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1、第二届青年城市规划论文竞赛论文选登三等奖目前,科学的城市规划对现实 的城市建设缺乏 有效 的干预,城市规划的科学性与功能 性常常处于冲 突与分离状 态。为改 变这种局面,就必须运用行政、监着、经济、法律等多种手段,来发挥城市规划的功 能性,促进城市规划的实施。而其中,城市规划 工作方 法的变革、功 能性城市规划 的制定,则是多种手段综 合运用的基础。建立功能性的城市规划工作体系段险峰城市规划的科学性和功能性是城市规划作为一个整体的两个方面。城市规划的科学性代表了城市规划对于城市存在的机制和城市发展规律 的客观认识?城市规划 的功能性则意味着城市规划对于城市的合理发展与具体的城市建设的有效干预。
2、寻求城市规划的科学性是城市规划工作的基础,发挥城市规划的功能性则是城市规划工作的根本目的。自?夕年代末以来,中国的城市规划工作者对城市这个客观实体展开了多方位多层次的深入研究,取得了令人瞩目的成果,大大地加强了规划的科学性。然而,由于规划的功能性长期被忽视?,城 市规划的科学性远远未能充分体现于现实的城市发展与建设。因此我 们有理 由认为,?年来的城市规划工作,虽成绩卓著不容否认,但由于在一定程度上认识与方法的脱节,科学性与功能性的分离,而最终陷人矛盾与冲突之中。对历史与现实的观察分析,目的不在于消极地提出否定,而在于从冲突中找寻变革的机制。探索新的规划工作方法,建立功能性的城市规划工作体系,
3、正是变革的 内容!整合城市规划的科学性 与功能性两面,使之能够对新的社会经济体制下的城市发展与城市建设产生科学的、切实有效的指导则是变革的目标。一、冲突功能性一非科学性#回顾历史 年代 初至%年代末&?规划的功能性得到充分发挥自。年代初至%年代末,中国的政治体制呈高度集中的集权政治模式,经济体制呈 自上至下的严格的指令性计划经济模式。国家政府或其主管部门控制了经济运行及社会生活的一切环节。具体到城市建设领域,可以看出,政府是城市发展的决策者,是城市开发 的投资者,是城市土地和城建产品的拥有者。政府是城市建设整个复杂过程的唯一控制者与参与者。结语本文并不奢望对规划管理问题作出详尽无遗的解释,我只
4、想从管理学角度将规划管理的 实践上升到理性高度,并作出一些试探的归纳。限于篇幅,这种描述不可能很深入和全面,只望抛砖引玉。主要参考书 目?#美&唐纳 利等著管理 学基拙一职能行为模型(#美&卡斯特等著组 织与管理)#日&占部都美著现代管理论吴郝、梅陈编城市管理初探#作者,男,+岁,硕士!现为武汉城市建设学院城规教研室教师。&城市规划?,?正是在 !年代初期,随着国民经济的迅速恢复与增长,旨在满足城市发展需要,促进指导城市建设的现代城市规划工作才应运而生。城市规划作为国家或城市政府建设城市、管理城市的手段,在行政措施的有力控制下,其功能得到充分发挥。一大批重点城市,随着重点工业项目的建设而迅速兴
5、起,依照城市规划初步形成了城市框架,为而后的发展奠定了 良好基础(。在城市内部,城市道路交通与城市基础设施状况得到基本改善,多年失修的旧城区得到妥善维修与改造,安置了大批无房户和危房户,使城市居 民的基本生活得到满足。城市规划对于发展城市经济、方便居民生活都发挥了重要作用。+对冲突的阐释规划的科学性受到极大限制然而,城市规划对城市建设的有效干预,却并不完全意味着城市规划工作的成功。回顾+年城市规划工作所走过的道路,我们有理由认为,在规划的功能性得到充分发挥的同时,规划的科学性却受到极大限制。首先,表现在规划的思想观念上。城市规划的制定完全依据政府的城市发展计划,而较少涉及城市发展的客观规律。由
6、于城镇体系布局不合理,致使沿海城市经济发展速度迟缓,“三线”内地城市建设举步维艰,就是一个明显的例证!其次,表现在规划 的工作方法上,城市规划的制定仅仅反映政府的城市建设意图,而较少涉及城市运转的多种机制,一张用地规划蓝图,代替了对城 市社 会、经济、环境的综合分析!第三,表现在规划的实施手段上,城市规划的实施完全依赖政府的行政措施,而没有建立严密的城市建设指标体系,从而运用经济 与法律手段来管理城市、实施规划。在这样一个相当长的时期内,国家或城市政府严格控制了从制定规划 到实施规划的每一个环节,城市规划仅仅作为政府发展、建设城市的工具,而未能充分运用城市科学对城市发展与建设进行合理的干预。+
