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1、Good is good, but better carries it.精益求精，善益求善。农业保险研究初稿-农业保险研究摘要本文通过对农业保险发展的背景、现状进行深刻的描述，并深刻剖析当今农业保险发展现状、存在问题及发展制约因素。关键词农业保险研究农业保险事业的发展问题，是党的十六大以及之后的中央全会提出全面建设社会主义新农村的战略部署，全面深化农村改革，健全社会主义新农村建设的体制保障，动中员全社会关心、支持和参与社会主义新农村建设。2004年，中国保监会先后批准上海、吉林和黑龙江3家专业农业保险公司筹备和开业，财政部随后开始给农业保险的保费补贴列为财政预算科目，从而开启了农业保险的新局面
2、。发展农业保险，有利于保障农业生产稳定进行，加快农业现代化进程，有利于全面深化农村改革，维护农村社会稳定，有利于完善农村社会保障体系，提高农民生活水平。同时，我国农业经济、农村发展在改革开放中正在发生重大而深刻的变革，在社会主义新农村建设蕴藏着巨大的保险需求，为农业保险的发展提供了良好的契机。而我国保险业发展的一个问题是保险业的空间布局不合理，城乡保险市场发展严重滞后，无法满足农民群众日益增长的风险保障需求，发展农业保险，已成为我国保险业面临的重大课题。一、农业保险试验的新纪元从2004年以来，我国农业保险开始了一个新纪元。中国保监会为了实质性推进农业保险的试验，先后批了四农专业性农业保险公司
3、，同时引进一家外资农业保险公司。2006年，国务院出台国务院关于保险业改革发展的若干意见，明确指出政府要积极支持政策性农业保险的试验，并具体提出给政策性农业保险“三个补贴”，即保费补贴、管理费补贴和再保险费补贴。接着，由保监会牵头与财政部和农业部共同起草政策性农业保险条例。2007年，政政部第一次将“农业保险补贴”作为预算科目，并列入10.5亿元。接着确定四川、湖南、江苏、吉林、内蒙古、新疆六省（自治区）为试点，开展小麦、水稻、玉米、大豆和棉花五种作物的政策性农业保险。据悉，今年吉林省农业保险试点范围进一步扩大，覆盖全省所有省份，包括城区乡镇，预计参保的玉米、水稻、大麦、花生、葵花等5种作物面
4、积可达225万公顷，占全省5种作物播种面积的55%左右。据了解，2007年开始，吉林省为国家确定的6个试点省份之一，在全省27个县试点开展政策性农业保险。2008年试点县扩大到45个，全省共有205.3万农户参加投保，占农户总数的59.2%，参保农作物品种包括玉米、水稻、大豆、花生、蔡花，参保面积达212万公顷，占全省五大作物播种面积的50.4%，保费总额达到6.07亿元。至此，我国农业保险开始走上以政策性农业保险为主的新的试验轨道，在农业发展和粮食安全备受中央政府和全社会关注的当今，财政支持农业保险的态势是难以逆转的。2008年，财政部列入预算的农业保险补贴是60.5亿元，试验地区由6省区扩
5、大到16省区，试验的种植业种类除了小麦、水稻、玉米、大豆、棉花之外，增加了油菜、花生等油料作物。目前的政策性农业保险试验，基本上是采用“政府支持、政策引导、市场运作、自愿投保”的原则，作为“市场运作”的具体体现就是让商业保险公司作为主要承保人，并适当引进竞争机制。中央财政所支持的省区选中的商业保险公司主要有中国人保、中华联合、安华之外，还允许谷物协会、果树协会、养鸡协会、奶牛协会参与承保或代理。浙江的“共保体”中有10家保险公司。二、中央财政支持的政策性农作物保险试验概况1、2007年的试验概况。2007年，中央财政开始介入农业保险，提供保费补贴，农业保险进入了中央财政与地方财政共同以持的崭新
6、局面。当年，中央财政首次对大豆、玉米、小麦、水稻、棉花、能繁母猪6个种植业和养殖业保险进行保费补贴，截止2007年年度，各级财政投入补贴29.94亿元，其中种植业17.18亿元，养殖业12.76亿元，带动政策性种植业保险实现保费收入30.12亿元，上路种植业保险保费收入的93.69%。中央政策性五大作物保险承保数量1.48亿亩，参保农户为2818.52万户次，承担风险金额344.29亿元，赔款22.03亿元，理赔受益农户414.9万户次。五大作物保险按险种承保数量为水稻6896.37万亩、小麦836.25万亩、玉米4467.77万亩、大豆488.6万亩、棉花2099.67万亩；按险种参保农户为
