《平衡计分卡在政府部门绩效评估中的应用研究.pdf》由会员分享，可在线阅读，更多相关《平衡计分卡在政府部门绩效评估中的应用研究.pdf（60页珍藏版）》请在taowenge.com淘文阁网|工程机械CAD图纸|机械工程制图|CAD装配图下载|SolidWorks_CaTia_CAD_UG_PROE_设计图分享下载上搜索。
1、华中科技大学硕士学位论文平衡计分卡在政府部门绩效评估中的应用研究姓名：张珊金申请学位级别：硕士专业：企业管理指导教师：杜兰英20061015 I摘摘 要要 政府绩效是公共管理和政府改革领域的一个热门话题。从 20 世纪 70 年代开始，为解决普遍遇到的经济停滞、财政危机与公众对政府满意度下降等棘手难题，西方发达国家掀起了重塑政府的改革运动。在这种“以企业家精神改革政府”的运动中，绩效评估作为一种评价和改进政府绩效的管理实用工具，逐渐在公共管理的实践中得到普遍应用。在我国，政府绩效评估研究是一个新的课题，在理论研究和实际应用中与发达国家还有一定距离。十六大明确提出了“坚持以人为本，树立全面、协调
2、、可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展”，这一科学发展观的实践，必须有正确的政府绩效观念的支持。本文的主旨是研究平衡计分卡在政府部门绩效评估中的应用问题。文章首先对政府绩效评估的内涵、特征、价值取向、发展状况、困境等进行系统梳理的基础上，分析了平衡计分卡在政府部门的应用价值，通过资料查阅、问卷调查、经验总结、实践研究等方法建立了适合我国国情和政治环境的政府绩效评估体系，并以税务部门为例构建了平衡计分卡框架，为政府部门的实践提供了参考。本文的贡献在于：分析了平衡计分卡所蕴含的“平衡”理念，将其与政府部门绩效评估的多元价值取向相切合；以战略目标为导向，构建了政府部门平衡计分卡的战略实施框架，
3、并用实例进行说明；指出平衡计分卡在应用中需要注意的问题以及今后的研究展望。关键词：关键词：政府部门 绩效评估 平衡计分卡 IIAbstract Government performance is a hot topic in the area of public administration and government reform.Since 1970s,in order to solve these tough problems,such as economy stagnation,financial crisis and satisfaction decline of public,e
4、tc,western developed countries started reconstructing governments.In this movement which used entrepreneur spirit to innovate government,performance measurement which was used as a useful tool to appraise and improve government performance was applied more and more in the practice of public administ
5、ration.In our country,government performance measurement is a new subject and has certain distance with the developed countries in theory research and practical application.It has been clearly posed on the Third Plenum of the Sixteenth Central Committee that“Stick to human orientation,to establish a
6、ll-sides,harmonious,sustained development view,accelerate the comprehensive development of economy,society and humans.”The scientific developing view needs correct government performance conception to support.The thesis studied how to apply the Balanced Scorecard in government performance appraisal.
