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1、新时期基层人民法庭工作的构想 新时期基层人民法庭工作的构想 基层人民法庭作为国家审判机关的前沿阵地和基层人民法院的派出机构，它不仅承担了大量的民事商事审判和一定量的执行工作，同时起着化解社会矛盾的“第一道防线”作用，是构建和谐司法、展示国家司法权威和提高司法公信力的前沿窗口。在我们倾力构建和谐社会的今天，认识基层人民法庭在调处社会矛盾，维护社会公平与正义的社会功能，凸现人民法庭的独特作用，显得尤为重要。但由于历史和现实的原因，特别是受主客观因素的制约，现阶段各基层人民法庭的优势并未能完全得以发挥，审判工作机制仍存在不少问题和缺陷。如何使人民法庭的审判工作机制更符合社会改革和发展的要求，真正做到
2、严肃执法、公正裁判、实现程序正义和实体公正，落实司法为民举措，更好地为构建和谐社会服务，已成为人民法院亟需研究解决和改进的新课题。鉴于此，中院研究室于近日抽调部分基层法院调研骨干，专门组成课题小组，以座谈、问卷调查等方式，对辖区16个基层法院五年来各基层人民法庭在审判、保障以及管理等方面的情况进行专项调研，并对人民法庭审判工作机制存在的问题进行分析，在此基础上，结合审判工作实际，提出了今后进一步加强法庭审工作判机制建设的意见和建议，以期为我国人民法庭审判工作机制改革提供一点参考，尽一份微薄之力。 一、现状考察：基本情况与调查 2021年9月23日，最高人民法院下发关于全面加强人民法庭工作的决定
3、（以下简称法庭决定）通知后，市两级法院紧紧依靠各级党委、人大、政府，在上级法院的有力指导和有关部门的大力支持下，采取有效措施，在加强对人民法庭工作的领导、特别是在加强对人民法庭的规范化管理、规范人民法庭和巡回审判点设置、加强对人民法庭的物质装备保障、注重人民法庭的队伍建设、强化调解工作、落实司法为民要求等方面取得了积极进展和初步成效，有效保证了人民法庭审判工作在为构建和谐社会中的前沿阵地和窗口作用。 （一）法庭设置情况。市总面积2108平方公里，现有人口410余万，行驶政区划为6区、3市、5县，辖区居住有汉族、土家族等31个民族，其中汉族占人口比例的89.5，土家族占人口比例的10.2。199
4、8年全市共有14个基层法院，下辖58个人民法庭，中院直属三个法庭，共计61个法庭。年为了落实最高法院关于人民法庭若干问题的规定的精神，全市法院对法庭进行了初步调整，在原有法庭的基础上建立中心法庭。通过调整和合署办公， 全市法院的人民法庭减少到38个，其中中院的2个直属法庭不变。2021年后，我市所辖15个基层法院（含神农架林区法院），法庭建设从总体上本着巩固、调整、加强的方针，除中院未再保留两个直属法庭外，基层法院法庭的具体情况是：夷陵区法院的法庭由原来的10个减少到5个，宜都市的法庭由原6个减为4个，当阳市的法庭由7个减少到5个，远安法院的法庭由6个减少到4个，兴山法院由6个减少到4个，长阳
5、法院的法庭由7个减少到5个，五峰法院的法庭数由5个减少到3个，秭归县法院法庭数由6个减少到3个，枝江市法院法庭数为5个，神农架林区法院法庭数为4个，共计42个法庭。2021年，最高人民法院下发法庭决定通知后，全市共有法庭编制数40个，其中夷陵区和枝江市各5个法庭，当阳市、宜都市、远安县、长阳土家族自治县以及神龙架林区各4个法庭，五峰土家族自治县、秭归县和兴山县各3个法庭，点军区1个法庭。2021年，我市按照最高法院设置人民法庭应当具备个条件（一是年受理案件数量一般不低于件，但边远山区、牧区、林区等地区不受此限，具体受理案件数量由各高级人民法院根据实际情况决定；二是至少要有名法官，名书记员，有条
6、件的应当配备司法警察。少数民族地区应当配备懂当地民族语言的审判人员和书记员；三是要有自有的审判、办公用房，以及适应审判工作需要的办公设施、通信设备和交通工具），在原有法庭编制数不变的基础上，象夷陵区等基层法院再次对法庭进行了调整，比如选择一个政治、经济、文化较为发达的地区作为这几个巡回法庭的管理机构，形成一个既相对独立，又统一领导，互相配合，协调运作的组织形式的中心法庭。现全市实有34个基层人民法庭，从而进一步合理配置了有限的审判资源。从我们调查的情况来看，除个别基层法院的法庭设置还不够合理仍需调整外，其余绝大多数中心人民法庭的设置是科学、合理的。 （二）法庭收结案情况。五年来，法庭共收各类民