7、水稻1937.42万户次、小麦152.3万户次、玉米555.68万户次、大豆30.35万户次、棉花142.76万户次；按险种承担风险金额为水稻123.51亿元、小麦15.87亿元、玉米98.63亿元、大豆8.6亿元、棉花97.69亿元。按险种赔款为水稻5.42亿元、小麦0.85亿元、玉米10.85亿元、大豆0.54亿元、棉花4.38亿元；按险种理赠受益农户为水稻161.88万户次、小副部长5.08万户次、玉米176.58万户次、大豆18.06万户次、棉花5.33万户次。保险公司承保的中央政策性五大作物保险实现签单保费25.36亿元，占种植业保险签单保费的78.88%，其中水稻、小麦、玉米、大豆
8、、棉花五大作物保险占中央政策性五大作物保险签单保费的31.67%、4.65%、36.36%、2.76%、24.57%。五大作物保险承保覆盖面分别为水稻的52.12%、小麦的19.41%、玉米的44.12%、大豆的25.56%、棉花的78.21%。水稻在相关省份的承保覆盖面分别为江苏的70.06%、吉林的30.14%、湖南的52.09%、四川的32.4%、新疆的17.87%。小麦在相关省份的承保覆盖面分别为江苏的16.7%、新疆的11.49%、内蒙古的44.99%。玉米在相关省份的承保覆盖面分别为江苏的25.27%、吉林的61.78%、四川的24.88%、新疆的7.25%、内蒙古的43.99%。
9、大豆在相关省份的承保覆盖面分别为吉林的8.87%、新疆的14.17%、内蒙古的36.56%。棉花在相关省份的承保覆盖面分别为江苏12.35%、湖南的60.09%、新疆的99%。分省份看，五大作物保险签单保费分别是江苏0.68亿元、吉林5.92亿元、湖南5.2亿元、四川2.93亿元、新疆6.59亿元、内蒙古4.04亿元；赔款分别是江苏0.46亿元、吉林8.67亿元、湖南4.15亿元、四川1.17亿元、新疆4.29亿元、内蒙古3.29亿元。2、2008年的实验概况。2008年中央财政保费补贴在以下几个方面有所突破：第一，扩大试点区域。2008年中央财政在保持2007年试点省份的基础上进一步扩大试点
10、区域，根据各省农业保险试点申报情况，新增辽宁、河北、河南、山东、湖北、黑龙江、安徽、福建、海南10个省份。2009年又增加了江西。这样，中央财政支持农业保险试验的省份达到17个。第二，提高了保费补贴比例。2008年种植业保险保费补贴比例在补贴地区省级财政补贴25%的保费后，中央财政再补贴35%的保费，比2007年保险补贴比例提高10个百分点；新疆生产建设兵团和中央直属垦区中央财政补贴80%的保费。第三，扩大了保险责任。2008年种植业保险在暴雨、洪水、内涝、干旱、风灾、雹灾、冰冻七种气象灾害责任的基础上增加病虫草鼠害。2008年全国31个省（自治区、直辖市）和4个计划单列市农业保险保费收入11
11、0.7亿元，同比增长114%。2008年全国农业保险赠款69亿元，增长1.1倍，受益农户1098.7万户次。2008年农业保险承保名类农作物5.3亿亩，其中，承保粮食作物3.6亿亩，占全国可耕地面积的20%，经济作物（含油料作物）7000万亩，林木7700万亩，水果蔬菜等其他农作物2500万亩。承保各类牲畜4.7亿头（羽），其中，能繁母猪4762万头，育肥猪2080万头，奶牛174万头。2008年，由中央财政支持的政策性农业保险试点由6个省份扩展到16个省份和新疆生产建设兵团，粮食主产区的13个省份全部被纳入到试点范围。农业保险在服务现代农业、建设新农村方面发挥了重要作用。2008年，农业保险
12、责任金额达到2397.4亿元，同经增长213%，全年累计向1400万户农户支付赔款70亿元。提升农业防灾能力。保险公司投入资金实施人工影响天气，与动物疫病防控部门开展数据共享、防疫共建等合作，提高了农业防灾搞灾能力。三、试点地区政策性农作物保险的制度特点这里我们将对2007年6个中央政策性农作物保险试点地区的方案和实施情况做一些比较与评估，以考察中央财政介入下的农业保险制度发展情况。1、经营模式。从6个省区的试情况看，不同省区选择的经营模式有所不同，同一个省区内部不同的市县选择的经营模式也存在差异。同样的经营模式在不同省区的具体操作规则也有所差异。首先，联办模式，政府与保险共同承担风险。四川、
