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1、Good is good, but better carries it.精益求精，善益求善。农村公共产品供给制度创新研究-农村公共产品供给制度创新研究新中国成立以来，农村公共产品供给制度得到不断完善，但在新的历史背景下仍然面临不少的问题。针对存在的问题，为更好地满足广大农民对公共产品的需求，必须建立城乡统筹的公共产品供给制度，构建多层次的农村公共产品供给机制，构建公开、透明和民主的农村公共产品供给决策机制，实现农村公共产品提供与生产的适度分离，进一步健全和完善农村公共产品供给的相关法律、法规。农村公共产品是指为满足农村公共需要，在农村范围内消费的具有非竞争性、非排他性和收益外溢性的产品和服务，
2、它分为纯公共产品和准公共产品。农村的纯公共产品包括农村基础设施、环境保护、义务教育、公共卫生以及社会救济等；农村的准公共产品包括农田水利建设、农业技术服务和职业教育、农村电网建设、农村医疗等。新中国成立以来，农村经济体制发生了巨大变化，但以制度外筹资为特征的农村公共产品供给制度并没有实质性改变。这种公共产品供给制度既给农民带来了沉重的负担，又造成了农村公共产品供给的低效率，抑制了农村经济社会的发展。农业税取消后，原来的制度外筹资方式开始失效，农村公共产品供给制度及其运行面临的问题更加突出。在此背景下，对农村公共产品供给制度问题进行探讨具有特别重要的现实意义。一、农村公共产品供给制度的历史变迁新
3、中国成立以来，农村公共产品供给制度经历了一个历史变迁过程。合作化时期是中国农村公共产品供给制度的形成时期。农业合作化经历了农业生产互助组、初级农业合作社和高级农业合作社3个发展时期。在互助组阶段，主要通过“私有公用”或公共购买的途径，满足农民对公共产品的需要。到了农业合作社阶段特别是高级社阶段，开始实行“五保”制度，农村合作医疗制度也开始形成。在农村集体和农民自身供给公共产品的同时，政府也履行了一定的农村公共产品供给职能。在人民公社制度下，农村公共产品的供给责任几乎全部由公社（包括下属的大队及生产队）承担，广大农民成了大部分农村公共产品的生产者和成本承担者，人民公社或生产大队代为农民统一表达对
4、农村公共产品的需求。农村公共产品主要依靠制度外筹资。在农村公共产品的管理与监督方面，这一时期基本上是公社内部（包括下属队）的自我管理、自我监督。改革开放后，农村公共产品的供给本质上依然是农民“自给自足”。农民需求得到一定程度的表达，但行政主导的决策机制依然是自上而下进行。在农村公共产品筹资方面，“三提五统”成为这一时期的制度外资金来源，农民负担转为显性。在供给主体制度方面，由于乡镇政府和村民委员会财力有限，大部分农村公共产品只好依靠农民自我供给。在供给决策制度方面，虽然农民对公共产品的主动性需求大为提高，但农村公共产品供给却不是根据农民真实的需求表达，而是根据农村基层政府官员的政治需要。在农村
5、公共产品筹资制度方面，由于乡镇财政筹资能力非常有限，通过制度外筹资成为必然。在农村公共产品生产、管理和监督制度方面，这时期的管理和监督主体相对多元，同时也出现了乱收费、乡村负债加大、农民负担加重等问题。农村税费改革时期，农村公共产品供给制度出现了局部调整，但全新的供给制度尚未形成。1通过农村税费改革，制度外筹资的“口子”被堵上了，农民负担切实降了下来，但农村公共产品的资金来源问题没有得到很好解决，使得农村公共产品的供需矛盾更为突出。这一时期地方政府供给农村公共产品的能力明显不足，为此，中央政府逐步加大了在农村公共产品供给中的责任，其他供给主体的作用更加凸显；中央与省级财政投入逐步加大，村内部部
6、分公共产品采取“一事一议”向村民筹集；农民的需求在一定程度上得到重视，但在农村公共产品决策方面，自上而下行政命令式决策机制仍占主导地位。二、农村公共产品供给制度存在的问题农村公共产品的供给问题，实质上是如何在农村地区配置社会公共资源。我国农村公共产品供给既存在总量不足问题，也存在结构失衡问题。由于长期以来实行城乡有别的倾斜型发展战略和政策，因而建立了与之相适应的、城乡有别的差异性公共产品供给制度。各级政府重点把社会公共资源用于城市公共产品的供给，由此造成了农村公共产品供给不足。具体而言，农村公共产品供给制度方面存在的问题主要表现在：1.农村公共产品供给主体权责失衡按照公共财政理论，应根据事权与