7、商事和简易刑事自诉案件24073件，结案23772件，年均结案率为98.75%；2021年，全市法庭共有法官和书记员124人（法官90人，书记员34人），占全区863名法官和书记员的14.37%。法官年均办案52.83件，书记员年人均承担记录110.31件。从全市法庭五年收结案情况来看，收案各结案呈现出逐新时期基层人民法庭工作的构想年下降的趋势。比如2021年全市法庭共新收各类案件5174件，审结5151件，结案率为99.56%；2021年新收各类案件4807件，审结4755件，结案率为98.92%；2021年新收各类案件5011件，审结4948件，结案率为98.74%；2021年新收各类案件
8、4671件，审结4549件，结案率为97.39%；2021年新收各类案件4410件，审结4369件，结案率为99.1%。 另外，由于我市处山区和平原的结合部，人口分布极不均匀，经济发展环境也极不平衡，导致各法庭收结案等情况的“五个不平衡”：一是各法庭所辖人口极不平衡。比如人口在一万以下的有4个人民法庭（主要是神农架林区法院），人口在一万以上至三万以下的有2个人民法庭，人口在三万以上至六万以下的有2个人民法庭，人口在六万以上至十万以下的有11个人民法庭，人口在十万以上的有15个人民法庭。二是各法庭年收结案不平衡。比如2021年收结案在50件以下的有1个法庭，收结案在50件至100件的有7个法庭，
9、收结案在100件至150件的有2个法庭，收结案在150件至200件的有10个法庭，收结案在200件至300件的有6个法庭，收结案在300件以上的有8个法庭。三是各法庭组成合议庭审理案件占收案之比不平衡。比如2021年组成合议庭审理案件占收案10%以下的有10个法庭，占10%以上至20%以下的有15个法庭，占20%以上至30%以下的有7个法庭，占30%以上的有2个法庭。在这里需重点提出的是，组成合议庭审理的案件除法律规定有的案件需由合议庭审理外，绝大多数案件是由于三个内不能结案，从简易程序转为普通程序的案件。这种名义上的合议制，实际上“合而不议”，“合议独审化”的审判过程在各法庭仍是一个较为普遍
10、的现象。四是各法庭判决结案不平衡。比如2021年判决结案占收案10%以上至20%以下的有7个法庭，判决结案占收案20%以上至30%以下的有10个法庭，判决结案占收案30%以上至40%以下的有16个法庭，判决结案占收案40%以上的有1个法庭。五是各法庭年均收诉讼费极不平衡。比如2021年收诉讼费在2万以下的有10个法庭，收诉讼费在2万以上5万元以下的有8个法庭，收诉讼费在5万以上10万元以下的有6个法庭，收诉讼费在10万元以上的有10个法庭。 （三）法庭队伍结构情况。自2021年以来，我市各人民法庭人数建制一般为3到7人。3人最少，这类法庭管辖的多为一些经济不发达，比较贫穷和偏僻的乡镇，这些乡镇
11、的民事纠纷相对来说较少。7人最多，这类法庭管辖的多为一些经济较为发达的乡镇，这些乡镇人口较多、地域较大、经济在该县处于中流砥柱的地位。4到5人是大多数人民法庭的人数建制，这类法庭管辖的乡镇的经济和社会发展状况界于前两者之间。在组织建制上，派出人民法庭的建制一般为：庭长、副庭长、审判员、助理审判员、书记员，其中庭长一名，副庭长一名，审判员一到二名，助理审判员一到二名，书记员一名。需要说明的是，许多法庭常常在审判员和助理审判员之间存在其一，也即或者设有审判员，或者设有助理审判员。 我们从全市法庭队伍结构来看，呈现出“四多”现象。一是大专和本科以上学历人员较多。通过近年来鼓励在职学习，特别是近几年从
12、大专院校招录了一批大学生，充实到基层法庭，使得基层法庭人员的学历结构有了较大的改善，仅法律本科以上就有83人（含研究生1人），占总人数的66.94%；大专学历30人，占24.2%；高中学有8人，只占6.45%。二是共产党员较多。全市法庭除刚进法庭的少数人员外，大多是共产党员。在全市法庭124人中，共产党员就有99人，占总人数的79.84%；这些党员法官在为建设新农村，构建和谐社会中，发挥了积极性的作用；三是年轻人员较多。从全市法庭人员年龄结构来看，30岁以下的有38人，占总人数的30.65%；30至40岁的有46人，占37.1%。41至50岁的有31人，占25%；51至60岁的有9人，占7.3