13、内蒙古以及江苏的部分地区采用政府与保险公司联办的经营模式。联办模式在实践中表现为政府与保险公司共同分摊保费与赔付责任以及由政府单独与保险公司共同承担超赔责任。其中，在江苏，保险公司与政府联办模式表现为地方政府与保险公司的保费和部款责任按7:3的比例分摊。在四川，试点市农险赔款在当年农险保险保费的2倍以内，由经办机构承担全部赔付责任；赔款在当年农险保费的23倍部分，由经办机构与政府按1:1的比例分担。而在内蒙古，原则上规定了政府承担超赔责任，对于大灾导致经办机构赔付率超过80%的超赔责任，由自治区政府负责协调解决。但表述较为含糊，没有明确超赔责任的承担主体以及分摊比例。其次，代办模式，政府承担风
14、险、保险公司代为经营。江苏省苏州、无锡、常州、扬州等地采取的就是代办模式。最后，自营模式，即在政府政策支持下由保险公司自营，承担风险。如湖南、新疆、吉林大都采取政府政策支持下的保险公司自营模式。由政府进行组织推动，发挥引导作用，各级财政提供保费补贴，由商业保险机构自主经营。以上三种模式的主要区别在于承担风险的主体不同。在联办模式中，由政府与保险公司共同承担风险，需要解决的主要是二者如何界定各自的责任以及分摊风险的比例；在代办模式中，主要由政府承担风险，关键是政府能否对潜在的风险具备足够的承担意愿与承担能力；在自营模式中，主要由保险公司承担风险，关键是在出现巨灾风险以及出现较大幅度的超赔时，保险
15、公司能否有充足的准备金予以赔付。事实上，在联办与代办模式中，也存在当地政府难以承担巨灾风险的问题。2、经营主体。在6个试点省区，除了吉林由安华1家公司经营外，其他5个省区大都初步引进了竞争机制，由两家及以上的公司承保。允许多个市场主体在同一个地区的农业保险市场展开竞争，有利于提高服务效率，也有利于增强承保能力，在更大的范围内分散风险。3、财政补贴（1）中央财政补贴的特点及其问题中央财政补贴的特点表现在以下几个：第一，在补贴方式方面，采取中央与地方财政的联动补贴。只有在省级财政部门和农户分别承担一定比例保费的前提下，财政部才给予相应的保费补贴。第二，在补贴比例方面，采取了同比例补贴身或“一刀切”
16、。对于中央确定的补贴险种，在试点省区省级财政部门承担25%的保费后，财政部再承担25%的保费。第三，在补贴程度与水平方面，采取了特定险种补贴、特定保险责任补贴以及特定保险金额补贴。即只补贴玉米、水稻、大豆、小麦和棉花等特定险种，只补贴暴雨、洪水（政府行蓄洪除外）、内涝、风灾、雹灾、旱灾和冰冻等特定保险责任，只补贴农作物生长期内所发生的直接物化成本的保险金额。上术补贴特点在实践中存在如下一些问题：第一，联动补贴的问题。联动补贴有利于鼓励地方财政出钱来发展本地农业和通农业保险保障农民的基本生活，在操作上有利于防止地方财政“钓鱼”。但其弊端也非常明显。首先，使得农业保险的筹资陷入中央政府、地方政府和
17、农民的博弈之中，不利于重建农民对农业保险的信任机制。其次，由于上一级财政补助资金拨付的滞后性，将影响农业保险基金的到位率。同时，这进一步会导致农业保险的基层管理部门在制定保障水平和补偿方案时非常保守。同时，中央和地方财政的补贴联动将会产生不公平现象。对于那些粮食主产区或西部经济落后地区，虽然最需要农业保险，但它们的财力有限，补贴能力最差，不可能拿出足够的钱来补贴。这就使得相对富裕的地区先一步和多享受到上级政府的实贴，产生明显的补助累退效应。从湖南、新疆和内蒙古情况看，农业大县往往是“财政小县”，对于这些县而言，农业保险搞得越多，地方政府财政补贴压力就越大。同时，财政状况好的县（市）往往农民的收
