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1、我国社会保障费改税的可行性研究和政策建议浙江省税务学会课题组我国社会保障制度是以国家或政府为主体，依据法律规定，通过国民收入再分配，对公民在暂时或永久失去劳动能力以及由于各种原因生活发生困难时给予物质帮助，保障其基本生活的制度。构建社会主义和谐社会，建设中国特色的社会主义市场经济，必须相应建立起完善的社会保障制度。我国的社会保障制度包括社会保险、社会救济、社会福利和社会优抚等；其中社会保险是我国社会保障制度的核心，被誉为劳动者的安全网，经济社会运行的减震器.因此，建立适应我国社会保障要求的科学、稳定、持久的社会保障资金筹集机制，适时开征社会保障税，是事关我国经济发展、政治稳定、社会和谐的大事。
2、一、现行社保基金征集概况和存在的问题新中国建立后，随着我国经济社会不断发展和经济体制改革的不断深化，社会保障制度经历了从无到有、逐步发展、不断完善的过程。我国现行社会保障制度包括：职工基本养老保险、基本医疗保险、失业保险、工伤保险和生育保险五个部分。1999 年初，国务院颁布了社会保险费征缴暂行条例，规定：社会保险费的征收机构由省、自治区、直辖市人民政府规定，可以由税务机关征收，也可以由劳动保障行1政部门按照国务院规定设立的社会保险经办机构征收。全国至今已有 20 个省、自治区、直辖市以及计划单列市由税务机关征收社会保险费。十五期间，全国税务机关征收的社会保险费由 2001 年的 945 亿元
3、，增长到 2007 年的 4052 亿元，剔除不可比因素，年均增幅为 29%.社会保险费由税务部门征收，好处很多，充分发挥了税务机关的专业特长，较快增加了社保基金的收入，适当减轻了社保机构的工作负担，有效降低了征收成本，也大大方便了缴费人。如浙江省 1998 年养老保险收不抵支；1999 年，省政府决定交由税务机关征收后，在和财政、社保等部门的相互配合下，基本形成了地税征收、财政管理、社保支付、审计监督的机制，2005 年开始实现了五个统一：参保登记统一，征收机关统一，缴费基数统一，征缴流程统一和信息数据统一；并实现了五费合征，成效显著。浙江省2007年共征收入库社会保险费 535 亿元，比上
4、年增长 23.6%，增收 102 亿元；至 2007 年末，社会保险基金滚存结余 900 亿元，比 2005 年末增长 82.6%，初步建立了社会保险长效筹资机制。但是，现行社保基金的征收管理存在的突出问题是：（一）立法层次低，执法刚性弱我国至今还没有颁布社会保障法。目前，社保费征收工作的依据，只有 1999 年国务院颁布的社会保障费征缴暂行条例，而执行的有关规定和制度，又都是省、市政2府及有关部门制订的，立法层次低，缺乏强有力的法律作保障，执法刚性弱，部门间职责界定也不清晰，一旦遇有拒缴、故意拖欠不缴社保费情况时，如有的企业蓄意少报参报人数，有的企业借口效益不好长期拖欠，甚至有的企业擅自截留
5、已代扣的职工所缴的社保费，却缺乏相应的强制执法依据，从而影响了社保费征管工作的正常开展。（二）两个部门征，宽严不一致全国不同省市社保费分别由税务机关和社保部门征收，不可避免地存在掌握政策不一、执法力度不一、征管制度不一的现象。就是交由税务机关征收的省市，也因为 费与税的特性不同，税是国家政权的保证，是国家意志的体现，税法的实施有国家政权的强制力作后盾，所有社会成员都必须遵从；而费则不具备这些特性。加上目前交由税务机关征收社保费的多数省市，还属代征性质，强制执行等行之有效的税收征管措施也都不适用。两个部门分别征收的现状，不利于提高征收效率，不利于公平企业负担，也不利于促进地区间经济和社会的协调发