7、At the beginning,the paper introduced the conceptions,characteristics,value orientation,development and difficulties of government performance measurement,analyzed the value of applying the Balanced Scorecard in government departments,used several methods such as literature reading,questionnaire sur
8、vey,experience summarizing,practice study to establish Chinese government performance measurement system in government such as tax department.This paper provided the reference to government performance measurement.The contribution of this research is as following:First,this thesis analyzed the balan
9、ce idea contained in the Balanced Scorecard,and associated it with the multi-dimensional value orientation of government department performance measurement;Second,it established the strategy implement frame work of government department according to the strategy object,and explained with the example
10、s;Finally,it pointed out potential problems which need to pay attention in the Balanced Scorecard application and the prospect of this research field.Key words：Government department;Performance measurement;Balanced Scorecard 独创性声明独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是我个人在导师指导下进行的研究工作及取得的研究成果。尽我所知，除文中已经标明引用的内容外，本论文不包含任
11、何其他个人或集体已经发表或撰写过的研究成果。对本文的研究做出贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本人完全意识到本声明的法律结果由本人承担。学位论文作者签名：日期：年 月 日 学位论文版权使用授权书学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有权保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查阅和借阅。本人授权华中科技大学可以将本学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编本学位论文。保密，在_年解密后适用本授权书。本论文属于 不保密。（请在以上方框内打“”）学位论文作者签名：指导