7、.对于过去+年的城市规划工作,从规划专业角度出发,我们令天的评价是贬抑多于褒扬。的确,城市规划 只是作为一种工具,而没有建立自身对城市发展的科学认识!规划师只是作为政府决策 的代言人,而无法表达自己的独立见解,这些都反映了城市规划工作的不正常状况。由此指导而产生的城市建设,失误之处自然不胜枚举。但与此同时,城市规划的功能性却得到充分的发挥,甚至是弘扬。这是一个必然的规律。纷繁复杂的城市建设,由于指令性计划和行政措施的促成,各个相关环节被严格地控制在以国家或城市政府为中心的封闭系统之中。这个中心的功能如此强大,它构成了系统运转的基础 和直接动力。正因为它强有力的控制,城市规划与城市建设才协调一致
8、,规划的功能才得以发挥。也同样因为它强有力的控制,城市规划才丧失了它独立存在的能力,丧失了它本 应具有的科学性和专门的工作方法,丧失了它在真正意义上的对城市建设的指导因此,从这个意义上讲,+年来,不是城市规划指导 了城市建设,而是城市建设产生了城市规划。以政府控制为 中心、行政措施为动力的城 市建设封闭系统,正是阻挠城 市规划科学发展的巨大障碍。二、冲突科学性一非功能性#考察现实%年代末以来&?规划的科学性增强%年代末以来,中国的城市规划工作者开始从不同的角度与层面对城市规划的科学性展开了全面的探索他们从哲学、社会学、经济学、地理学、人类学、心理学、生态环境科学着眼,深化了城市规划思想!运用
9、系统论、协同学、耗散结构等新观念以及数理统计、系城市规匆/?,?统工程、计算机、遥感等新手段,更新了城市规划方法?借鉴西方的城市分析、城市设计、区划法规等新理论,拓展了城市规划领域。对城市认识的提高、对城市规划 思维方法的更新,标志着城市规划工作在深化?新技术手段的应用、西方规划设计方法的借鉴,标志着城市规划工作在拓广?一时间,城市规划学术气氛极为活跃。#规划的功能性减弱然而城市建设却是那样的实在。当我们走出规划师的理 想王国,抛开设计室的规划蓝图,步入每一个正在蓬勃发展的城市,我们的乐观却无法不变为沮丧。城市建设依然故我,对体大思精的城市规划所预示的理想如此摸然,似乎丝毫不为所动。这决不是危
10、言耸听。几个俯拾即得、人所皆知的例举就足以说明间题。反对大规模城市高层建筑的呼声此起彼伏,而在大多数大城市,高层建筑却如雨后春笋?控制大城市规模的方针早已制订,而大城市中心区人口却恶性膨胀?改造旧城发展新区的模式几经论证,而旧城容量不断增加,新区建设 一片萧条?保护历史文化名城风貌的论著连篇累犊,而毁旧建新却方兴未艾?强调城市空间环境应充分满足城市活动主体需要的城市社会学研究正蓬勃展开,而在许多城市许多地区,城市居民的基本日常生活得不到完全满足,住房难、买菜难、乘车难、上学难成了中国现代大城市的通病。可以说,在城市规划工作获得前所未有高度繁荣的同时,城市问题也正在变得空前的突出。“城市与城市规
11、划之间的不一致日益增大峋。#冲突预示着变革%!年来政治体制与经济体制的改革,使城市规划从集权控制 中解放出来,城市建设从政府控制 中分离出来,各自都获得了极大的发展。近十年规划科学的进步,无疑有其深远意义,尽管它一时还未能充分地直接有效地干预城市建设,未能发挥它作为一 门应用城市规划。%&%!%学科所本应具有的社会功能。对于城市存在与发展规律的客观认识,却为城市规划 的功能发挥奠定了基础。但是,无论规划 的科学性有多么重要的意义,应用却是它最本质的、第一位的功能。特别是在城市建设迅速发展的今天,能否直接有效地干预城市建设,是我们评价城市规划成败得失的社会标准。如何把城市规划的成果有效地运用到城