6、展。（三）参保面较窄，支出缺口大目前社会保险的参保面仍然较窄。三资企业、私营企业、小集体企业及个体经营者仍有相当部分没有缴费参保。不少进城农民工，因流动性大，转移关系难，自然保护意识差，不愿参保；部分企业主，为逃避负担，以种种借口，不3为职工参保。截至 2007 年底，我国参加养老保险的有 2.01亿人，参加城镇职工基本医疗保险的有 1.8 亿人，参加失业保险的有 1.16 亿人，参加工伤保险的有 1.21 亿人，参加生育保险的有 7800 万人；在全国城镇就业人口中的覆盖面约50%略多一点，仅占全国总人口的 15%，低于世界劳工组织确定的 20%的国际最低标准。参保面较窄，造成社会保障资金的
7、筹集不能满足日益增长的社保支出的需要，特别是我国 60 岁以上的老年人已达到 1.45 亿人，占总人口的 11%以上，且每年以 3%左右的速度增长。这给养老、医疗等社会保障资金的筹集带来巨大压力。很多省市当年的社保资金入不敷出；全国养老保险个人账户空账已达到 8000 亿元。就拿经济较发达、社保资金筹集较好的浙江省来看，2007 年末基本养老保险基金累计结余605 亿元，但个人账户记账金额达 724 亿元，用结余资金全部充实个人账户，尚有空账 119 亿元，财政风险隐患仍然很大。（四）统筹级次低，异地转移难我国目前除个别省实现基本养老保险省、市级统筹外，其余各省市社保基金基本上是市县级统筹，有
8、的采用调剂制度暂时缓解了未实现省市级统筹的缺陷。统筹级次低，造成社保基金抗风险能力弱，基金调剂功能弱，劳动力合理流动也受到障碍。4省市与省市间社保关系无法转移问题，退休人员异地安臵医药费报销问题，是当前社保基金管理上的两大难点。正由于社保关系无法转移，是造成大多数流动性强的职工，特别是进城农民工不愿参保的重要原因。（五）基金不安全，财政隐患大我国社保基金还有一半左右的省市，目前仍由社保部门在征收。社保部门多年来集政策制定、保费收缴、保费发放、基金运作、监督查处等权力于一身，权力高度集中，缺乏必要的监督制约，导致社保基金的管理存在较大漏洞，挪用情况不断发生。如上海市劳动和社会保障局原局长祝均一授
9、权违规拆借 32 亿元社保基金给民营企业，还有大量社保基金流向房地产企业。这给社保基金的安全带来极大威胁。国家审计署曾对 29 个省市、5 个计划单列市进行审计，查出 1999年前发生 23.4 亿元、2000 年以来发生 47.8 亿元的违规使用情况，逃避了财政监督，有碍社保基金按时足额发放，也给各级财政带来极大隐患。二、社会保障二、社会保障 费费 改改 税税 的重大意义的重大意义社会保障是民生之福，是社会主义和谐社会的重要支柱。针对我国现行社会保障机制存在的突出问题，为了进一步完善社会保障机制，扩大社会保障的覆盖面，提高社会保障资金的征缴率，保证社会保障支出的需要，根本出路在于社会保障筹资
10、机制的费改税，适时开征社会保障税。这5是进一步完善社会保障机制的突破口，其优点体现在五个方面。（一）有利于发挥税收组织收入的功能，强化社保基金的征收力度税和费虽一字之差，但其特性完全不同。费具有不规范的特点，收取的强制力度不够；而税是国家意志的体现，具有强制性和规范性，税法的实施有国家政权的强制力作保证。一旦遇到逃税、抗税等行为，可以根据税收征收管理法，实行税款保全措施和强制执行措施，能大大提高社保基金的征收力度。社保基金费改税，是以法律形式规范社保基金的征集，也是推进社会法制化建设的迫切要求。（二）有利于实行收支两条线管理，建立部门间的制约监督机制现行社保基金，一般列入财政专户存储。只有 费
11、改税后，才能真正实行收支两条线管理，形成税务部门征收，财政部门管理，社保部门发放，审计部门监督 四位一体的管理模式，有效地避免社保基金筹集、发放中诸如差额拨付等不规范行为，将社保基金的收支真正纳入财政预算管理，收好、管好、用好社保基金，达到部门间相互制约、相互监督的目的。（三）有利于运用税务部门的力量和经验，降低征收成6本税务部门是专职组织国家收入的职能部门，征管网点遍及城乡，有百万大军，有高素质的征管队伍，有强大的信息化管理网络，有丰富的征管实践经验；同时也了解企业的生产经营和财务核算情况，而且社会保障的征收范围、计税依据与企业所得税、个人所得税密切相关，利用税务部门的机构、人员和征管经验负