12、老师签名：日期：年 月 日 日期：年 月 日 11 绪论绪论 1.1 研究背景和理论基础研究背景和理论基础 政府绩效，是当今政府管理中普遍关心的重点问题。在市场经济条件下，政府的最主要职能是根据社会的发展要求和公众的需要提供公共服务，但如何保证服务的质量和效率却是公共管理研究中的难题。政府绩效评估为公共服务供给部门之间展开竞争、创造市场动力、利用市场机制解决政府管理效率低下等问题提供了有力的途径1。20世纪80年代，为解决普遍遇到的经济停滞、财政危机与公众对政府满意度下降等棘手难题，英美等西方国家兴起了新公共管理运动和政府再造运动，延续近百年的传统行政模式面临着极大的挑战，并成为西方各国行政改
13、革的主要目标。绩效评估作为一种评价和改进政府绩效的管理实用工具，逐渐在公共管理的实践中得到普遍应用。有些国家已经用立法的形式明确了政府绩效评估的地位，如美国于1993年通过的政府绩效与结果法案，指出其立法的宗旨是为了规范联邦政府的战略规划制定和绩效评估。政府绩效评估的兴起有很多根源。Halachmi 提出，纳税人要求有更高的价值回报；公众素质的不断提高，使他们要求更多地了解他们的钱是怎么花的2。Philip Andrew Stevens 认为公共部门的绩效之所以引起广泛的兴趣，原因有两个：一是公共部门的规模；二是其所提供的服务3。我国自80年代初期以来，进行了一系列行政改革，但效果并不理想。政
14、府绩效评估还处于初步的探索阶段，无论在理论还是实践上都表现得很不成熟，与发达国家的实践相比，我国的政府绩效评估“还处在原始的手工业水平上”，具有“盲目性”、“随意性”、“被动性”、“神秘性”等特征4。党的十六大确立了今后我国深化行政体制改革的目标，提出要建立“行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效”的行政管理体制。对政府绩效的追求将成为这一改革的重要举措，希望本文的研究能为探索具有中国特色的政府绩效评估提供参考。21.1.1 政府绩效评估的涵义政府绩效评估的涵义 对研究对象的界定是研究问题的逻辑起点，因此必须充分理解政府部门绩效评估的内涵。绩效包括组织绩效和个人绩效两个层次，学术界对绩效评估的
15、定义多从个体层面出发，政府绩效评估显然属于组织绩效评估范畴。从世界范围来看，学术界对政府绩效评估的研究始于二战期间，其主要标志是 1938 年由克拉伦斯里德利和赫伯特西蒙合作出版的市政活动的评价。大规模的政府绩效评估理论研究与实践始于 20 世纪 70 年代，但迄今为止，学术界对政府绩效评估内涵的认识和理解仍存在一定的分歧。政府绩效是运用“绩效”概念衡量而得出的政府活动的效果。谢尔登西尔弗（Sheldon Silver）和马蒂卢斯特（Marty Luster）提出，绩效评估是一个适用于为评价政府活动、增强为进展和结果负责的一切有系统的努力的术语5。这一界定相当宽泛，包括了与政府绩效有关的一切活
16、动。奥斯本（Osborne）与盖布勒（Gaebler）认为政府绩效评估就是改变照章办事的政府组织，谋求有使命感的政府；改变以过程为导向的控制机制，谋求以结果为导向的控制机制6。美国国家绩效衡量小组提出，政府绩效评估就是利用绩效信息协助设定同意的绩效目标，进行资源配置与优先顺序的安排，以告知管理者维持或改变既定目标计划，并且报告成功符合目标的管理过程。1997 年出版的美国标杆管理研究报告将政府绩效评估定义为：“绩效评估是评价达到预定目标的过程，包括以下信息：资源转化为物品和服务（输出）的效率，输出的质量（提供给顾客的效果，顾客满意度）和结果（与所期望目的相比项目活动的后果），政府在对项目目标特
17、定贡献方面运作的有效性7。”国内学术界对政府绩效评估的定义也尚未达成共识。颜如春认为，政府绩效是指政府在社会管理活动中的结果、效益及其管理工作效率、效能，是政府在行使其功能、实现其意志过程中体现出的管理能力8。蔡立辉认为，政府绩效评估就是根据管理的效率、能力、服务质量、公共责任和社会公众满意程度等方面的判断，对政府公共部门管理过程中投入、产出、中期成果和最终成果所反映的绩效进行评定 3和划分等级9。中国行政管理学会联合课题组将其定义为：运用科学的方法、标准和程序，对政府机关的业绩、成就和实际工作做出尽可能准确的评价，在此基础上对政府绩效进行改善和提高10。政府部门绩效评估内容以政府机构的设置可