7、财权对应的原则合理划分各级政府的公共产品供给责任。我国宪法赋予了乡镇政府广泛的事权，但其财权却极为有限。关于村组织的事权，村民委员会组织法规定“村民委员会办理本村的公共事务和公益事业，调节民间纠纷，协助维护社会治安。”由于村民委员会不是一级政府组织，没有税收权利，其所需资金通过“费”的形式解决。由于基层政府及村委会在与上级政府的博弈中往往处于不利地位，因而上级政府往往借口财力紧张、财政支出压力大而层层下放事权，转移财政压力，结果导致基层政府事权大于财权，承担着许多应该由上级政府承担的支出。目前，农村公共产品主要由基层政府负责提供，但由于基层政府财权与事权的不对称，迫使基层政府无形中将部分本应由
8、政府负担的职能转嫁给农民，通过向农民收费来提供农村公共产品。这种制度外筹资虽然有效地弥补了地方财政收入的不足，但它剥夺了农民的国民待遇，加重了农民负担，并使农村公共产品应主要由政府提供转变为事实上的主要由农民自身提供。长期以来，城市居民享受政府提供的各种公共产品，而农民还得为其享受的公共产品付费。由于长期对农村公共领域投入的不足，导致农村公共产品供给短缺。2大多数农民几乎享受不到诸如供水、供气、公共下水道、路灯、公共汽车、公共卫生防疫、污水处理等公共产品的消费。截至2005年，全国有50%的行政村没有通自来水，60%的农民没有合格、卫生的厕所，7000万农户住房需要改善，1.5亿农户需要解决燃
9、料问题，6%的行政村未通公路，2%的行政村未通电，6%以上的县没有标准的污水处理场。2.自上而下的农村公共产品供给决策机制，造成农村公共产品供求结构失调由于受各种因素的影响，目前农村公共产品的供给决策仍然没有突破以行政计划手段强制性供给的弊端。农村公共产品的供给不是根据农民的需要来决定，而是完全采取“自上而下”的决策和供给路径，由上级政府或当地政府的决策者根据“考核指标”、“政绩”、“任期”的需要安排供给。在这种决策机制下，政府对公共产品的供给偏好代替了农民的需求偏好，对农村公共产品的供给起决定作用的不是农民的需求，而是上级的行政命令。对农村提供什么样的公共产品、提供多少公共产品，都是由上级政
10、府决定。由于信息的不充分和非对称性，政府难以准确掌握农民对公共产品需求的真实信息，这就必然导致农村公共产品供给效率低下，农村公共产品的供给不能很好地反映乡、村社区内部农民的需求，造成农村公共产品供求结构失调。一些易出政绩的公共产品过量或超前供给，而许多见效慢、具有战略性的公共产品则供给严重不足。具体而言，农村公共产品供求结构失调主要表现在：一是农民急需的公共产品供给严重不足。如大型水利灌溉设施、大型农用固定资产以及良种的培育、全国性的市场供求信息等农民急需的公共产品供给严重缺乏。二是涉及农村可持续发展的公共产品供给严重短缺。3相对而言，农村的教育、医疗卫生、环境保护等处于落后状态。由于这些公共
11、产品的供给严重短缺，导致农民总体素质较低，吸纳科学技术的能力较差，农民因病致贫、因病返贫逐年增多，农民身体素质下降，农村的生态环境恶化迅速。三是农民较少需求的公共产品供给过剩。如一些农村地区大力兴建楼堂馆所、歌舞剧院等，导致这些公共设施的利用率极其低下。四是部分公共产品的提供损害农民利益。如由于政府决策失误，影响了农村资源的有效配置；“豆腐渣”工程的出现，导致资源的严重损失与浪费。当前，农村公共产品供给决策机制问题的存在有其深刻的根源。一是在于基层政府与农户目标函数的不一致。基层政府的目标函数主要是追求公共机构及领导者的效用最大化，从而以行政命令决定农村公共品供给，而农户的目标函数主要是改善自
12、身的生产生活条件。基层政府与农户目标函数的差异必然导致农村公共产品供求结构的失调。二是在于农村基层民主制度缺失。实践中，由于村民委员会无权抵制基层政府强制下达的各种达标指标，使农户对公共产品的需求意愿难以表达；另一方面，基层权力机关对基层政府的行为监督不力，使基层政府可以擅自动用公共资源，以体现领导者而不是农户的偏好。3.农村公共资金管理混乱，公共资源的使用过程缺乏有效监督，导致公共产品供给效率低下一是涉及农村公共产品供给的部门多，资金投入分散，部门之间政策不配套，影响了农村公共产品供给的有效性。二是制度外资金账证不全，监督成本过高，导致农村公共资金缺乏有效监督。三是农村公共资金使用透明度不高
