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1、专稿 THE PEOPLES CONGRESS OF CHINA 2 0 1 7 / 1 / 5 屮 国 人 大 11 2016 年 12 月 24 曰 .十二届全国人大常委会第二十五次会议举行联组会议 .结合审议全国人大 常委会执法检查组关于检查安全生产法实施情况的报告 .关于检查道路交通安全法实施情况的 报告进行专题询问。图为全国人大常委会委员 .全国人大财政经济委员会副主任 委员乌日图在 会上提问。摄影 / 马增科 提高安全生产的 科学管理水平 文 /乌曰图党中央高度重视安全生产工作，不 断强化行政监管力度，要求政府按照“管 行业必须管安全、管业务必须管安全、管 生产经营必须管安全”和“
2、谁主管谁负责” 的原则，进一步明确有关部门的监管责 任。各地按照“党政同责 、 一 岗双责、齐抓 共管、失职追责”的要求，形成了从中央到 地方的五级安全生产监督管理责任体系， 堪称是史上最严的安全监管制度。这些要 求和措施对于加强和改进安全生产的行 政管理工作、完善监管体系、提高全社会 的安全生产水平起到了重要作用，也充分 体现了在中国共产 党领导下的社会主义 制度的政治优势，是十分必要的。 在重视发挥行政监管作用的同时， 也要认识到，安全生产本身是一门科学， 具有很强的专业性，管理好安全生产工 作，必须要有科学的办法。政府部门实施 的行政监管也要赋予科学的内涵，也就 是说要用行政的方式实施技
3、术的管理。 企业的安全生产主体责任，并不仅仅是明确事故发生后企业承担主要责任，而 是要求企业将安全生产的法律法规转化 成为生产经营活动中的操作规范和标 准。市场机制在安全生产管理中发挥作 用，主要是通过安全生产专业服务机构、 保险机构和行业组织等运用科学 的手段 和技术对安全生产的风险进行预测、分 析和管控。 _、企业主体责任的核心 是强调科学生产经营 在当前各级政府声势浩大的贯彻实 施安全生产法的形势下 ， 一 些企业却对如 何落实企业的主体责任、如何抓安全生产 感到很茫然。一些企业的安全生产管理和 生产经营管理是两张皮，安全生产的规定 停留在法条的学习宣传上，没有和企业的 生产经营活动结合
4、起来；还有一些企业 等着听政府主管部门的指挥，让做什么就 做什么，缺乏主动性。上述情况的出现与 长期以来生产经营单位对政府有很强的依赖性 有关。建立安全生产法所规定的 “生产经营单位负责、职工参与、政府监 督、行业自律和社会监督的机制”，落实生 产经营单位的安全生产主体责任是基础。 企业落实主体责任很重要的就是按照安 全生产法的要求实施科学生产经营。 (1) 科学生产经营的基础是完善的 5R 责制度体系 。生产经营单位的主体责任 是安全生产法规范的重点，涵盖了安全生 产责任制、投人保障力度、专业队伍建设、 教育培训工作、隐患排查治理等多个方 面。同时，法律对于关键岗位人员的安全 责任也作出了规
5、定，比如安全生产法明确 了生产经营单位主要负责人具有 七项安 全生产职责，涉及责任制、规章制度和操 作规程、教育和培训计划、投人的实施、排 除隐患、应急救援、事故报告等多方面，对 生产经营单位的安全生产管理机构和安 全生产管理人员也明确了七项具体职责。 因此，生产经营单位有没有落实主 体责任，主要就是看有没有依法建立科学 的安全生产责任制度，有没有科学地确定 责任范围和考核标准，有没有建立健全科 学的事故隐患排查治理制度等。这些职责 和要求落实了，安全生产的主体责任才有 了自我约束、持续改进的基础，才能及时 监测事故隐患，进而采取有效防控措施。 在这方面有很多 好的典型，如青岛啤酒厂 作为百年