13、%。而在30岁以下的年轻人中，绝大多数是书记员，因此，在优秀书记员中招考法院的审判员以防基层法庭法官断层，应提上各级法院的议事日程。 （四）法官素质情况。修订后的中华人民共和国法官法对法官的任职条件进行了严格的规定，担任法官的学历要求为本科，这对法官职业的精英化发展具有十分重要的积极意义。 从我市法庭的人员文化素质来看，自近几年一些文化层次较低的老同志近几年相继退休后，正如以上分析的，现在大多数法庭人员文化程度较高，大专本科以上学历的占了全部法庭人数的91.12%，应该说现在法官的文化素质不成问题。但我们在调查走访中产生了两个疑问。一是对农村地区尤其是经济较落后的农村地区的法官要求本科学历是否
14、具有实际意义；二是拥有本科学历是否就能胜任农村地区派出人民法庭法官的任职。答案是否定的。对农村地区的法官要求本科学历，迫使他们去学习、进修，走马观花地上脱产或函授本科、法律夜大等，只能使这些法官变得虚荣，在某种程度上滋长甚或培养了一些法官的弄虚作假心态。其次，法庭法官审理案件时，更多考虑的是这个案件所涉及的道德伦理、习惯及其它各种社会关系，而要熟练梳理和科学处理这些关系，需要法官有丰富的社会经验及对当地人物风情的熟悉。如果一味强调文化素质，能否真正地构建和谐司法的大厦。 从我市各法庭的人员的专业素质来看，近年来，为了应对法官专业化、职业化的要求，按照最高法院五年教育培训规划，我市两级法院进一步
15、加大了对基层法官的培训力度，坚持学用结合、按需施教、注重实效的原则，大力开展了短期培训和岗位培训。尤其是近三年来，按照最高法院和省高院的要求，中院组织全市法院基层法庭法官参加了全国法院法官培训项目班的培训，使全市基层法院法官的政治业务素质特别是法律适用能力、庭审驾驭能力及裁判文书制作能力得到了不同程度的提高。通过多层次、形式多样的业务培训，培训人数占总人数的90%，通过培训，从一定程度上提高了法庭工作人员的业务知识和工作技能。但是，法官是技术含量很高的职业，是一种专业素质要求很高的特殊职业。而法官的专业化、职业化是司法公正的前提和基础性要求。近年来，我市人民法庭的法官及其工作人员相对减少，对许
16、多法庭而言，仍存在高素质的法官进不来，也不愿意来，素质不高的不愿走，也走不了，加上有经验的法官提前退休了一批，有法官资格的走了一批，人民法庭法官断层的问题仍较突出。 从我市各法庭的人员的道德素质来看，我市近年来在全面提高队伍整体素质的基础上，大力加强干警思想道德建设，近年来涌现出一批先进法庭和人物，全市中34个法庭先后25次立功获奖，56人次先后获得省、区、县和最高院、团中央的表彰奖励。比如2021年秭归县人民法院归州人民法庭被最高人民法院、团中央联合表彰为“全国青年文明号”；五峰法院“全国人民满意的好法官”黎泽友、一等功臣刘邦庭等是该院优秀法官的代表，该院也是“背篓法庭”的首创地，还有兴山法
17、院黄粮坪法庭在2021年4月在被最高法院授予“全国优秀人民法庭”荣誉称号的同时，其“木箱法庭”深受人民群众的好评，人民日报、法制日报、人民法院报曾在头版头条予以报道。在涌现出一批先进法庭和人物的同时，仍存在一些不容忽视的障碍和问题。比如由于有些法庭远离市区，相对闭塞，加上受条件限制，基层法庭法官接受学习、培训的机会相对不多，因而业务素质提高较缓慢，也导致部分案件审判质量仍不高，还存在少数案件裁判不公，个别法官缺乏职业道德，审判作风较差等问题，这也从一定程度上阻碍了法官司法能力和水平的增强和提高。 （五）诉讼调解情况。诉讼调解是人民司法的优良传统。调解因能够较好地平衡当事人自身的利益，没有上诉，
18、很少申诉和上访，易于执行，有利于消除当事人因诉讼带来的对立情绪，是当事人之间解决纠纷的最好方式。据最高法院统计，2021年经过人民法庭审结的案件，绝大部分当事人服判息诉，上诉率仅为9.86%，二审改判、发回重审的比例为16.13%，全国人民法庭调解结案率为40.27%。1从我市各人民法庭所受理的案件来看，绝大多数都是发生在亲属、亲戚、朋友、邻里之间的矛盾纠纷。自2021年全国人民法庭工作会议后，我市法院按照最高人民法院确定的“能调则调、当判则判、调判结合，案结事了”的十六字要求，全市法院各人民法庭的法官们尽量做到凡案必调，即使无法调解结案的，在判决前也要做好双方当事人的思想工作，坚持多跑、多调