18、以划分为：一级政府绩效、职能部门绩效、个人绩效、项目绩效。本文所研究是职能部门的绩效评估，不涉及中央和地方一级的政府绩效评估。1.1.2 政府绩效评估的价值取向政府绩效评估的价值取向 政府绩效评估的价值取向决定了评估标准，只有寻求合理的价值取向，才能建立科学的绩效评估指标。罗兰彭诺克认为，对政府绩效的评价，应集中在那些能够满足需要的目标上不只是国家自身的需求，能使国家得以维持的需求，而是人类自身的需求。满足人类的需求，政策才对人类具有价值，政策才能证明其存在的合理性11。学者芬维克认为绩效测量包括了三个层面：经济、效率与效果，即“3E”标准。福林在“3E”的基础上，增加了公平，成为了“4E”。
19、罗兰彭诺克认为，绩效评估的基本价值取向是效率、秩序、社会公平和民主。阿尔蒙德则认为政府绩效评价的价值取向主要包括四个变量：政府能力（权力）、人民参政情况（民主化）、经济增长（财富）、分配（福利）。亨廷顿在发展的目标一文中提出了他认为发展学说中居核心地位的五项指标，即增长、公平、民主、稳定、自主，并阐述了每项目标所包含的具体内容12。随着新经济时代的到来，公众对政府效能以及公共服务质量的要求日益提高，有学者提出了质量、公众满意度等新的价值取向。在政府绩效评估的实践中，逐渐形成了顾客导向、质量为本的理念，在评估主体中开始重视以服务对象为中心的社会公众评估。本文将在绩效评估方法中融入 4E 标准、质
20、量以及公众满意度等价值取向，力求多元化目标达到一定的平衡。（1）经济 在保证适当质量的前提下，以最低的成本取得所需要的资源并提供合格的服务。4经济标准涉及的是在既定产出下的成本问题。公共部门的成本包括公务人员的工资福利、物资设备开支、管理费用、提供服务费用等。公共部门是否“经济”地运行或提供服务可以通过多种途径来测量：行政开支与业务开支的比率、人均开支以及资源浪费情况等。经济性评估的目的是促进政府部门树立成本意识、节约开支，实现“资金的价值”。（2）效率 表示一种活动或一个部门组织投入（使用的资源如人员、设备、资金等）和产出（所提供的服务）之间的比率关系，追求产出投入比的最大化。如何提高行政效
21、率一直是公共行政专家们追求的目标。哈伯特西蒙提出，“行政官员用于实际问题的标准之一就是效率。可供行政官员处置的资源、投入有限他的作用就是有效运用所能获得的有限资源最大限度实现政府目标。”与企业相似，政府部门提供产品或服务的效率也分为两种类型：生产效率和配置效率。生产效率是指生产或提供服务的平均成本。配置效率指政府部门所提供的产品或服务是否能够满足利害关系人的不同偏好，即在政府部门所提供的种种项目中，如国防、社会福利、教育、健康等，其预算配置比例是否符合民众的偏好顺序。传统政府部门绩效评估中，一般只涉及生产绩效。（3）效果 表示产出对最终目标实现所作贡献的大小，政策目标的实现程度如何，一般指产出
22、与结果之间的关系。有关效果评估的内容包括公共产品和服务的质量、顾客满意和目标实现等。对于商业组织而言，对上述指标的评估并非难事。但政府部门由于服务对象广泛，目标难以量化，社会价值体系日趋多元化等方面的原因，使得效果评估十分困难。对效果的测定可以从两方面入手：一是现状的改变程度如何，如国民受教育的状况、低收入者生活水平的改善情况、环境质量的变化程度等；二是行为的改变情况如何，如以社会犯罪行为的改善情况来衡量刑事政策的效果等。（4）公平 公平是指经济增长的公平分配。传统公共行政重视经济、效率，而不大关心公 5平问题。自新公共行政以来，公平问题日益受到重视，并成为衡量政府绩效的重要标准。公平的领域可
23、以用实际分配的财物、服务或利益为标准划分。公平关心的主要问题是，接受服务的团体或个人是否得到公平的待遇，需要特别照顾的弱势群体是否得到更多的服务。许多第三世界国家的经济增长往往是以牺牲公平为代价的，其结果是导致了贫富差距的扩大，引起社会秩序动荡，最终影响了经济的正常发展。公平价值也是一个政治体系应当关注的，否则整个社会就会失去正义的基础。政府部门在制定政策时，要考虑政策的利益范围和代价承受者的范围。当某一项政策以某一集团为代价承受者时，在一定的时间期限内，政府能相应制定另一补偿该集团损失的配套政策，那么政府的总体成绩依然会比较好，公平目标也依然能够达到。（5）质量和公众满意度 严格来说，质量和