12、市建设的实践,这是规划师不能而且也无法回避的课题。问题出自两个方面规划工作的封闭和规划方法的陈旧。一方面,城市规划研究越来越深,城市规划工作越做越细,但这一切却在规划师的王 国里孤立地进行,带有一种强烈的“乌托邦”色彩。它在强调城市规划科学性的同时,却忽视了投资者的倾向性,用户或业主的选择性,开发建设的可行性,规划管理的有效性?甚至企图取代政府部 门的决策、经济专家的评估,并限制建筑师的创作?企图以城市规划的理性去构造一个现实世界,而根本不顾城市建设领域的巨大变革?企图在打破一个以政府控制为中心的封闭城市建设系统的同时,重建一个以规划科学为中心的封闭系统,把多种多样的城市建设参与者拒之门外。以
13、科学干预取代行政干预无疑是一个不小的进步,但从一个封闭系统走向另一个 封闭系统却意味着停滞不前。正 因为城市规划拒绝 了城市建设 的参与,城市建设也就毫不客气地摒弃了城市规划的干预。这正是症结之所在。另一方面,城市规划工作方法没有突破过去 !年所形成的模式。城市规划工作在运用科学思想制定规划蓝图、表达人 们美好愿望的同时,忽视了寻求保障规划实施的有效手段,回避了城市建设的现实性,因而使得规划所代表的理想与建设所体现的现实处于冲突之中。在一个时期里,非科学的却是功能的,在另一个时期里,科学的却不能发挥其效用,究 其原因,这不是历史愚弄了我们,而是我们没有把握住历史的发展。城市规划与城市建设的冲突
14、为城市规划的变革提供了契机。建立功能性的城市规划工作体系势在必行。三、整合科学性一功能性寻求 变革制定 功能 性 的城市规划()规划变革的背景孟福德+,./01(曾经说过“真正影响城市规划的是深刻的政治与经济的转变”。中国近%!年来社会、经济体制的系 列改革,对城市规划工作已经产生了,而且必将进一步产生深远的影响。有计划商品经济的发展,意味着在计划经济发挥指导作用的前提下,充分肯定了微观经济的 独立运行,确立了微观经济在社会主义经济体系中的重要地位,从而使微观经济成为生机勃勃的商品经济实体。土地有偿使用的实行,房产制度的改革,标志着城建领域微观经济运行的前提的产生?商品房购买率不断提高,企业对
15、土地使用权与房产的所属地位,标志着城建领域微观经济运行的基础的形成?各种形式的城市建设开发公司与承建企业 的兴起,标志着城建,领域微观经济运行的主体的诞生。有计划商品经济的实行,使得微观经 济实体在一定的程度上取代了政府对城市建设充当投资者与开发者的职能,部分取代了政府对大量房产的所属地 位,而真正成为城市建设开 发与城建产品经营的直接承担者。它打破了城市建设单 一依靠国家投资的传统方式,充分发挥了城市或企业的自身活力,从而加快了城市建设速度,提高了城市开发效率。当然,微观经济实体的一切城建开发活动,必须遵循商品经济一般规律,必然直接或间接地、与一定程度的经济利益相联系。但是,社含主义微观经济
16、实体的劳动是一种局部劳动。局部劳动转化为社会劳动的 2空间是市场。这一转化过程充满了自发性与有序性之 3 4 5 6 的矛盾。作为社会劳动,商品经济主体行为受到社 会生产按比例规律的制约,作为局部劳动,其行为又带有极大的利益性、短期性、多向性,从而冲击宏观经济的有序运行。宏观一微观经济之间的 碰撞、摩擦、迂回、振荡充斥社会各个环节。因此,治理整顿、深化改革,加强宏观调控,在保护与刺激局部利益动力的前提下,将微观经济主体的自发行为引上 宏观有序的轨道,这一措施就显得必要而及时。发 展有计划的商品经济与治理整顿、加强 宏观调控并行不悖。#规划变革的机制随着社会经济体制的改革,传统的以政府控制为中心
17、的封闭城市建设系统逐步被打破,取而代之的将是一个多极 参与的开放系统。开发公司或承建企业作为城市土地有偿使用的受让 人、作为城市综合开发建设的直接承担者和经营者,用户作为城建开发产品的拥有者和使用者,都是随着商品经济发展而出现的新角色,在商品经济规律的作用下,必然参与城市建设?国家或城市政府作为城市土地的所有者、作为城市发展战略与开发建设方针的制订者,城市规划行政主管部门作为城市土地使用和城市建设管理的具体执行者,都是体现计划经济指导作用的角色,在计划经济仍然发挥主导作用的前提下,必须参与城市建设。城市建设领域的变化,对城市规划工作的变革提出了要求。作为具体指导城市建设的城市规划工作,仅仅反映