12、责征收社会保障税，能大大节约征收成本，提高征管效率，方便纳税人。（四）有利于明确政府对社会保障的责任，化解财政风险社会保障支出的缺口，目前多数省市都由财政兜底，近几年来各级财政对社保支出的补助日益增加，尤其是中央财政对社保基金的转移支付补助，2000 年至 2005 年累计已达到 2940 亿元，其中 2005 年达到 729 亿元；就是这样，部分市县还有拖欠社保款发放情况；特别是全国养老保险个人账户的空账已达 8000 亿元。社保基金费改税能进一步明确政府对社会保障的责任，要加强征管，要堵塞漏洞，要合理安排各项事业支出，要逐步充实弥补个人账户的空账，化解财政风险的压力。（五）有利于与国际社保
13、筹资通行方式接轨，消除外资企业征缴中的误解和阻力开征社会保障税是世界各国通行的做法，符合国际主流7和发展方向，能够适应我国经济体制和与国际惯例接轨的需要，消除外商投资企业对我国现行依靠行政手段用费的名义征集社保基金造成的误解和纠纷，妥善解决这些企业中方职工的社会保障权益，促进深化改革和对外开放。三、我国开征社会保障税已具备基本条件三、我国开征社会保障税已具备基本条件社保基金费改税，是我国税制深化改革的重点之一。根据我国经济社会发展的新形势，适时开征社会保障税是必要的，也是可行的，表现在五个方面。（一）开征社会保障税有理论根据构建和谐社会，是党中央提出的伟大理念。构建和谐社会的基本前提是要保证所
14、有社会成员各尽所能，各得其所，安居乐业。社会保障制度的基本宗旨就是要保证离退休人员的基本生活，并帮助所有参保人员化解因失业、疾病、伤残和丧失劳动能力而带来的各种风险，因而它是构建和谐社会的基本条件。我国宪法第二章公民的基本权利和义务中规定：中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。九届全国人大四次会议通过的十五计划纲要就明确提出要开征社会保障税，这是国家针对社会保险基金筹措和管理机制上存在问题而提出的一项重大决策。上述内容都8是开征社会保障税的理论根据。（二）开征社会保障税有国际
15、借鉴联合国经济、社会及文化权利国际公约第九条规定本公约缔约各国承认人人享有社会保障，包括社会保险。世界 170 多个国家中，有 130 多个国家由税务部门征收社会保障税（费）；也出现了以社会保障税来代替其他社保筹资方式的趋势，如英国的社会保障，早在中世纪是教会的一项慈善活动，后来发展为国民保险缴款，由社保部门征收，到了 1997 年也改为税务部门征收。各国社会保障税（费）的名称不一，如不少国家名为 社会保障税，美国名为工薪税，也有的国家名为国民保障缴款.现在，许多国家的社会保障税已成为税收收入的主要来源。美国、日本等经济发达国家的社会保障税收入仅次于个人所得税，是国家的第二大税种。德国、瑞典的
16、社会保障税占税收总额的 40%左右，是国家的第一大税种。征收社会保障税，是国际通行的做法，有很多成功的经验可以学习、借鉴。（三）开征社会保障税有实践经验1998 年以来，全国陆续有 20 个省、自治区、直辖市和计划单列市税务部门接办征收社保基金，充分发挥了税务部门征管力量强、征收力度大、熟悉企业情况、征管服务规范的优势，社保基金收入大幅度增加。2003 年至 2006 年，按照同口径对比：2003 年征收数比上年增幅，税务部门为927.5%，社保部门为 17.7%；2004 年征收数比上年增幅，税务部门为 23.6%，社保部门为 17.7%；2005 年征收数比上年增幅，税务部门为 25.4%
17、，社保部门为 19.1%；2006 年征收数比上年增幅，税务部门为 25.5%，社保部门为 21.2%；可以看出，税务部门征收的增幅每年都大大高于社保部门征收的增幅。10 年来税务部门接办征收社保基金的实践，也为在全国范围社会保障 费改税开征社会保障税积累了丰富的经验。（四）开征社会保障税有较好条件早几年研究社会保障税的开征，遇到的最大难题之一，就是有个个人账户问题。原有规定：社保基金两部分组成，个人缴的入个人账户，单位缴的有一部分也入 个人账户，属个人存储性质，需支用时返还本人。而税收的特征之一，就是入库后除经批准的减免税外，不能直接退库给原缴纳人。因此打入个人账户的社保基金，也就无法以税的