24、顾客满意度应该属于效果标准中的细分项目，但质量和顾客满意度常常被单独列出并被置于公共部门管理实践中的首要地位，这代表了国际管理实践中范式的一种转换：从效率优位到质量优位。哈里（Harry P.Hatry）认为，绩效评估的目的就是为了提高公共服务的质量13。1993 年美国颁布的政府绩效与结果法案指出进行政府绩效评估和颁布法案的目的就是为了在提高政府效率和管理能力的同时，提高公共服务的质量、建立和发展公共责任机制、提高公众的满意程度、改善公众对政府公共部门的信任。市场化的政府必然要求建立与之相适应的政府绩效评估机制。既然政府提供的是公共服务，那么只有当此种服务能够满足公众的需要并为公众所接受时，
25、此种服务才算得上是有绩效的。1.1.3 政府部门绩效评估的困境政府部门绩效评估的困境 绩效评估是从企业引入到政府中来的一种管理方式，但是与企业相比，政府部门所面临的外部环境、内部组织结构及其管理过程都具有很大的特殊性。政府部门的效率困境正是由它本身的特殊性所决定的：多元化的组织目标会对效率判断的价值标准造成干扰；评价产出的困难将导致效率评价措施难以有效实施；激励和约束 6机制的缺位将导致政府部门缺乏绩效改进的动力14。（1）多元化的目标 与企业组织不同，政府不以盈利为目标。政府不能一味追求效率，还要遵守平等、公正、合法性或政府运作公开性等问题的一系列预定的程序和条列，这些问题都代表了社会的重要
26、价值，而它们之间有时是相互不一致的，甚至相互排斥的，如在行政诉讼中如果没有公开听证一环，行政效率会提高，但它违背了正当程序和公正的基本原则。多元化的目标导致政府绩效评估存在两方面的困扰：一是对于这些多元目标的选择和权重排序，往往受到价值观的左右和权力因素的干扰而难以形成共识；二是政府设定的目标一般较为笼统，难以清晰地确定，如提高人口素质、实现社会公平等，其衡量标准弹性很大。因此，政府目标的多元性，必然带来政府内部的管理者以及政府外部的有关组织和人员对政府绩效所体现价值的不同认识，如何把这些笼统抽象的目标转化成可操作性的评估目标也是个难题。简单套用企业绩效评估的方法或者拘泥于微观个人和群体层面的
27、行为绩效评估方法，尽管在微观的技术层面上可以为绩效的具体评估提供有用的工具，但在宏观和整体方面，却难以完整体现政府的多元价值观。（2）难以量化的产出 首先，对政府部门产出的衡量缺乏常规的信息。由于公共物品的非排他性和非竞争性特征，政府部门通常对自己提供的产品或服务缺少来自市场上的反馈信息。生产多少，消费者对产品或服务的评价如何，以及他们对各种服务或服务组合的偏好如何，这些问题，不仅政府部门难以掌握充足的信息，即使是消费者也难以判断，往往导致政府部门经常运用支出数据作为产出的衡量。其次，政府的产出具有无形性。政府的产出大多数是无形的服务，而不是有形的可量化的物质产品，其质和量缺乏确定性和可度量性
28、。如提高人们素质、实现社会公平等。它不像企业那样，以追求最大利润为目标，具有清晰的可以量化的指标。有时把公共服务产出硬性地量化，会产生与绩效评估目的大相径庭的效果，如美国警察部门曾以警车行程里数作为一个评估警察业绩的指标，结果导致被评估者驾车高速巡行于高速公路，根本不去理会车窗外是否正有犯罪行为发生。此外，政府的产出滞后于最终的社会效果，7它通常是一些中间产品，它对最终产品的贡献程度难以捉摸和度量。（3）激励和约束机制的缺位 政府部门绩效评估的困境除了以上两个客观原因外，最主要的是因为激励机制的缺位造成政府的内部动力障碍。威尔逊认为政府不如企业有效的主要原因在于政府机构更大程度上受到如下制约：
29、不能合法地保留其获取的收入并把它用于其工作人员的个人利益；不能按照其领导人的喜好分配生产因素；必须实现并非该机构自己选择的目标15。由于政府部门所提供的服务一般具有垄断性，没有竞争压力，所以往往缺乏自我约束动力，相反，如果不制造出超额的公共服务、预算赤字，就不能争取到特权、不能获得要求扩大编制的理由、不能争取到来年的预算款增加。在评估过程中，官僚机构受到合并或者被撤销以及缩减开支等压力，因而它会条件反射般地对绩效评估采取抵制的态度。此外，政府部门的管理人员担心绩效评估会引起人际紧张、裁员或其他惩罚性后果等，他们也会抵制绩效评估。因此，激励和约束机制的缺位，使得政府部门难以从内部形成降低成本、提