19、，做到以理服人，随案讲法，宣传法制。大多数法庭通过实行“审前顺气法、举证冷却法、庭审透明法、庭后交心法”的“调解四法”，效果比较明显。可以说，通过全市各人民法庭的努力，已初步形成了民间调解和诉讼调解互为补充，相互促进的调解工作新格局。5年来各人民法庭共审结各类案件23772件，调解结案9936件，撤诉结案4857件，调解率为62.23%，一些法庭调解率达到72%以上。 （六）巡回审判情况。巡回审判制度作为人民法庭开展工作的一种重要方式，是人民法院的优良传统，在人民法院审判工作中起着越来越重要的作用。近年来，我市各基层法院设置中心人民法庭后，使得人民法庭数量相对减少，这就给一些没设人民法庭的乡镇
20、的人民群众诉讼带来不便。为解决这部分群众的诉讼难问题，我市根据最高法院关于人民法庭工作大检查2的要求，各人民法庭通过巡回收案、就地开庭、注重调解、指导民调、不仅体现了司法为民精神、为当事人减轻了“诉累”，而且充分体现了诉讼效益的理念，已显示出强大的生机和活力。比如其所体现的“两便”原则和“面向农村、面向群众、面向基层”的“三个面向”深得民心，在实现“公正与效率”方面具有特殊的优势。但作为一种既便利群众诉讼又方便人民法院审判的办案制度，由于受许多主、客观原因的限制，各人民法庭在巡回审判中有些作法不一样，产生的社会效果也不一样。通过调查，巡回审判开庭有14个法庭时间不固定，12个法庭时间固定，23
21、个法庭每次都通知当地乡镇、群众，3个法庭不通知，7个法庭电话通知，1个法庭印发宣传手册，4个法庭公告通知，1个法庭传票通知，3个法庭口头或书面通知。 （七）人民陪审情况。人民陪审员制度是人民法院在审判案件过程中，由人民陪审员参加组成合议庭审理案件的审判制度，它是我国的一项重要的政治制度。特别是年全国人大常委会关于完善人民陪审员制度的决定（以下简称决定）正式实施后，两级法院共依法选任了184名人民陪审员，而基层人民法庭共选任了65名，占35.3%。通过相关数据分析，基层人民法庭人民陪审员呈现出如下特点：从年龄结构看，呈现出年富力强的特征;从学历结构看，呈现出层次较高的特点；从职业类别看，呈现出党
22、政机关、事业单位人员比重较大的特点（如图四）。通过选任，使人民陪审员队伍建设有了长足的进步，促进了基层多元化解决矛盾纠纷机制的完善，有力地维护了辖区农村的和谐稳定。五年来，全市各人民法庭共受理一审民商事和刑事自诉案件17037件，人民陪审员参审1606件，占9.43%。其中民事收案16884件，参审1588件，占9.41%；刑事自诉142件，参审18件，占12.7%。 二、问题透视：困难与缺陷 人民法庭是党通过司法途径保持同人民群众密切联系的桥梁和纽带，是展示国家司法权威和提高司法公信力的重要窗口。尽管我市的基层法庭审判工作在近年来取得了巨大的发展和进步，但基层审判工作机制仍面临着诸多困难和障
23、碍，有许多问题亟待解决： （一）在法庭审判机制方面，主要存在“三差”和“三难”问题 1、当事人法律素质差，统一的庭审模式执行难。我国20世纪90年代中初期开始进行的庭审方式改革，主要是针对当时中国“强职权主义”的庭审模式3。这种“辩论式”庭审模式趋于城市化，而各人民法庭所设定的审判模式也是这种“城市模式”。这种不分人文、地理的差异的模式，现在看来，只能成为一种极其缜密的必须由专业法律人士来参与运作的程序或过程。这种程序不仅要求法官的专业化，而且在普通的民事诉讼中往往也要依靠专业律师的参与才能完成。可面对中国这样一个城市和农村发展不平衡，东西和南北差距大、人的素质不一样的大国来说，要实行这种统一
24、的庭审模式并不现实。它既不符合农村人民法庭的客观实际，又不能全面保护当事人的诉讼权利。因农村区域面积大，人民群众的经济、文化条件较差，有大部分农民的文化素质不高，法律意识淡薄，在无钱请律师打官司而诉讼水平又低下的情况下，他们对“城市模式”的诉讼程序不能完全适应。而法官按照理性、逻辑和法律对权利的界定作出的“非黑即白”式的判决，常常又与“中国式的正义平衡感”存在明显的距离。因此，在目前中国社会发展不平衡，在广大农村仍呈现极浓厚的乡土特征、情理特征的情况下，人民法庭的庭审模式若不区分发达地区与欠发达地区、城市和乡村的不同情况，就会导致不好的社会效果，和谐司法也很难实现。事实证明，在沿海经济较发达的