18、名称征收入库，给社会保障税的开征带来了难题。但是，2005年 12 月国务院颁布关于完善企业基本养老保险制度的规定已明确：从 2006 年 1 月 1 日起，社保基金统筹账户与个人账户分开运行，分账管理，个人账户规模也由个人缴费按工资的 11%调整为 8%，并全部由个人缴费形成；单位缴费全部缴入统筹账户。这就为开征社会保障税破解了一个最大的难题个人账户，为开征社会保障税创造了较好的条10件。（五）开征社会保障税有经济基础我国自改革开放以来，尤其是近几年，国家综合经济实力，企业竞争力，城乡居民收入水平，都有了较大幅度提高。我国国民经济总量连年快速增长，国内生产总值已由2002年的 120333
19、亿元，增长到 2007 年的 246619 亿元，居全球第四位。种种数据表明，我国的经济发展已经为开征社会保障税提供了一定的经济基础。浙江省嘉兴市的各县（市）社会保障综合缴费率为企业工资总额的 35%42%，其中：职工个人负担 8%；企业负担部分约占销售收入的 0.7%，占利润总额的 19%；企业和职工都可以承受。特别是经济发展了，税收收入增加了，各级财政是社会保障的有力后盾。四、开征社会保障税的政策建议四、开征社会保障税的政策建议我国开征社会保障税是经济社会发展形势的必然要求，现已具备了开征的基本条件，也有国际经验可以借鉴，要抓紧立法，及早开征。现对开征社会保障税的指导思想、税制要素、统筹级
20、次、实施步骤等，研究提出八条建议。（一）要明确立法指导思想，此税是特定目的税应专款专用根据我国国情和经济发展水平，社会保障税的立法应体现公平优先的保障理念，注重社会成员间的互助共济，强调社会保障收入的再分配功能和政府对社会保障制度应尽的11责任。因此，应选择企业、个人及政府三方出力、具有社会互济性而又不会对任何一方产生过大压力的社会保险型征税模式，开征社会保障税。税名，定社会保障税较好，如称社会保险税，保险两字，词义不太确切，也容易与社会上一般商业保险混淆。此税，可列为特定目的税，专款专用，专用于社保支出。社会保障税应统一由税务部门组织征收，实行税务部门征收，财政部门管理，社保部门发放，审计部
21、门监督四位一体的征收管理机制，合理设计税率，逐步扩大征收范围，适时开征，分步实施，为社会保障提供坚强有力的资金支持，为构建和谐社会作出贡献。（二）要科学界定纳税人，个人账户部分不能征税凡在我国境内一切从事生产经营的企业、事业等单位和个体经营者（含自由职业者）都是社会保障税的纳税义务人。我国目前实行 统账结合的基本养老保险制度和医疗保险制度，开征社会保障税后，可只对单位缴纳部分以税收名称入库；对职工个人缴纳部分，现阶段仍可采取费的形式，缴入个人账户，职工异地调动工作或离职时，均允许带走。（三）要逐步扩大征收范围，但农民现阶段暂不宜征税社会保障税的征收范围，从发展方向看，理应不分城乡，统一征收，统
22、一提供社会保障，以体现社会公平。但是，我国长期以来对广大农村的社会保障，因受国家财力制约，只能在遇到自然灾害等情况时，国家提供财政支持给予救济。12考虑到广大农民人口众多，收入水平仍然较低，缺乏参加社会保障的能力，而国家现阶段也没有支撑广大农民社会保障的财力。现阶段对广大农民应暂不宜征收社会保障税，视各地农村经济发展的现实情况，采取不同的社会筹资救助模式；待经济进一步发展，再与城镇一样，统一征收社会保障税。但对已进城务工的 1.2 亿农民工，应与城镇职工享受同等待遇，征收社会保障税，以切实保障农民工的合法权益。（四）要合理设计税目税率，适用税率省市有权适当浮动社会保障税，根据我国现阶段的实际，
