前，山东法院共受理省级政府提起的生态环境损害赔偿案件 2 件，其中一件案件的诉讼标的额高

36、达 2 . 3 亿元，已开庭审理，另一件案件一审判决被告承担 700 余万元的环境治理费用。这两件案件均关系到当地环境安全和人民群众的人身健康，案件的审理对于确定该类案件的裁判规则具有借鉴意义。统筹三个关系，提高生态环境司法保护水平 “ 环境司法不同于传统意义上的司法，审理环境资源案件，不但要考虑案件处理的法律效果，很大程度上要考虑社会效果。特别是要考虑经济发展与环境保护的关系、环境污染事后治理与事

37、前预防的关系以及惩罚与环境修复之间的关系。 ” 山东高院副院长张成武表示。山东法院积极探索，在案件审理中统筹把握经济发展与环境保护的关系，注重把握经济发展与环境保护之间的平衡，严格落实保护优先的方针，通过有效的司法途径，最大限度避免环境侵权造成无法挽回的损失。在新环保法实施后，德州中院审理的全国大气污染公益诉讼第一案中，该院在判决被告振华公司赔偿因超标排放造成损

38、失的同时，又协调有关单位帮助企业重新选址搬迁、远离居民区，建设排污达标生产线。李军表示，该案处理后当地其他企业纷纷效仿，采取了环保措施，达到了审理一案，教育一片的效果，实现了环境保护与经济发展的双赢。环境司法不仅应当关注环境受损后的赔偿与修复，更应注重环境受损前的预防和干预。为此，山东法院统筹把握事后治理与事前预防的关系，积极主动作为，

39、及时采取行为保全、先予执行等措施，防止环境损害的发生和扩大。在一件因道路规划影响野生鸟类栖息的案件中，东营市规划新建一条公路，需要穿越一处市郊的野生鸟类栖息地，东营中院获悉当地一个观鸟协会准备向法院提起环境民事公益诉讼，法院及时与政府规划部门进行了沟通协调。 “ 经过法院耐心细致的讲解，最终规划部门主动调整了道路建设规划，既避免了形成诉讼，又实现了对城市绿肺的保护。 ” 东营中院环资庭庭长杨秀梅告诉记者。全省法院注重统筹把握

40、惩罚与修复的关系，坚持惩罚和修复并重，落实以生态环境修复为中心的损害救济制度，创新修复方式，注重修复效果，使污染环境者付出应有代价。如微山县法院在审理一起刑事附带民事公益诉讼案时，不仅判决非法电鱼的 6 名被告人承担刑事责任，同时还判令他们向南四湖投放鱼苗一万尾，以恢复受损的生态环境，使清水绿岸、鱼翔浅底的景象再现微山湖。建立三项机制，增强生态环境制度保障水平为更好的保护生态环境，我国

41、先后建立了环境民事公益诉讼、行政公益诉讼和生态环境赔偿诉讼等诉讼制度。如何达到上述制度的预期目标，一直是山东法院环境资源审判工作努力的方向。在司法实践中，经常面临生态环境赔偿资金无处可放、生态环境破坏因果关系鉴定难等多种问题。为此，山东法院本着遵循法律、及时请示的原则，不等不靠，成熟一项就推出一项，在全国率先建立了生态环境损害赔偿

42、资金账户、案件调解和公众参与机制，取得了良好的效果。 “ 公益诉讼和生态环境损害赔偿诉讼作为一种新型案件，许多问题各地法院都没有遇到过。审理此类案件，没有成熟经验可以借鉴。可以说，每一个程序的处理、事实的认定，最终都可能成为指导性案例。 ” 张成武说。对生态环境损害资金存放问题，各地做法不一，有的直接判给公益诉讼的原告，将资金放到公益组织

43、的账户上，有的直接放到财政账户上。为解决生态环境损害资金的存放问题，山东高院多次与省财政厅、省环保厅等沟通，推动设立公益诉讼资金账户，建立起专项资金统筹管理机制，去年 7 月，联合省财政厅、省环保厅、省检察院出台了山东省生态环境损害赔偿资金管理办法，就专项账户设立、资金使用作出具体规定。这也是全国省级层面建立的第一个生态环境损害专项资金账户，有效解决了环境损害赔偿金管理问题。目前

44、，部分案件的赔偿金已经进入资金账户，将专款用于受损生态环境的修复工作。在环境资源案件审理中，山东法院注重用调解化解纠纷，不断完善调解机制。在审理烟台长岛候鸟迁徙案中，涉案风力发电设备拆除技术复杂、成本高，经过法院主持调解和多轮协商，促成当事人达成调解协议，涉案企业主动拆除了在自然保护区建设的风力发电机组，保护了候鸟的迁徙和繁

45、衍，维护了鸟语花香的生态宜居环境。此外，山东法院注重通过案件审理引导公众参与，建立健全了公众参与机制。坚持专业审判与公众参与相结合，建立审判咨询专家库，选聘了 15 名专家，发挥专家辅助人在环境审判中的作用。依法保障人民陪审员参加审理环境资源案件，邀请人大代表、政协委员等人员旁听庭审，山东高院在每年的 “ 世界环境日 ” 都召开新闻发布会，发布山东环境资源审判白

46、皮书，公布典型案例，引导形成遵守法律、珍爱环境的良好氛围。采访结束之际，记者获悉，为服务山东环境保护 “ 四减四增 ” 行动，山东高院即将出台服务保障意见，面对新任务，山东各级法院将继续充分发挥司法在维护宜居生态环境中的重要作用，为推动生态文明建设、共建清洁美丽中国作出新的更大的贡献。清华大学法学院教授崔建远在法学研究 2018 年第 4 期中撰文阐述了先签合同与后续合同的关系类型

47、，并提出了解释二者关系的交易的整体解释路径。应依当事人的意思表示及法律规定对先签合同与后续合同的关系进行解释和认定。认定后续合同变更、补充了先签合同，应严格把握合同法第七十八条，如构成变更，先签合同无效、被撤销时，后续合同亦失效。认定形成主从关系，必须基于当事人之间的明确约定或法律的明文规定。认定互为因果关系，应取决于当事人的明确表示，同时必要结合缔约背景、合

48、同的周围情事。对于后续合同约定违约后果，应当先分辨此类约定是对未来结果的预测和分配，还是对业已产生的违约结果的梳理、确认和了结，如为前者，则构成合同变更，先签合同无效、被撤销时，后续合同归于消灭；如为后者，则先签合同与后续合同之间各自独立，先签合同无效、被撤销不影响后续合同的法律效力。认识并处理上述关系类型，可采用交易的整体解释路径，即在某合同的约定其实源于其他法律关系的设计时，解释合同时不宜甚至不得局限于该合同条款，而应将视野扩展于另外的法律关系，整体审视，全面衡量。采用该方法符合复杂连续的交易需要，有利于填补合同漏洞，全面、妥当地解决纠纷。

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