6、企业，他们在长期生产实践中总 结形成了一套比较科学的安全生产制度 体系，制定的安全风险防范手册、安全生 产应急管理手册等，对生产经营单位的风 险隐患进行了详细的分类和积极预防。正 是这种对安全生产的持久重视和长期积 累沉淀，才保持了较高的安全生产水平。 (2) 严格执行安全生产的操作规范 和标准是科学生产经营的重要内容 。人和专稿 THE PEOPLES CONGRESS F CHINA 1 2 屮 国 人 大 2 0 1 7 / 1 / 5 设备在工作中都存在不确定性。靠提髙思 想认识、严格追究责任不足以避免事故的 发生，安全生产不仅要做到职工不想发生 事故、不敢发生事故，还要做到生产工艺
7、流程不让人发生事故，这霄要借助生产流 程和操作程序的标准化、规范化来克服人 的不确定。同时，避免机器设备的不确定， 也离不开使用以及检修维护的标准化和 规范化。安全生产的操作规范和标准体系 是多年工作经验的总结，是用血和生命的 代价换来的，是企业提高安全生产水平的 重要抓手，也是增强产品质量和经营效益 的重要方式。另外，一 -旦发生事故追究责 任，安全生产的操作规范和标准也是界定 安全生产责任的童要依据。 安全生产的操作规范和标准既是 “教条”的，又是灵活的。“教条”是说标准 一复制定出来 ,就要严格遵守，安 全生产 在某种意义上必须是“教条”和“僵化”的， 不能随心所欲。“灵活”是说随着材料
8、、技 术和工艺的改进，标准要进行动态调整。 国际上也将标准体系建设作为安全生产 和职业健康的重要组成内容。国际劳工组 织制定有职业健康与安全的国际标准。专 门的标准化国际组织也制定有一系列推 荐性的企业生产标准。在国内安全生产标 准建设滞后的情况下，要鼓励和提倡有条 件的生产经营单位向国际标准靠拢，以此 来推动国家标准体系的建设。 二、提高政府科学监管的水平 长期以来，受旧体制惯性的影响， 政 府部门的安全生产监管工作仍然主要是 管项目、管人，方法上依靠行政审批、申请 备案、审核验收、检查处罚等，这种管理方 式看似很严格，其实很多是表面文章，缺 乏科学管理的内涵。既然企业是安全生产 责任主体，
9、政府就不应该继续那种保姆式 的包办代替的监管方式。要科学地管理安 全生产，必须明确市场经济体条件下政府 应该管什么、怎么管。我认为，有三项工作 是政府管理安全生产最基本的职责。 (_)编制安全生产规划 。要按照“发 展必须安全、安全才能发展”的原则把安 全生产作为城乡国民经济发展规划的主 要内容。这些年来 ,由于缺乏安全生产的 规划或规划执行不严格而引发安全生产 事故的案例很多。如随着城市的扩张，一 些生产经費单位周围的法定安全距离被 逐渐侵占，造成生产经营单位与住宅、工 业园区与居民生活区之间的边界模糊，安 全距离不足，一旦胜事故往往造成严重 后果。天津港“ 8 42”事故就是这方面的 典型
10、例子，爆炸事故波及了大量周边住宅 和人员，周边的居民 1 类住宅 91 幢、 2 类 住宅 129 幢、居民公寓11 幢受损，事故企 业及周边企业的员工和周边居民 55 人遇 难。事故调查报告在分析事故原因时指 出，相关部门在审批瑞海公司危险货物堆 场改造项目规划许可时，未按照规定对危 险品仓库与周边居民区、交通干线的安全 距离进行审查，这是造成周边重大人员财 产损失的重要原因之一。规划是安全生产 的基础，目前各地的安全规划意识较弱， 很多地方没有编制安全生产规划，有规划 的地方也不严格执行，这一问题应当引起 各级政府的重视。 (二 )组织制定安全生产标准 。安全 生产法规定了有关部门要依法及
11、时制定 有关的国家标准或行业标准。据了解，全 国安全生产标准化技术委员会自 2004年 以来共制定了 377项标准，国务院有关部 门也制定了一些相关的行业安全生产标 准。但现有国家标准还是不能满足安全生 产发展的需要，已有的标准很多长期没有 修订，严重老化，不少新的生产领域安全 生产标准制定滞后。各方面对制定符合新 形势要求的安全生产标准体系以及技术 规范、执法手册的要求很迫切。所以，加快 国家安全生产标准和技术规范的制定，是 政府管理安全生产工作的一项重要职责。 另外，国家标准的制定不仅是国内 安全生产的需要，开展国际贸易和投资也 同样离不开安全标准。在国际贸易和投资 中，安全技术和产品安全