18、入水平也较高，自身抵御农业风险的能力也相应较强，因而并不能很好地发挥政策性农业保险的保障功能。第二，同比例补贴或“一刀切”的问题。没有建立一种与地方财政支持能力相联系的中央补贴制度。政府间补助的必要性，归根结底源自财政错配现象。政府间补助计划具有再分配的性质，这就要求补助提供者依据再分配的原则确定哪些地区需要钱，需要多少钱。往往是商品农产品基地或贫困地区的地方财力不足，照理说中央的支持力度应当大一些。对发达地区，中央财政的补贴力度可以小一些。按照2007年中央财政补贴比例，经济欠发过的省份保费补贴资金的财政支付压力较大。补助金额的确定取决于多种因素，诸如被补助地区的人均收入、人口规模以及当地政
19、府财政收入情况。在发达国家，中央（或联邦）政府在确定对地方政府的补助金额时，一般会依据立法部门上事先制定好的复杂的公式。换言之，补助金额确定的制度化是公共财政体系建设的重要一环。在非制度化的情形式，所谓“跑部钱庄”就会成为一种常态，而为了防止过分的游说行为，“一刀切”也就成为无奈的选择。第三，特定险种补贴问题。一是关于农业保险的目标问题。农业保险作为农业自然灾害救助体系的重要组成部分，成为促进农业生产、保障食物安全的重要的手段。不仅仅粮食安全问题，而是食物安全问题。由于有的省区农业产业化发展的进程中已经形成了许多瓜果、蔬菜和专业养殖基地，形成了当地的农业发展特色，同时也成为了当地农业经济的重要
20、支柱，这些地区希望将这些种植和养殖生产纳入政策性农业保险的范围，因此中央财政补贴就不能不仅仅局限于玉米、水稻、大豆、小麦和棉花，可能与地方政府的诉求与政策导向相冲突，削弱政策性农业保险的效果。另外，对农民来说，没有能够体现公共服务的均等化，会产生不公平感，特别是如果补贴水平达到一定的程度，可能会对农户的生产决策带来一定的影响，保险风险广泛或巨大，而按照商业经营规则无法由市场提供的农林牧渔产品生产的保险、渔船保险和渔民人身伤害保险，是政策性农业保险。符合这些条件的农业保险项目或产品主要包括多风险农作物保险、主要农畜家禽死亡保险以及渔船保险和渔民人身伤害保险等。三是财力。可以允许各省、自治区、直辖
21、市自主确定农业保险发展的重点领域，以体现地方政府对农业产业结构调整的政策导向作用。第四，特定保险责任补贴问题。目前财政补贴的保险责任统一界定为暴雨、洪水（政府行蓄洪除外）、内涝、风灾、雹灾、旱灾和冰冻。我国农业保险主要承保农林牧渔业生产过程中和进入市场前的初加工和运输过程中的自然风险，其中，农作物保险承保的风险包括干旱、洪水、雨涝、台风、冰雹、霜冻、低温、泥石流等重大灾害；饲养动物保险承保的风险包括一般性非传染性疾病风险和传染性疾病风险。鉴于我国各地农林牧渔业生产的主要风险的较大差异，政策性农业保险的主要保险风险应由各省、自治区、直辖市参照全国一般性意见根据本地实际情况确定。第五，特定保险金额
22、补贴问题。在保障水平方面，中央财政主要补贴物化成本部分的保险。实行低保额的初始成本保险，保障程度以补偿承保对象的物化成本为主，以保障农民灾后恢复生产为出发点，有利于减省财政补贴的数量，但保障范围和保障水平的确定还要兼顾农民的支付意愿。在自愿投保的条件下，有时候过低的保障水平和过于狭窄的保险标的范围可能难以满足农民的差异化需求。由于各地的经济发展不平衡，农民经济收入差异明显，用“一刀切”的办法确定保险金额，不符合农业生产实际，难以满足农民需求。（2）地方财政补贴及其问题。中央财政要求对于中央确定的补贴险种，在试点省份省级财政部门承担25%的保费，其余部分由农户承担，或者由农户与龙头企业和省、市、
23、县级财政部门共同承担，具体比例由试点省份自主确定。在实践中，地方财政补贴在省、市、县等不同层级财政之间的分摊办法不尽相同。大致可以分为“一视同仁”、“有所差别”以及“相机行事”三种类型。第一，“一视同仁”型。在全省（自治区）范围内，统一规定省、市、县等不同层级财政的分摊比例。比如内蒙古的试点方案就规定，中央财政承担25%、自治区财政承担25%、盟市财政承担15%、旗县财政承担10%。这种方法简单易行，但忽视了不同地区经济发展水平的差异。往往是商品农产品基地或贫困地区的县市（区）财力不足，省市财政的支持力度应当大一些。从2007年试点所反映出来的问题看，吉林、内蒙古两省区的县（旗）大部分是农业大