13、，资金被滥用、挪用甚至贪污的现象比较普遍，造成极大浪费。四是农村公共产品供给的中间环节多，公共资金被层层“拔毛”，公共产品被层层加价。由于农村公共资金的收取和使用缺乏严格监控，容易出现资金使用上的无效，导致农村公共产品的供给更加短缺。4.城乡非均衡的二元公共产品供给制度安排，导致农村公共产品供给的严重不足和在某些方面显失公平改革开放以来，虽然财政支农支出的绝对数连年增加，但所占比重却一直在下降，对农村带有歧视性的二元公共产品供给制度未从根本上得到解决。公共产品供给上的不公平性主要表现在：一是城乡公共产品供给的不公平性。4在公共产品供给上，城市居民与农村居民的待遇存在巨大反差。在城市居民享受着优
14、越的市政基础设施条件、发达的交通、良好的基础教育和医疗卫生的同时，农村居民却无法得到等质的公共产品供给。在农村公共产品供给远远不如城市的状况下，农民还得为享用这些公共产品付费。二是农村各地区间公共产品供给的不公平性。由于经济发展的不平衡以及财政转移支付制度的缺陷，出现农村公共产品在不同地区供给的不公平性。经济发达、地方财政收入充裕的农村地区公共产品供给相对充足，其他地区的公共产品供给则严重不足。三是城乡公共产品负担成本的不公平。城市公共产品供给所需资金主要由财政预算安排，而农村公共产品供给所需资金主要由农村基层和农民来分摊。三、农村公共产品供给的国际做法及经验中国农村公共产品供给制度面临的种种
15、问题，说明其有完善之必要。在此方面，我们不仅要立足本国现实，而且要借鉴其他各国的做法及经验，从中提炼出对我们有用的东西。就美国而言，农村公共产品是由政府和社会组织共同提供的。美国政府通过对农业的立法管理、政策指导、对农业的保护及扶持政策来确保农业的稳定与发展。美国政府还通过农田水利等乡村基础设施的建设，为农业的发展提供基础条件。通过农业保险以及对从事农业保险业务的机构提供保费补贴等措施，以实现对农业的保护。美国政府十分重视农业的教育、科研和培训推广工作，各级政府用于这些方面的支出不断增加。欧盟国家农业的发展与各国政府大力支持农业科研与教育具有必然的联系。如法国政府对农业技术教育、农业研究和技术
16、支持、就业前学徒培训和就业后继续培训等投入了大量资金；意大利实行以政府领导为主的农业技术推广体系；英国实行各级政府协作推广的管理体系，并运用法律手段促进农业技术推广。为了确保农村公共产品供给，欧盟建立了农业指导与保证基金、地区发展基金、社会基金等，分别用于资助农业经营投资、给予自然条件不利地区的补贴、为最贫困地区的大型基础设施项目提供资金、支持人员培训计划和就业计划等。欧盟国家还向农民提供社会救助、社会保险、社会福利等公共产品。日本政府十分重视土地改良、农业基础设施建设和发展农业科学技术等农村公共产品的提供，这对农业的稳定与发展发挥了重要的作用。除此之外，日本政府还建立了统一组织和指导的且相当
17、完善的农业技术推广体系，实施了农村与城市一体化的义务教育制度，农村义务教育经费由各级政府共同分担。日本政府还建立了城乡一体化的社会保障制度，农民享受的社会保障大致与城市居民所享受的社会保障相同。发达国家在农村公共产品供给方面的做法及经验，给了我们许多有益的启示：一是要注重加强确保农业稳定发展的农村公共产品建设。具体包括提供农业保护政策、提供良好的农业基础设施和建立完善的农产品市场等。二是政府应加大对农村基础教育的投入力度，尤其是中央和省级财政应加大对农村基础教育的投入比例。三是进一步建立和完善农村社会保障体系。基本思路是：经济相对发达的农村地区先行一步，建立相对完善的社会保障体系；经济相对落后
18、的农村地区主要是优先考虑加大扶贫力度，待条件成熟后再逐步建立农村社会保障制度。四是要重视环境保护。为此，要尽快完善农业环保法规体系，依法对不利于环境保护的行为予以处理。要增强群众的环保意识，积极开发和推广污染防治技术，确保环境保护有较好的群众基础和技术支撑。5四、重构农村公共产品供给制度的对策选择农村公共产品供给制度的缺陷及公共产品供给的不足，限制了农民消费需求的实现，降低了农民的消费效用，影响了农村消费市场的扩展，增加了农民负担，妨碍了农村的发展。因此，改革农村公共产品供给制度势在必行。中国农村地区范围广阔，各地区经济发展水平不一致，政府财力有限，这是我们在农村公共产品供给制度建设方面面临的