25、地区可以采取目前正在推行的审判模式，其庭审模式运行良好，取得了预期的改革效果，尽管在个别问题上仍需调整。但欠发达地区特别是广大西部地区的人民法庭由于人们个体素质和环境的差异，统一的庭审模式在基层人民法庭很难执行，而从和谐司法的理念出发，我们现今仍要重新定位和借鉴过去曾大力提倡过的马锡五4审判方式。 2、法庭工作环境差，审判力量保证难。从法庭工作环境来看，除少数人民法庭达到了标准化和规范化外，大多数法庭都是八十年代修建，一些条件稍好的法庭也存在审判庭简陋狭小，设施差，功能设计以及安全隐患问题，无法满足审判工作发展的需要。有些法庭要么没有专门的审判庭，有审判庭的也是破旧不堪，有的还“外面下大雨，里
26、面下小雨”，“冬凉夏暖”，没有配置专门的开庭电脑，往往是文印和开庭混用一台电脑，更不能和局域网对接。有的法庭集审判场所与办公、生活场所为一体，有失法庭审理的严肃性，影响人民法院的形象和尊严。从人员配备方面与工作任务看，有的法院对人民法庭的人员配备还不够合理，审判力量严重不足。实践中，部分法庭达不到“三审一书”的人员配备，无人法庭、一人法庭、二人法庭还不同程度地存在，即使按最高人民法院关于人民法庭若干问题的规定（以下简称法庭规定），配备三名法官和一名书记员，也存在不科学之处。因从该规定可以看出，其目的仅仅是保证法庭能组成一个合议庭，进行案件审理而已。而人民法庭的任务除审理案件外，还有执行、指导人
27、民调解委员会工作的职能。显然，从人民法庭的任务及人民法庭的规范化和规模化发展的要求来看，人民法庭仅配备4人是不够的。也正是这种人员少、任务重的矛盾，造成人民法庭简易程序滥用，审判方式改革得不到贯彻落实，处理突发事件能力不强等弊病。况且一个法庭一个合议庭，又是审判人员负责执行其自己所办理的案件，这与“审执分离”的原则又是相违背的。另外，从审判人员年龄结构来看，也存在不合理之处。全市法院各人民法庭共有法官和书记员124人，30岁以下的只有38人，这部分年轻人绝大部分是书记员，31至40岁只有46人，41至50岁的有31人，50至60岁的有9人。由于人员年龄结构不合理，审判业务素质高的审判人员尤其少
28、，再加上工作负荷重，导致身体健康并且业务素质高的审判人员是少之又少，无形中不适应构建和谐社会需要，也制约了各人民法庭审判工作的正常开展。 3、职级待遇差，人事管理制度落实难。在人民法庭工作不仅环境较艰苦，而且在法庭工作职级待遇较低，地位更低。比如我市各人民法庭的工作人员中，职级待遇差别较大。仅以法庭庭长为例，正科级庭长少至又少，副科级庭长也只有24人，科员级庭长9人，因此法庭庭长的职级待遇应当统一。同时，前些年我市基层法院调入的正规院校毕业的法律本科生较少，而到基层法庭工作的本科本更是少至又少，导致人才匮乏。与此同时，由于法院人事权受制于地方政府，导致法院人事进出口不畅的问题还没得到根本的解决
29、，无用的人出不去，有用的人进不来。而现在全市各法院法庭人中交流绝大多数在于各法庭之间，法庭现有124人中，在法庭工作4年以上82人，其中10年以上的36人，时间最长的已达25年。另外，受当地财政的制约，多数法庭人员均未享受交通、通讯费用补贴，且有些法庭距县城几十公里，因此干警的待遇很难提高，无法做到从优待警。比如我市除少数法院的派出法庭设有食堂外，大多数法庭不设食堂，日子过的捉襟见肘，给法庭工作人员的生活等方面带来许多不便，也严重挫伤了法庭人员的工作积极性。又比如我市当阳法院目前在玉阳、河溶、育溪设三个基层法庭，十名干警。我们通过次问卷调查，反映出目前基层法庭的主要困难有：经费不足，人心不稳。
30、调查表明，有百分之八十的同志不愿意在法庭工作，百分之六十的同志有低人一等的感觉；百分之百的同志认为法庭工作应该轮换，百分之百的同志愿意回机关当一般干部而不愿意在法庭负责。需要说明的是，这次问卷调查是在该院刚进行双向选择之后，尚有如此多的同志对在法庭工作有抵触情绪，可以看出问题严重的程度。 （二）在巡回审判制度方面，主要存在“三不”和“三乱”问题 一是办案程序不规范，有的立案较乱。我国法院的巡回办案制度实施的法律依据主要体现在法庭规定第十八条：人民法庭根据需要可以进行巡回审理，就地办案。以上只是一个框架性的法条，并没有具体而明确的操作要求。其突出表现就是立案程序不规范，比如有的不及时向院立案庭登
31、记立案，“以结代收”等等。而随着人民群众法律意识的增强和生活水平的普遍提高，人民群众对人民法庭的执法要求不只停留在“方便诉讼”上，更重要的是要求严格执法、文明办案、公正裁判，把案件办得既快又好。也正是由于没有具体明确的规定，导致各基层法院在实际运行中尚存在不够规范问题，有的把巡回审判制度仅仅当作一种政策性的工作而非日常性的、真正便民利民的制度化的自觉行动，巡回办案时有时无，巡回周期、地点不固定。这样既达不到巡回办案的真正目的，也会在群众中造成不良的影响，使“司法为民”流于形式。 二是物质配备尚显不足，有的收费较乱。现阶级，有的人民法庭基础建设虽然得到初步改善，但是与之相配套的其他设施建设跟不上