12、标准已经作为国 际贸易中重要的技术性壁垒，取代反倾销 成为近年来我国企业出口的 最大障碍，所 以安全生产的技术标准还事关中国的出 口竞争力和进口产品的质量以及在全球 经济治理中的话语权。欧盟在关于改善雇 员劳动保护执行措施的统一框架指令下 , 制定T 系列行业安全生产与预防标准。 日本建立了以劳动基准法劳动安全 健康法劳动安全卫生准则为代表的法 律和标准体系，对于毒害物质、爆炸物品、 高压气体、废弃物质等的控制以及具有行 业特点的生产规范有明确的规定。有关部 门应该借鉴国际经验，加快我国安全标准 的制定修订和组织实施，建立以强制性标 准为主体的安全生产标准体系，解决标准 缺失 、老化和“打架”
13、的问题。 (三）加强应急救援能力建设 。安全 生产应急救援能力决定了发生事故后降 低事故危害的程度。虽然生产经营单位 是应急救援的第一责任人，但是事故发 生后的抢救、警戒、疏散等工作需要有足 够的组织能力、调动能力和协调能力，很 可能不是一家企业可以做到的，必须发 挥政府作用。政府在协调动用资源等方 面具有优势，提供应急救援服务也是政 府公共服务的重要组成部分，有必要进 一步加强公共应急救援能力的建设。 此外，政府还要关注那些可能对人 民群众生命和财产安全造成损害的领域， 如空气、水源的污染以 及道路、通信基础 设施等方面的安全生产问题。除了传统高 危行业，要重视研究高速铁路、城市轨道 交通、
14、油气管网、高层建筑防火、大型城市 商业中心等公共领域的安全生产问题。 政府如何对安全生产实施有效监管 也是当前需要认真研究探索的重要课题。 传统的主要靠“听汇报、看报告”的监管 方式和“看、摸、敲、打”的监管手段，已经 越来越难以适应新形势下的安全监管工 作要求。调研中地方普遍认为，当前的安 全生产监管工作主要是监管力量不足， 特别是基层，缺乏专业人员和专业设备， “检查不过来”和“检查不出来”的问题并 存。 大部分企业则认为，政府部门存在多 头执法，三天两头来一波，企业难以承受。 其实，企业并不反对政府部门深人企业检 查安全生产工作，他们反感的是无用的检 查，希望政府部门派出真正懂安全生产技
15、 术的人员来企业帮助查找安全生产隐患。 所以，实现政府对安全生产的科学管理 , 要改进政府部门深人企业检查安全生产 的方式方法，在提高监管人员专业能力、 创新监管方式、合理划分监管责任、整合 监管力量等方面多下功夫。 三、重视发挥市场机构 和社会组织作用 在发挥企业主体责任、政府监管责 任的同时，科学管理安全生产工作，还需 要充分发专稿 THE PEOPLES CONGRESS F CHINA 2017/1/5 中国人大 13 挥市场机制的作用，探索安全 生产的社会共治模式。 (一）重视专业化服务机构在安全 生产管理中的作用 。随着社会和市场对 安全生产要求的增强，安全生产服务机 构大量涌现，
16、已经成为安全生产管理服 务领域的 *要力量 e修改后的安全生产 法明确了安全生产服务机构的法律地 位 ,规定了依法设立的为安全生产提供 技术、管理服务的机构，依照法律、行政 法规和执业准则 ,接受生产经营单位的 委托为其安全生产提供技术、管理服务。 当前企业整体的安全生产服务水平较 低，专业服务机构在提高企业安全生产 水平上可以发挥重要的补充作用。 从调研情况看，近年来安全生产服 务机构配合监管部门和生产经营单位 在安全生产的评价、认证、检测、检验等 方面承担了大量工作，促进了生产经會 单位的安全隐患排查以及技术改造升级 等。目前存在的问题主要是，安全生产服 务市场发育还不充分，专业性和权威性