19、现实。因此，在现实条件约束下，要将强制性制度变迁与诱致性制度变迁结合起来，构建合理有效的农村公共产品供给制度。社会主义新农村建设时期，为保证公平有效地提供优质足量的农村公共产品，农村公共产品供给制度需要发生全新的变迁。原来那种“农民代替政府出资，政府代替农民决策”的状况必须改变，取而代之的是以政府为主的多元供给主体制度、以财政为主的多渠道筹资制度和多样化的供给方式以及充分尊重农民“话语权”的决策制度等构成的一个全新的供给制度。1.建立城乡统筹的公共产品供给制度，变农村公共产品的体制外供给为体制内供给，使农村居民在公共产品享用上能够享受到与城市居民大体均等的待遇6长期以来实施的重工轻农政策，形成
20、了城乡二元经济结构，同时也形成了城乡有别的公共产品供给体系。农村在很大程度上实行的是以农民为主的“自给自足”型公共产品供给制度，农村公共产品大多由农民自己提供，导致公共产品数量短缺、质量不高。要改变这种现状，必须摆脱传统的、根深蒂固的城乡居民社会权益“天然有别”的思想观念束缚，加快政府职能的转换，树立以人为本的执政理念，彻底改变“重城轻乡”、“重工轻农”的公共产品供给制度安排，从根本上改变这种非均衡的城乡公共产品供给制度，建立城乡统筹的公共产品供给制度，以实现两种供给制度的并轨为目标，以坚持城乡供给的统筹为原则，对城乡供给逐步实行统一筹划、统一政策、统一标准、统一待遇。为此，必须按照建设社会主
21、义新农村的要求，进一步调整财政支出结构，加大财政对农村地区公共领域的投入力度，重点保证农村义务教育、基本医疗卫生、社会保障服务等关乎民生的公共品和全国性的农村公共品（如农业技术推广、农业信息网络等），以及区域性公共品（如河流治理、病虫害防治等），强化政府对农村公共产品的保障责任；要进一步完善省以下财政体制，扩大省直管县改革试点，扩大基层财政在分享税收收入中的比重，确保基层政府有与其事权基本对应的稳定收入来源；要按照公共服务均等化的要求，加大对农村地区，特别是落后的农村地区的转移支付力度，增强其公共保障能力；要建立城乡一体的公共产品供给格局，还应以改革现行的户籍制度为突破口，破除各种体制性障碍，
22、实行以职业划分农业与非农业人口，以居住地划分城镇与农村人口的户籍管理制度，建立城乡统一的劳动力市场和平等的行业进入制度，城市务工农民在医疗卫生、子女上学和社会保障等方面，享受与城镇居民同等待遇。2.构建多层次的农村公共产品供给机制7要按照事权与财权统一的原则配置公共财力，使各级政府尤其是基层政府所拥有的财力与其公共产品供给责任相适应。在各级政府对农村公共产品的提供职责划分上，对于农村基础教育、卫生防疫、计划生育、社会保障、环境保护、大型水利工程、农业基础科学研究、全国性的农业病虫害防治等，由于其受益范围并非局限于农村区域，应由中央政府提供。中型水利工程、乡村道路、农村电力、通讯、农业科技教育与
23、推广、市场开发及提供市场信息等农村准公共产品，不论纯粹由政府供给还是纯粹由农户私人供给都难以实现有效供给，应选择政府与私人混合供给的模式。能够使跨区域受益的农村公共产品由地方政府承担为主，中央政府在一定程度上进行协调和给予财力上的补助。村委会负责提供村落范围内的农村公共产品或服务。要发挥好民间组织在公共产品供给上的作用，借助于民间组织提供满足农民急需的公共产品和公共服务。民间组织作为供给主体，公共产品的供给数量及质量等由农户自主决策，成本由农户共同承担。各级政府可通过精心策划和宣传，以及提供补贴、奖励等优惠政策，引导、支持、鼓励、吸引非政府组织和个人对农村公共产品供给的积极参与，并积极引导、帮
24、助、支持非政府组织和个人形成一种稳定的或制度化的参与农村公共产品供给的有效机制。3.形成公开、透明和民主的农村公共产品供给决策机制公共决策本质上是关于社会价值的一种权威性分配活动。农村公共产品供需结构性矛盾，反映了公共决策不民主而导致的社会资源配置不当。因此，要使农村公共产品供求结构吻合，必须解决农村公共产品决策权的配置问题。农民是农村公共产品的消费主体，他们最知道合适的公共产品的数量、质量和结构。针对自上而下的农村公共产品需求决策机制不能真正反映农民需求的现状，必须建立自上而下和自下而上相结合的农村公共产品供给决策机制，将公共产品的选择权交给需求者，让农民参与到决策中来，以充分反映农民对各种