30、高效率的动力，其绩效评估标准和方式也难以确定。1.2 研究目的和意义研究目的和意义 提高政府绩效是公共管理始终追求的基本目标之一。如上文所述，政府绩效评估在“新公共管理”运动中，俨然已成为各国行政发展的最新主题。在我国，自 80 年代初期开始也进行了一系列行政改革，改革更多地着眼于“体制层面”和“结构层面”，对改进政府管理方式、提高政府管理和服务水平并没有给予充分的重视。中共十六大提出了行政管理体制的改革目标，不仅要求我们进一步转变政府职能，而且要求我们必须在改进政府管理方式、提高行政效率、降低行政成本等方面加大力度。与此同时，人们也逐步认识到政府的职责应该是以最经济的手段为社会公众提供更全面
31、、更优质的服务。提高政府绩效在一定程度上说已成为公民和政府的共同愿望，成为一项紧迫的而又明确的任务摆在我们的面前。由此可见，政府绩效已经成为公共管理关注的焦点。然而，现实中的政府部门 8绩效评估活动的发展远非令人满意，评估活动的形式主义，指标的片面性和武断性，以及评估过程存在的封闭性和不透明、评估结果信度低、运用差等，所有这一切，都要求我们对现有的政府绩效评估体系进行根本性的反思，需要进一步加强研究，并以切实有效的措施改进和完善我国的政府部门绩效评估体系，这无疑将对我国的行政改革和公共管理实践有十分重大的理论和现实意义。评估方法的选择直接影响到评估目的的实现，因此有必要说明本文选择平衡计分卡的
32、原因，可以从两个方面来阐述：其一，过去评价政府绩效的方法存在诸多不足。定量的方法主要有主成分分析法、数据包络分析法、模糊评价法等，定性和定量相结合的方法有目标管理法、标杆管理法以及平衡计分卡等。用定量的方法容易使政府部门过于注重数据，而政府的绩效是从多方面反映的，社会效益、公众满意等情况并不能通过简单的数据就可以说明的。此外，定量的方法一般只反映了评估时的绩效状况，对未来的绩效既没有导向性也没有预测性。目标管理法是比较流行的一种绩效评估方法，但它也偏重于用经济指标来衡量绩效，对政府行为的误导作用十分明显。标杆管理和平衡计分卡在国外政府绩效评估中应用比较多，笔者没有选择标杆管理的原因有两个方面：
33、第一，目前国内对标杆管理的理论研究还不成熟，实践应用更是寥寥无几；第二，标杆管理首先要求组织对自身内部的做法有全面详细的了解，才能进一步寻找最佳实践，而我国的政府部门对于自身的绩效了解得尚且不全面，很多地方甚至误解、曲解，考虑到实际情况，实施标杆管理困难重重。而平衡计分卡在国外有不少成功的案例，它不仅能评估组织绩效，而且是绩效改进的工具。其二，平衡计分卡的理念与科学发展观内在的一致性。党的十六届三中全会提出了“全面”、“协调”、“可持续”和“以人为本”的发展观，从这一科学发展观的角度出发，政府绩效观应体现以下新的观念：从经济绩效观走向全面绩效观；从短期绩效观走向长期绩效观；从商业绩效观走向民主
34、绩效观；从“以物为中心”的绩效观走向“以人为中心”的绩效观。科学发展观把人的全面发展作为发展的中心目标，这就要求政府绩效评估的重心应从追求经济绩效为主转向追求满足公众需求、实现公众利益等多方面需要。平衡计分卡在设计时就强调非财务指标的重要性，寻求短期目标与长 9期目标、外部绩效与内部绩效等的平衡，这与政府部门多重价值取向、科学发展观以及构建和谐社会的要求是相符合的。上述内容说明了选择这一论文研究课题的目的，本研究的意义主要有以下几方面：（1）有助于改变政府管理理念，树立服务型政府理念 长期以来，我国推行的都是一种单向的管理理念，忽视了公众的需求。加强政府绩效评估是民主政治的基本要求，政府作为公