32、。特别是自今年4月1日诉讼费下降后，虽说有的开始“吃皇粮”，但“皇粮”往往是杯水车薪。有相当一部分人民法庭，既无交通工具和通讯工具，又缺办案经费，有的甚至连水电费、电话费都支付不起，导致审判工作难以开展。由于有些县市区辖区面积大，法庭审判人员少，这本应是最需要巡回办案的地方。但由于缺乏交通工具和无力支付高额的燃修费用，实际开展巡回办案困难重重。若真的要下去巡回办案，往往只能靠当事人和当地基层组织承担适当的汽车燃修等费用，这又导致变向的乱收费。也正是由于有的人民法庭的辖区内有多个乡镇，每个乡镇又下辖数十个自然村庄，巡回办案路线的周期较长，时间相对不确定，群众不知道巡回法官何时来，在等待无望后不得
33、已只能花费大量的时间、精力前去法庭立案；另外，巡回法官巡回到基层后，往往等待一天也不一定有群众前来立案，法院的人力、财力、物力资源都没能得到节约，违背了减轻当事人诉累、提高法院办案效率的原则。 三是沟通联系不够，有的裁判较乱。在司法活动中，由于法律规定基层人民法庭与基层民调组织在行政上并无隶属关系，只是一种业务指本文来源：免费http：/导关系。法院扮演的是一个居中裁判的角色，它与乡镇司法所和人民调解委员会等没有任何行政隶属关系。但在巡回办案制度的实际运行中，有的法庭与乡镇司法所及人民调解委员会的沟通联系不够，没有真正发挥乡镇司法所和人民调解委员会的作用。如果巡回办案制度不能得到司法助理员、人
34、民调解员的支持与协助，导致巡回办案制度往往容易流于形式。另外，有的法院一味追求办案的效率、忽视了法律的严肃性。他们到田间地头，工矿企业小区巡回办案，100做到当庭审判和裁判、当庭送达。如此过分压缩审结期限、不论案件具体情况一刀切的做法可能无法使程序正义得到切实保障，也不符合和谐司法理念的根本要求。 （三）在人民陪审员队伍建设方面，主要存在“三化”和“三性”问题 1、选任机制的任意化，不具有广泛的代表性。根据陪审员决定规定，人民陪审员是在广泛征求群众意见的基础上经选举产生的，但对人民陪审员的选任程序却未做出明确具体的规定，在选任中对候选人缺乏广泛深入的考察及综合能力的测评，为以后人民陪审员参加庭
35、审、出色地完成陪审任务，发挥人民陪审员在诉讼中的积极作用埋下隐患。与此同时，由于选任过程仓促、时间短，没有成型的经验，经选举产生的人民陪审员的社会代表性还存在一定的局限，人员过于集中在了乡镇村级组织。我们通过对夷陵区人民法院人民陪审员的职业构成进行分析发现，12名人民陪审员均来自乡镇部门和农村村级组织，其中来自村级组织村委会6人，占总人数的50%，乡镇人大政协4人，占总人数的33.3%，乡镇企业1人，占8.3%，来自乡镇农技站1人，占8.3%，虽然人员涵盖了人大、政协、村委会、企业、农业等部门，但均来自乡镇基层组织，象专业和技术领域，特别是区直政府、人大政协以及群团组织等领域方面的人才均没有涉
36、及，这在发挥特长上势必受到限制，在庭审中也不能充分发挥人民陪审员来自群众，了解民情，代表民意，克服法官思维定势，使司法更加贴近民众生活的优势。 2、自身参与意识的被动化，作用的发挥还缺乏具体操作性。在当前社会经济条件下，人民陪审员的保障制度还不够健全。如在身份保障方面，人民陪审员的地位和待遇都比较低。人民法院组织法第39条规定：“人民陪审员在执行职务期间，由原工作单位照付工资；没有工资收入的，由人民法院给以适当的补助。”这在原则上将人民陪审员的工作义务化，不利于陪审员参与审理案件的积极性。在任职保障方面，由于陪审员在执行职务期间，行使国家审判权，但目前，在陪审员的人身财产等任职保障方面，尚无具
37、体的规定和可操作行的程序，以至于在不少陪审员参与审理案件受到严重的干涉，当人身、财产受到严重侵犯时权利得不到应有的救济。此外，当前社会公众对人民陪审员的认识也不足，再加上一些人民陪审员本身素质参差不齐，其法律知识不深，对审判制度不了解，参与意识也不够强，不能认识到被选任为人民陪审员后应承担的责任，把执行陪审工作当作应当依法行使的权利和义务，对陪审工作持无所谓的态度，直接使法院的审判工作受到影响。另外，我国三大诉讼法及人民法院组织法均只原则规定了人民陪审员依法参加法院审判活动，同法官享有同等的权利地位，但未加以具体的区分。在审判实践中，人民陪审员往往由于业务水平的限制，无法对案件形成独到的法律见