17、 不够，有的机构不去现场、不做实验，只 是抄抄模板走走形式，有的机构为了规 避责任，只管列清单提意见，不提供解决 问题的办法。有的生产经营单位甚至盡 言，他们购买服务就是为了应付监管。我 顧安全生产服务机构的产生和发展很大 程度上是政府推动的结果，有一些就是 从政府所属的事业单位转制而来，对政 府有关部门有很强的依附性，开展的业 务与安全生产行政许可制度联系比较紧 密。作为市场经济下的专业服务行业，安 全生产的专业技术能力才是其生存根 本 ,只有提供的服务比生产经营单位有 更强的专业性或更高的效率，才能体现 出自己的市场价值，实现健康发展。 国际上的一些做法值得我们研究 借鉴。例如在欧盟，安全
18、生产服务机构作 为安全生产预防体系的一部分，会履行 一系列有关改善安全与健康的职能，包 括：对安全管理标准的审核控制，帮助 企业履行对员工 职业安全健康的责任， 对企业进行日常安全检查，提出开展预 防性服务的计划并采取预防措施，开展 对风险隐患、工作场所、职业健康等方面 的专业风险评估等。在欧盟国家，安全生 产服务机构已经成为保障职业健康和安 全生产体系中的重要组成部分。有的国 家如荷兰，甚至通过法律强制要求企业 必须购买外部安全生产服务机构的有偿 服务。对安全生产服务机构的管理方式 各国不同，有的国家对安全生产服务机 构的专业能力，比如从业人员的教育背 景、从业经历、工作质量规程等提出要 求
19、，满足基本条件的才能从 #这项服务 工作；有的国家通过 公共或私人的认证 机构，对安全生产服务机构的专业能力 进行审核评估；有的国家则是依靠购买 服务的企业等利益相关者组成的委员会 对安全生产服务机构的服务进行评估， 来保障专业服务的客观性和公正性。 (二 )重视商业保险在安全生产中的 作用 。现代保险业除了经济补偿、资金融 通的功能，还具有童要的社会管理功能。 在保险业比较发达的地方，保险公司往往 是预防各类生产安全事故发生的重要力 量 一些欧盟国家会强制规定由保险公司 提供安全生产与职业健康服务，例如德国 法律要求用人单位必须为职工提供事故 保险，该保险由行业特 定机构 （ DGUV) 提
20、供安全生产预防性服务。保险公司在安 全生产工作中具备优势，例如，通过采取 差别费率等措施，可以鼓励参保单位主动 做好各项预防工作，实现对风险的控制和 管理；利用在识别和控制风险方面的专 业知识，可以对生产经营单位的安全生产 提出建设性意见；由积累了大量风险 损失资料，能为全社会风险管理提供有力 的数据支持；在化解矛盾纠纷、协调利益 冲突等方面的第三方优势，可以减少社会 摩擦，润滑社会运行，提髙社会效率，维护 政府、企业和个人之间正常有序的社会关 系。特别是各种责任保险的开展 ,使保险 公 司可以参与到生产安全以及公共安全、 食品安全等领域的风险管理，对化解事故 处理纠纷、创新社会管理机制、维护
21、社会 和谐稳定有着积极意义。安全生产法规 定，国家鼓励生产经营单位投保安全生产 责任保险，一些地方进行了探索，要及时 总结 ,制定适应我国实际情况的安全生产 责任保险制度。 (三 )注意发挥有关协会在自律管理 中的作用 。对安全生产的管理和服务也是 有关行业协会的重要职责。安全生产法规 定了有关协会要依法依章程为生产经营 单位提供安全生产方面的信息、培训等服 务，发挥自律作用，促进生产经营单位加 强安全生产管 理。但在调研中感到这方面 的作用还发挥得远远不够。实际上 ,有关 协会在促进安全生产方面既有优势，又有 动力。有优势是因为，协会组织熟悉相应 行业领域的生产情况以及技术标准等专 业知识。
22、目前大型企业总体的安全生产状 况比较好，问题主要集中在中小企业。但 是这部分企业受制于自身的实力和重视 程度等，依靠自身力量提高安全生产水平 必然是很缓慢的过程。有关协会如果能切 实发挥作用，从全行业的角度共享安全生 产领域的信息，对于中小企业提升安全生 产技术水平会有重要推动作用。有动力主 要是考虑，安全生产水平已经越来越成 为 企业竞争力的一个方面，行业内的优势企 业具有以安全生产水平为条件限制劣势 企业进入的积极性，如果能正确引导，促 进业内的安全生产标准制定、安全生产教 育培训等工作的开展，同样有利于提升整 个行业的安全生产水平。囡 (本文作者为全国人大常委会委员、 全国人大财政经济委员会副主任委员）