35、众的代表人和公务的执行者，必须注重对公共意志的尊重和公共利益的满足。英、美等国兴起的顾客导向和公民宪章（通过服务承诺方式来提高服务质量等）运动，充分显示了政府绩效评估不同于私营部门的公共性质，不是以投入产出的分析法作为其一般标准，而是考察它所做的一切在多大程度上满足了社会和公众需要16。政府绩效评估确立了“为顾客服务，对顾客负责”的管理理念，强调政府管理活动必须以公众为中心，以公众需要为导向，以公众满意为目标，有利于将传统的管制型政府转变为服务型政府，竖立服务行政、顾客至上、承担责任、重视产出和结果等理念。（2）有助于增加政府活动的透明度，倡导政务公开 政府工作不透明是高行政成本的根源之一。提
36、高行政透明度，可以保证资源向最能发挥效用的部门转移配置，减少行政中间环节，从而降低行政成本。绩效评估为公众从公共部门外部正确地认识和评价管理的结果提供了可能，并在相当程度上也成为了公众对公共部门进行监督，促进公共部门提高绩效的有效工具。政府只有像鱼缸里的鱼一样置于公众的监督之下，才能有不断提高绩效的压力，要确保这一点，就要坚定不移地推行政务公开活动。目前，我国政府正致力于建设社会主义政治文明，并提出了建设“透明政府”的目标，可以从三个层面来理解透明政府：政府组织的公开、政府决策的公开和政府管理的公开。这将有效加大公众对政府行为的监督力度，使行政向着开放式、阳光型的模式转变。一些西方国家以法律形
37、式确保公众可及时准确地获取政府活动的情况，如美国 1976 年的阳光下的政府规定合议制行政机关的会议必须公开，公众 10有权旁听会议、获取会议信息，近年来我国的一些专家学者也致力于倡导制定一部“阳光政府法”。（3）有助于提高政府信用，增加公众满意度 政府信用是国家信用的关键，它是国家信用环境创建的前提。我国加入世贸组织后，对政府信用行为提出了更高的要求和挑战。在我国政府签署的 160 多条入世协议条款中，仅有 20 余条与企业有关，其余全部是与政府相关的条款，由此可见，提高政府绩效已成为我国政府工作的重要内容之一。实施政府绩效评估，能够在较为民主和科学的条件下制定政府的工作目标，明确工作方向、
38、程序和资源状况，避免主观色彩浓厚的个人意志决断，促进政府行为的规范化和法制化；政府绩效评估将社会公正纳入衡量体系，以公众需求为政府工作的出发点，让公众参与政府绩效评估，使人民切实地感受到主人翁的主体地位，增强他们的参政意识，增加公众的满意度。政府绩效评估是政府向公众展示工作成就和赢得公众对政府的信任和支持的机会，同时各种信息在政府和公众之间的交流与沟通，有利于克服公众对政府的偏见，增进互相认识和理解，建立和巩固相互信任的合作机制16(P45)。1.3 研究思路和方法研究思路和方法 1.3.1 本文的研究思路本文的研究思路 本文的研究思路可以用下图表示：11 图 1.3 本文的研究思路 问问题的
39、提题的提出出 理论和实践研究理论和实践研究理论基础 政府部门绩效评估的内涵、价值取向、研究意义 实践研究 评估方法 国内外政府部门绩效评估的实践及评析 平衡计分卡在政府部门绩效评估中的应用情况 选择平衡计分卡的原因 平衡计分卡的“平衡”理念 平衡计分卡的框架结构 绩效评估体系建立绩效评估体系建立评估目标 评估主体 评估程序 确定政府部门的使命客户维度学习与成长维度 内部流程维度 财务维度战略实实例分析例分析初步收集资料、界定指标内涵 设计、发放调查问卷 税务部门访谈 确定税务部门的使命 确定四个维度的战略目标和评价指标 构建税务部门的平衡计分卡战略框架 政府部门绩效评估的重要性 政府部门绩效评
40、估的现状和困境 121.3.2 研究方法研究方法 本文采用的研究方法主要有：（1）文献阅读：广泛阅读涉猎国内外关于政府绩效评估方面的著作和论文，并对平衡计分卡方法进行了回顾总结，收集可供参考的有价值的信息，了解当前研究的薄弱环节，明确政府绩效评估的关键环节和突破口；（2）定性分析法：通过逻辑推理、归纳等定性的分析方法，根据政府部门绩效评估理论、平衡计分卡理论和实践，理论推导出我国政府部门平衡计分卡绩效评估体系；（3）实例分析：将平衡计分卡绩效评估体系应用于税务部门，设计了四个维度的战略目标和评价指标，构建了税务部门的平衡计分卡框架；（4）访谈调查法：为了陈述税务部门的使命，通过访谈调查法调查了