23、可设定养老保障、医疗保障和失业保障三个税目。因为这三项对社会影响最大，改革也较深入。至于工伤保障、女工生育保障，多数省市尚处试点阶段，加之这些保障项目特性强、覆盖面不广，暂时不宜列入征税税目，可视发展情况再逐步扩大，成熟一个，开征一个。社会保障税应采用比例税率，在基本保持原负担水平的基础上设计，不能定得过高。根据国际借鉴，过高的社会保障税率，使劳动成本负担太重，限制了劳动和技术的合理流通，会影响经济发展；也不符合我国国情。具体适用税率，可由国家制订基本税率，允许省市根据当时经济发展状况，职工工资水平、财政承受能力等条件上下适当浮动确定。例如养老保险税目的基本税率是 18%，如允许上下浮动 3
24、个点，13即省市人民政府可在 15%21%之间具体确定适用税率，以利符合当地的实际。（五）要统一计税依据，不搞起征点也不要封顶计税依据，也就是税基，应取消按社会平均工资或按职工平均工资据以计税的做法；改按企业、事业单位每月支付给全部职工的实际工资、薪金、奖金、补贴的总额据以计算征税，要与企业所得税计算口径衔接，以体现合理负担原则；个体经营户按生产经营收入扣除成本、费用后的利润额据以计算征税；同时不搞起征点，因此税只就企业统筹部分征收，与职工个人负担无关；也不搞征税上限，因企业效益好，工资发得多，理应多缴一些税，为社会保障多作贡献。（六）要提高统筹级次，先实行省市一级统筹我国社会保障税的发展方向
25、应该是全国统筹，考虑到我国现阶段的经济实力，地区间经济发展水平差距较大，可在原来一般是县（市）级统筹的基础上，先提升为省市级统筹。社会保障税的收入，应划为地方税；但对经济发达省市和新兴城市，中央财政可提取少部分（如 10%20%）上缴款，用作转移支付地区调剂，用作异地参保人员返回原地支出的需要。养老保障关系能否转移，这是调动广大流动性职工参保积极性的重要关键。开征社会保障税后，参保关系应该允许转移，转出地社保部门应开出参保纳税证明，转入地社保部14门允许办理续保手续；至于已缴入个人账户的社保费，更应允许一次性全部转移带走。（七）要授权税务机关统一征收，实行四位一体的管理机制中央必须明确：税务机
26、关为社会保障税的唯一征收机关。税务机关统一征收社会保障税，有利于真正落实 收支两条线管理机制，确保社保资金的安全；有利于扩大参保覆盖面，加强社会保障税征收力度；有利于充分利用税务机关现有资源，节约行政成本；有利于方便纳税人，减轻纳税成本；也有利于加快政府职能转变，社保机构可以从繁杂的征收工作中解脱出来，集中精力抓好享受社保待遇的资格认定、社保资金的发放和个人账户的管理工作，提高社会保障服务水平。（八）要提高立法级次，制订分步实施改革方案建议全国人大尽快颁布社会保障法，这是规范社会保障的基本法律依据，也是开征社会保障税的法律依据；并建议及早颁布社会保障税暂行条例，明确纳税主体、税目税率、计税依据
27、等基本要素，明确税务部门是全国统一的征收机关，明确统一执行税收征收管理法对偷税违法行为，税务机关有权依法处罚，彻底解决原在征收工作中法律依据不足，执法手段欠缺的问题。社会保障税的开征涉及面广，政策性强，关系到方方面15面，关系到和谐社会建设的大事，既要抓紧，又要慎重。因此，可以采取分步实施的方案：第一步，全国税务机关统一接办社保基金的征管工作；第二步，社会保障税对全国企业、事业单位和个体经营者率先开征，对广大农民暂缓开征；第三步，若干年后，根据经济发展水平和财政承受能力，在总结实践经验的基础上，再在全国全面开征。社会保障税的开征，是进一步完善我国社会保障制度的有力保证，能为我国公民提供更好的社会保障条件，也为我国社会主义和谐社会建设创造良好的环境。参考文献：1.国家税务总局所得税管理司课题组：建立长效稳定的社会保险筹集机制，税务研究，2007 年 10 期。2.庞凤喜：论社会保障税的征收与深化社会保障制度改革的关系，税务研究，2007 年 10 期。3.2007 年度浙江税收获奖论文集，浙江人民出版社，2008 年 5 月出版。执笔：姚稼强16