18、、协调政府的计划和决策就显得不够了,而应该充分满足城市建设各个参一与角色的合理要求,体现他 们的正当利益?协调两类角色之间的利益冲突,并对各个参与者约工作提供指导,为政策的制订和规划立法提供依据,从而引导城市合理发展,保证规划充分实施。换言之,制定功能性的城市规划,是形势发展的需要,是规划变革的 内容、城市砚划#%&%#制定功能性的城市规划功能性的城市规划具有两方面的含义强调城市发展的合理性,通过规划工作,引导城市形态合理发展?强调城市建设的现实性,运用规划手段,保证城市规划充分实施。认清功能性城市规划工作的具体目标,是我们探索规划工作变革所必须跨出的第一步。引导城市形 态合理发展#规划的科学
19、性无疑是其出发点和根本点,但城市规划工作如果脱离我国的基本国情和城 市的社会经济发展状况,忽视国 民经济和 社 会发展 的水平与速度,就有可能导致城市的 台友发展,导致城市建设与社会经济发展之 户#?石冷突二以计划经济为指导,来自政府的夯 刹力和来自民间的调谐力,正是避 免城市舀友友辰的有力措施。规划的科学性只有与政府的控制力及民间的调谐力高度结合,所产生的城市规划才能充分实现引导城市合理发 展这一功能。为此,城市规划工作应该在两个方面展开。7(战略性规划宏观指导战略性规划主要是通过制定城市或地区的发展目标,明确城市或地区的性质职能,制订开发政策,确立定额指标,为城市 发 展、城市建设提供宏观
20、指导。避免城市发展的盲目性和短期性,将城市建设纳入有计划的、长期的运行轨道,这正是战略性规划 的功能。(物质性规划具体落实物质性规划主要是通过建设用地的分配与调整、各项设施的配置与布局、道路管线工程的网络规划、空间环境的安排与设计,为城市发展、城市建设提供具体指导。避免城 市发展 的 自发性和多向性,将城 市建设纳入统 筹的、综合的运行轨道,这正是物质性规划的功能。战略性规划和物质性规划的制定,体现了计划经济对城市建设的指导作用,它对于维护城市规划的价值、引导城市合理发展具有重要意义。城市规划%&%然而城市规划工作到此并非终结,城市的发展规划不通过具体建设无法实现。建立城市发展规划与城市具体建
21、设之间的桥梁,保证规划思棍在具体建设中逐步实现,从而达到不仅维护规划而且实施规划的目的,是功能性城市规划不可或缺的又一重要 内容。要保证城市规划的充分实施,就必须寻求多种手段,发挥城市规划应有的功能,而其中,功能性城市规划的制定与完善,则是从被动走向主动的关键。(开发性规划促进建设开发性规划主要是通过城市开发政策的制订、开发用地的划分、建设条件的分析、开发与经营各项经济指标的确定,适应投资者或承建单位 的开发建设能力,保证承建单位和用户的经济利益,吸引企业的投资,明确投资者应承担的义务,并对开发建设提供指导,从而改变城市建设单一依靠国家投资的传统方式,利用竞争机制,发挥城市或企业 自身的经济活
22、力,促进城市建设的发展,促成城市规划的实施。主要工作内容包括制订有效的城市开发政策。如开发方式,开发程序,建设周期,开发与经营利益分配形式?划分适宜的城市开发用地。保证城建单位有能力开发,保证每片甩地的开发效益均等?分析每片用地的开发建设条件?确定基本的土地开发费和市政建设费?明确投资者或承建单位对城市基础设施和社会服务设施应承担的业务?规定合理的商品房价格变化范围?制定解决房产需求的宏观调控手段。开发性规划的功能,主要是为制订城市土地出让、转让的经济政策提供依据,为制定合理的房产价格提供参考,运用经济手段,协调政府、承建单位与用户或房产消费者三者之 间的利益冲突。在各自正当利益要求获得满足的
23、同时,促进城市建设的发展,促成城市?规划的实施。8(控制性规划保障实施控制性规划主要是通过对规划用地控制和开发建设控制两类指标的规定,奠定规划立法的基础,提供规划管理的依据,限制承建单位或用户的不合理要求和非正当利益,协调承建单位或用户与城市规划行政主管部门之间的冲突,解决城市长远规触与近期建设、城市综合效益与局部利益之间的矛盾,从而保障城市规划的顺利实施。主要工作内容包括确定适宜的土地区划。主要以规划结构和用地功能作 为区划 的依据,分区9:(的规模大小依规划的深度而定?确定每一分区内不同性质的用地指标?提出每一分区内的社会服务设施配置项目、规模等级及定点安排?提出每一分区内的具体开发建设指