38、解，庭审活动还是由法官具体安排，往往由审判长或主审案件的法官一个人唱“独角戏”，自始至终包揽整个庭审过程，难以调动人民陪审员参与庭审的积极性。这种“陪而不审”、“审而不议”、“拉来凑数”现象的存在，必然导致庭审方式单一，合议庭的整体职能难以真正发挥，也违背了人民陪审员制度的初衷。 3、规范管理的松散化和多样化，监督约束机制的滞后性。根据最高人民法院关于人民陪审员管理办法（试行）第2条第1款、第3条第2款的规定，基层法院应设立人民陪审员工作指导小组，指导人民陪审员的管理工作，同时在政治处和立案庭指定专人，分别来负责人民陪审员的人事管理工作和参加审判活动的日常管理工作。对人民陪审员的管理工作，现阶
39、段，据笔者了解，目前我市对陪审员的选任、培训、考评、奖励、惩诫、免职管理以及履行职务期间，呈一种松散性和多样化的管理模式，有的由院政治处负责，有的由办公室负责，还有的由相关职能部门庭室负责。而根据我国人民法院组织法第38条第2款规定，人民陪审员在人民法院执行职务期间，是他所参加的合议庭组成人员，同审判员有同等的权利。这些权利一方面使人民陪审员依法决定案件的审判结果，同时也意味着人民陪审员应当按照法定的时间参与庭审、合议并对出现的错案承担相应的责任，但目前对陪审员的工作纪律及错案追究制度还没有完全规范化，对人民陪审员的监督制约制度以及奖励惩处机制还存不足和缺陷，对人民陪审员无故不参与庭审及造成错
40、案如何具体追究责任尚无明确的法律规定。这样难免出现一些不尽人意的问题，影响司法公正与审判效率，到时将会直接影响法院自身的形象。 三、功能复归：对策与建议 在新的时期，我们如何落实和贯彻落实全国人民法庭工作会议精神5，特别是落实好法庭决定，笔者认为，我们必须注重一个改革、两个提高、三个加强和四个完善。 （一）一个改革：现有的审判工作机制要改革 从目前的形势看，随着社会发展和社会的需要，要建设现代化人民法庭，必须达到以下要求，即设置规模化、审判规范化、管理制度化、建设标准化。而人民法庭审判工作机制的改革和完善，则主要包含以下内容：一是立案机制；二是审判组织组成机制；三是巡回审判即司法便民机制；四是
41、和谐司法即参与综合治理机制等等。我们通过对我市各人民法庭的调研，看到人民法庭的广大基层法官长期以来积极探索符合基层情况的审判方法并付诸实践，取得了较好的效果。他们的审判方法以解决纠纷为目标，以促进社会和谐为宗旨，具备马锡五审判方式的一些特点，但又不是完全照搬马锡五审判方式，表现出和谐司法理念的特征，有必要进行总结和推广： 1、立案机制上的实用性。最高人民法院法庭决定第9条已对人民法庭的立案工作作出了原则性的规定，经基层人民法院同意，人民法庭可以直接受理案件。对于当事人直接向人民法庭起诉的案件，经审查认为符合人民法庭受理条件而决定立案的，人民法庭及时将当事人的基本情况、案由、简要案情等报基层人民
42、法院立案庭，由立案庭统一编立案号；对巡回审理中随立随审的案件，及时补办立案手续；对人民法庭受理的案件，立案庭应当将其纳入基层人民法院统一的案件流程管理体系，及时加强管理和督办。而已经建立远程立案系统的基层人民法院，由其统一立案并不影响当事人及时行使诉讼权利的，立案权可以由基层人民法院立案庭统一行使。 2、审判组织和诉讼程序上的灵活性。具体表现为所受案件一般适用简易程序，由法官一人独任审判，其诉讼程序及运作过程不拘形式、当事人便利主义，诉讼不要依赖律师参与。而在法官定期下乡巡回审判，即时、就地开庭解决纠纷时，当事人提起诉讼不是必须采用书面形式，个别情况下可以口头提起诉讼。法院庭审不必一定遵循举证
43、、质证等固定形式，法官可以根据个案的不同情况，灵活掌握庭审程序。 3、解决纠纷方式的多样性。在注重和谐司法解决纠纷的同时，基本上是基于个案的个别主义方式，与其他社会纠纷解决机制相互配合，在运作过程中通过利益衡量，借助道德、社会舆论、情理判断事实，说服当事人，积极发挥调解的特殊作用，追求结果的合理和正义性，特别重视纠纷解决的社会效果、社会舆论的评价及对今后的规范效应等。 4、法官在诉讼中具有主动性和重视乡土性。一方面，在审判活动中，法官在诉讼中仍具有主动性，仍然是开庭与案外工作并重，不仅把调查证据和对当事人的说明、释明作为办案的需要，而且将其视为自己的道德义务。法官在依法办案的前提下，为当事人着