24、县、财政穷县、工业小县，县级财政十分困难。在2007年农业保险试点初期，如果按照吉林县级财政承担30%或者内蒙古县级财政承担25%的保费补贴比例进行农业保险的补贴制度安排，将很难实行，试点地区也无法达到中央财政最低20%承保面的要求。以吉林省榆树市（县级市）为例，2006年粮食作物保险参保面积24万公顷，总保费为7218万元，市级财政保费补贴2166万元，占本级财政收入的10.79%，占全口径财政收入的3.87%，负担相当重。而对发达地区，省市财政的补贴力度可以小一些。对于经济发展水平较高的地区，省市财政分摊比例相对小一些，而对于经济发展水平相对较低的地区，县市（区）分摊的比例要小一些，以体现
25、财权与事权相对称的原则，实现更大的公平性。第二，“有所差别”型。即根据各地经济发展水平与财政承担能力的差异，在补贴比例分摊上有所差别。比如江苏省实行分区域保费补贴政策，各级财政保费补贴原则上不低于60%。其中，中央和省财政对苏北地区的保费补贴比例为50%，苏中地区为30%，苏南地区则根据试点情况给予市、县适当奖励。第三，“相机行事”型。即在方案中没有明确各级政府的分摊比例，而由当地政府自行确定。比如江苏省在试点方案中规定，由市、县协商确定分担比例，承担其余部分政府保费补贴。这在很大程度上取决于它们与市级、省级政府的讨价还价的能力。显然，那些活动能力强的基层政府可能获得的补助则相对较少，自身将会
26、承担更大的补助比例。基层财政支持能力与其补贴负担增加关系就具有很大的偶然性。同时，财政补贴要充分考虑到各地经济和社会发展水平的差异，弹性和灵活补贴方式可以很好地解决各地经济发展不平衡情况下政府补贴的公怦性问题。农业保险财政补贴中地方政府不同层级之间的财政关系调整：主要由省、市财政负担全部地方财政补助资金。北京市采取全部由市财政来承担50%的保费补贴，各区县根据实际累加保费补贴。这种方法由市财政承担全部法定补贴责任，全现了市政府在提供政策性农业保险这种“准公共产品”中发挥主导作用的理念，减轻了区县财政的压力。4、保险费率。由于农业保险尚处于试点初期，数据积累非常有限，各地还没有风险区划与费率分区
27、的概念，费率厘定非常粗糙。比较发现，大多数试点地区农业保险费率厘定的总体原则是“不同作物有所不同，同一类作物基本相同”，而且各市县之间没有费率区别。这就带来潜在的逆选择问题。事实上，即便是同一种作物，在不同市县，其风险状况都是不一样的，费率也应该不一样。如果这际收取的保费民与农户面临的风险不相匹配，则会造成逆选择，不匹配的程度越高，逆选择也就越严重，低风险的农户就越缺乏参保的积极性，在这种情况下，农业保险实际集中了高风险集合，从而难以可持续发展。如果试图通过提高费率来改善财务状况，相对低风险的农户则更多地选择退出，逆强风险区划的理率研究，在成本可控的情况下进行更为具体的费率分区，使农户的风险状
28、况与其费率基本匹配，从而减少逆选择现象。5、大灾风险基金。从试点地区的方案规定看，吉林、湖南以及瓣疆等省区还没有明确规定大灾风险的分散与处理机制。四川与内蒙古的试点方案规定，将农业保险的经营结余转为大灾准备金或巨灾风险准备金。但问题在于，农业保险出现经营结余的可能性不大，可能结余的数额也会非常有限，难以充当巨灾风险准备金的角色。如果农业保险试点当年就出现超赔，则大灾难准备金的积累就只能是纸上谈兵。只有江苏由财政部门按照当年农业保险保费的一定比例拨付专门的大灾风险基金。农业巨灾风险是影响农业保险持续发展的重大制度安排问题。农业生产无论是气象风险还是疫病、病虫害在灾害缺失中常表现为高度的时间和空间
29、关联性。农业生产中的洪水、干旱等巨灾风险属于不可保风险，容易形成巨灾损失，这是商业化保险公司很难独立承担和消化的，单个农业保险供给主力所不及，需要国家建立农业巨灾风险基金为农业保险提供政策支持。是否拥有巨灾风险支持保扩体系是中国农业保险与发达国家农业保险一个主要差别。农业保险因大面积干旱、台风等造成的系统性风险远大于普通保险业务。像美国、西欧各国、日本等发达国家农业保险在开展时通常建立农业再保险机制和巨灾基金等形式，在更大范围内分散农业保险经营者的风险、积累资金、弥补损失。我国目前还没有建立上述机制，巨灾只能由各个省区及试点保险公司承担。承着农业保险覆盖面的扩大，大量风险滞留国内，巨灾风险集中于经营主体本身，这对保险公司的持续经营和金额保险体系的稳定造成了巨大威胁，各保险公司持续经营面对巨大挑战。-