25、公共产品需求数量及质量上的差别。要在建立完善的村民委员会和县乡人民代表大会制度的基础上，建立农村公共产品需求表达机制和决策监督机制，使农民对本社区的公共事业建设有表决权，借此保证在公共产品提供方面，能从农民的切身利益出发，提供广大农民急需的公共产品，并对政绩性的农村公共产品供给实行严格抑制，以提高农村公共产品供给的有效性，减少供给成本。要积极培育农民的现代公民意识和民主法制意识，积极引导和鼓励农民参与农村公共事务决策活动，强化对公共事务的监督管理，增强农村公共事务的民主性、公开性和透明性，使农村公共资源的分配使用置于基层民主的监督之下。4.实现农村公共产品提供与生产的适度分离公共产品的提供方式
26、分为政府供给、市场供给、政府与市场共同供给。农村公共产品的政府供给是主渠道，但政府提供并不等于政府直接生产。国防、社会治安、义务教育、消防服务等可以实现政府提供与政府直接生产的统一，但除了这些少数涉及国家整体利益和国家安全的纯公共产品需要由政府直接生产外，大量的公共产品都可由私人生产，然后由政府采购，并由政府向社会提供。在农村公共产品领域，做到政府提供与公共产品具体生产适度分离，在坚持政府供给为主渠道的基础上，积极鼓励市场供给和政府与市场混合供给的方式，可以提高农村公共产品供给效率，增加农村公共产品供给数量。如在农村科技推广、科技培训和初、高、职教教育以及农村医疗卫生等方面适当引入民间资本，可
27、以在一定程度上缓解政府提供的不足。5.进一步健全和完善农村公共产品供给的相关法律、法规由于农民是一个庞大的弱势群体，因而只有通过法律的规定，使农村公共产品供给制度法律化、规范化，才能切实保障农民的切身利益。就目前而言，不仅要加快修订旧的相关法律、法规，而且还要细化、完善并制定、出台新的有关农村公共产品供给的法律、法规。具体而言，一是要积极稳妥地改革现行城乡二元分割的户籍制度，促使“农民”向“全权公民”身份的转化。相对于城市居民来说，农民是属于“权利受限”的公民，政府为公民提供的公共产品，农民在事实上是不能完全享受到的。农民的权利受限，导致其发展的机会受限和相对贫困。因此，必须依法保障农民的“国
28、民待遇”，使之成为平等的“全权公民”。二是进一步完善相关法律、法规，保障农村公共产品的供给数量与供给质量。当前农村公共产品非常匮乏，基础教育、水利设施、公共治安、道路交通、污染防治、文化生活等方面，无论数量还是质量，都无法满足农民的实际需要。要有效地保障农村公共产品的供给，政府除了加大投入外，还必须通过法律上的严格规定，明确相关主体在农村公共产品供给方面的法律责任。三是完善村民自治的相关法律制度，进一步保障村民自治的有效落实。应让村民委员会独立处理本村公共事务，将乡镇与村委会的关系，规范到“指导、支持和帮助”的关系上来；针对乡镇政府实际掌控村级事务的情况，应该制定相关的法规，防止乡镇借“一事一
29、议”的形式向农民乱摊派；进一步规范“两委会”制度，完善村级办事程序。通过制度上的创新与完善，推动农村民主政治的健康发展，使农村公共产品供给更好地适应农民的需求。四是依法调整乡镇政府的事权，使乡镇政府从全能型政府转变为真正的“有限政府”，从管制型政府转向服务型政府，从而为农民提供更多更好的公共产品。【参考文献】1樊丽明，石绍宾.税费改革后农村公共品供给格局分析J.财政研究，2007,(05).2贾康，阎坤等.农村公共产品供给机制创新研究J.财政研究，2007,(05).3刘增，陈敏生等.公共产品供给的法治保障J.海峡科学，2007,(04).4屈群苹.对农村公共服务供给问题的思考J.中共浙江省委党校学报，2007,(03).5何丽双，林木西.发达国家农村公共产品供给的经验与借鉴J.经济纵横，2007,(07).6阳立高，张四梅.后农业税时代农村公共产品供给体制创新研究J.经济体制改革，2007,(03).7姚宁芳，杨艳萍.农村公共产品多元化供给研究J.发展，2007,(06).-