44、想，并极富人情味，与当事人保持着一种良好的对话和交流关系。另一方面，法官在审判案件时要重视乡土知识。由于以血缘关系为核心的家族与宗族观念在农村还有残留影响，人民法庭的工作需要大量地方性知识。法官在审理案件时重视乡土知识，但同时也注重无论调解抑或判决，最终都落实到法律规则和法律权力的框架内进行利益衡量。 （二）两个提高政治地位和物质待遇要提高 1、提高基层法庭和法庭干警的政治地位。一方面，要努力提高基层法庭的政治地位。长期以来，基层法庭在外部被地方乡镇党委政府当作自己的一个职能部门来对待，甚至其地位还不及其一个部门；在法院内部，则当作比机关业务庭室地位还低的部门来看来，从而导致法庭自卑感极强，长
45、此以往既不利于法庭职能的发挥，也不利于法庭广大干警身心健康，更就谈不上司法和谐了。因为基层司法和谐首先应是基层法庭与法庭干警自身及相互之间的和谐。在笔者看来，每个法庭实际上就是个微缩法院，其职责、功能已经远远超过了一般意义上的法庭，因此，要提高法庭地位，提高法庭规格，请求编制、组织部门以文件形式明确其地位级别。另一方面，要努力提高基层法庭干警的政治地位。一是要落实基层法庭庭长的职级待遇。目前，在我市许多基层法庭中，仅有少数庭长落实了正科或副科（享受正科或者副科待遇），绝大多数庭长还只是科员。每次解决法院庭长职级待遇时，也总是机关庭室负责人优先。由此，基层法院应当趁着中央进一步加强两院工作意见的
46、出台，积极向党委组织部门汇报，力争全面落实基层法庭庭长待遇，明确正科或副科级别待遇。并且在解决职级时坚持基层法庭庭长优先解决的原则。二是争取使基层法庭庭长能够进入地方乡镇领导班子，成为地方乡镇党委委员。一般来说，在基层党委政府中，乡镇派出所所长有许多成为党委委员进入了领导班子，而管辖数个乡镇的人民法庭庭长却被排斥在外，这显然在很大程度上不利于法庭建设和工作。三是任命年富力强、办案经验丰富、法学理论功底深厚的基层法庭庭长为审判委员会委员，既可以提高其在审判队伍中的地位，又可以丰富其办案知识，给法院培养后备接班人。四是在法院申报立功、获奖及荣誉方面，坚持名额向基层法庭倾斜，坚持优先申报基层法庭干警
47、的原则，以表彰其扎根基层的辛劳。 2、提高基层法庭干警的物质生活和环境待遇以及装备待遇。第一、提高物质生活待遇。一是给予法庭工作的同志的生活待遇要高于机关同志的生活待遇，可以采取给其发放下乡补助或者伙食补助等方式来提高基层法庭干警的生活待遇，不能让他们觉得在政治地位上吃了亏，又在经济待遇方面吃了亏。调研中我们发现，一些基层法庭也发伙食补助，然而每月只有四十元钱，比基层公安派出所干警少了许多，还不够吃一星期。二是在条件允许的法院，法院和法庭可以多方筹集资金来修建食堂，并拨出专门款项作为改善基层法庭干警生活费用。另外还可以通过协商等方式，采取搭伙等方式到政府食堂或者信用社、电力等部门食堂搭伙，从而
48、解决干警进餐问题。第二、提高生存环境待遇。一是对破旧法庭的审判庭进行修葺，对于一些淘汰的和不合时宜的审判桌椅进行更新、添置，对法庭的安全保卫措施进行加强，使法庭基本作到功能齐全、设施完善、庄重实用、适度超前，能充分体现司法权威和特有的法院文化，使基层法庭干警们“居有所安”。二是修缮干警宿舍和办公室，并尽可能地安装空调，或者购买风扇、火炉、台灯等必备用品，使基层法庭干警们“居有所宜”。三是在条件允许的条件下修建干警活动室，购买电视和羽毛球等健身器材以及象棋等娱乐器材，也可以设立图书资料室，为干警订阅一些报纸、法学期刊和趣味杂志，不断丰富干警们的业余生活和精神生活，使基层法庭干警们“居有所乐”。第三、提高物质装备待遇。由于基层法庭一般都地处乡镇和偏远地区，故而交通、通信等及不便利，大多数基层法庭干警每周才能回趟家，另外其下乡办案时往往要跑上数十公里山路或者要翻越数座山，用他们的话说就是“日出而走，日暮而到”，好多往往还得在附近农户家里休息一晚，因而对其法庭在物质装备待遇方面应当予以提高。一是配备性能优良的交通工具和通信工具。二是配备电脑、复印机、传真机等现代化办公设备。三是在有条件的法庭可以安装闭路电视、证据显示系统、安全检查设备系统，并实现法庭内部、法庭与法院内部之间的联网，实现办公的自动化与信息化，甚至还可以建立网络电子签章系统，确保边远法庭裁判文书能够