24、标。如建筑密度、容积率、建筑高度、敞地率、建筑后退、建筑基地面积、总建设量、社会停车位、道路红线、转弯半径及其控制 点坐标,等等?提出建筑布局的基本要求。如房屋间距、朝 向、主要出入口位置、建筑体量大小等?提出城市景观的基本要求。如建筑形式、建筑色彩、绿化小品、道路铺砌等?提出特殊控制要求。如文物古迹与生态环境保护等?建立开发建设指标的优惠、补偿与转让制度。控制性规划的成果,主要是区划图和各种形式的指标体系。“用比较系统完整的综合指标体系完成的控制性规划更能体现出规划工作的本质对城市建设予以控制引导。以综合指标完成的控制性规划,为城市土地有偿使用和房地产事业提供了依据,为提高城市管理水平 创造
25、了条 件,;,也为城市规划法和行政诉讼法的施行奠定了基础。8#建立功能性的城市规4 7 6工作体系战略性规划、物质性规划、开发性规划、控制性规划是功能性城市规划 的四个方面。对城市社会、经济、环境的综合认识是从事四方面工作的共同基础,对城市发展、城市建设进行有效干预是从事四方 面工作的共同目标。但是,城市规划作为一项技术工程,其 自身是无力直接干预现实的,只有综合运用行政、监督、经济、法律等多种手段,才能保证城市规划的功能发挥。功能性城市规划的四个方面,正是为多种手段的综合运用奠定了基础。战略性规划经过政府的审查,依靠行政手段 来指导城市发展,物质性规划通过“人大”的审议,依靠监督手段来落实城
26、市建设,它们共同实现了维护城市规划的功能?开发性规划通过条款签约,动用经济手段来促进城市开发,控制性规划通过规划管理,运用法规手段来保 障规划实施,它们共同实现了实施城市规划的功能。功能性城市规划工作体系必须包括功能性城市规划 的合理制定以及保证城市规划功能发挥的多种手段的综合运用。注释?参见观念转 变是况划改革的首要环 节,未启林著,载城市规划汇刊,0+,?,年1期(参见中华人民共和国城市规划法解说争,2?3)引自45 67?,%年制 订的“可移 动建筑纲要#0 89:,;9?1。比权姆=8=92 1 9 8=?48 91即#作者,男,.岁,同济大学研究生毕业,现为广州市城市规划局规划处规划
27、师。&城市规划?,?40?4/,/“0=?%?55 5?54,74,4 叮,妙/“?朴公人诬,4?7?045,%?4 5 7 1,/,0,4/.5,5?7,7?,0,/5 4,/,54?14,5,0/,0已弥4,50 5,/4,4 5,.0/4,500,45,0/7,#,?7,4,5.5/.4,州?7七?4/15 5姗 5 45,54,7 4哪4 0?14 14,?6!00/=7,4,5,0=?/5,4?7 5,7 /.0/4?1少,1晚抚4,以粥3=7,1,7/,440,1?11,05,0,45,/4,/0,45?7?14,/7/5?71,7/口4#5,0 50/.5,?1认昭/.4,?04
28、51?4?0,5抚,75 4,5#?4?=75?/05 4,./04 5/一/05,4?4,10=?7?皿加2 杠?/?九介牡/翻?,4,5,45.5,0=?7?57?,.,4 5,54,0,45/5 0比1,7/,4,4,5,45.5,妞5,4/1 7/?14,.,45/?7/05,4?45/?0,5?4?4,/./.75出?1?77,?4 5/#/?,?4?4,54%,侧粥?0 4/?,/.?15540?45,0 5 /0,/5,7,币4?45,?1,75,?4/7,4.77扭.,45/?70,50,4/.0=?3故5!?4/.?7754?4,54 57,4?45/#34,0/,0,./0
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