41、某区税务局税务人员对本部门使命的认识。1.4 本文研究的主要内容本文研究的主要内容 全文共分4章，其逻辑思路如下：第一章 绪论。在介绍了研究背景后，论述了政府绩效评估的涵义、特点和价值取向，分析了西方行政理论学界普遍认可的绩效评估标准，阐述了本文的研究目的、意义、研究思路和方法。第二章 政府部门绩效评估研究的回顾与评析。本章首先介绍了国内外政府绩效评估的发展状况，分析了我国在评估实践中存在的问题及原因，接着引入了平衡计分卡，它不仅是绩效评估工具，也是先进的战略管理工具，从多种角度发掘了其所蕴含的“平衡”理念，并介绍了它在政府组织中的应用情况及应用价值。第三章 政府部门绩效评估体系的构建。针对政
42、府这一特殊的评估对象，着重对平衡计分卡四个层面（即财务，客户，内部流程，学习和成长）进行了适当改进，分析了各层面的因果关系，保证战略的有效实施，并阐述了评估目标、评估主体、评估程序等方面，形成了一个比较完整的绩效评估体系，旨在从一种新的角度推进我们政府绩效评估的进程。13第四章 平衡计分卡在政府部门绩效评估中的应用实例。分析了税务系统绩效评估的现状和存在的问题，在深刻理解其职能的基础上，对税务部门的使命进行陈述，构建了平衡计分卡四个层面的指标体系，形成了发展的战略图，最后提出在使用平衡计分卡时需要把握的几个问题。142 政府部门绩效评估研究的回顾与评析政府部门绩效评估研究的回顾与评析 2.1
43、国外政府绩效评估的实践与评析国外政府绩效评估的实践与评析 随着20世纪80年代以来英国新公共管理运动和美国政府再造运动的兴起，新管理主义思潮成为指引西方各国行政改革的一条重要指导思想。绩效管理成为西方各国行政改革方案中的一个重要组成部分，以“政府绩效评估”作为核心的“管理工具”倍受推崇，并且已经形成一种制度和惯例，成为地方政府政策制定、实施过程中的重要组成部分。英、美两国是政府绩效评估方面的集大成者。在美国，民间机构成为评估政府绩效的重要力量。如政府会计标准委员会是一个非政府机构，但却是美国会计师协会承认拥有制定州及其他地方政府的一般可接受会计准则权力的唯一实体。另一个较有影响的民间评估机构是
44、坎贝尔研究所，该研究所于 1998 年至 2000 年间对 50 个州政府和 35 个财政收入最好的城市进行了绩效评估活动，并公布了测评分数和名次，引起了较大的社会反应。此外，高校也是对地方政府进行绩效评估的重要民间机构，如哈佛大学等高校一直在关注和研究地方政府的绩效评估。自20世纪60年代以来，为了回应公众与立法机构对政府改进行政管理水平的要求，几乎每位总统在其任职期内都出台了相应的改革措施：60年代的规划计划预算制（PPBS）；尼克松执政时期实行目标管理，并颁布了联邦政府生产率测定方案，使公共部门绩效评估系统化、规范化；卡特时代推行零基预算（ZZB）；里根和老布什政府提倡全面质量管理。政府
45、的主要目的都是通过长远的、前瞻性的规划设计，使公共资源得到最有效的配置和利用，但这些改革没有取得预想中的成功。1993年，面对公众要求精简政府机构、强化对政府的监督以及提高政府工作效率的呼声，克林顿政府颁布了政府绩效与结果法案（The Government Performance and Results Act，GPRA）。法案要求每个联邦机构必须制定五年战略规划，明确各自的使命和长期工作目标；制定年度绩效计划，明确为实现长期目标采取的重大措 15施和绩效测量标准；提出年度绩效报告，评估各自的绩效状况并向国会和公众公开。法案试图通过把每年的财政拨款同工作绩效相联系的方式来增强对联邦政府所支持项
46、目的计划和管理，增强联邦机构工作绩效的可评估性，从而提高政府的工作效率，增强公众对联邦政府的信任。在民间机构和联邦政府的推动下，美国的很多政府部门成为政府绩效评估的积极实践者。如得克萨斯州的奥斯汀公共卫生医院的一线社会工作者们带头调整服务以更好地满足顾客需要，“色码标志”指导医院的雇员们及时为顾客提供服务。该医院减少成本12%，而门诊病人人数增加了14%。联邦退伍军人卫生局用快捷的有效手段来改善退伍军人的医疗服务，在过去的8年中，心脏手术人员平均降低死亡率13%。英国的政府绩效评估可以追溯到1968年，王室土地监督局，国内税务局及就业部开始发布各自部门的整体生产率指数，并拟定种种绩效指标用以衡
47、量下属部门的工作。然而早期的绩效评估描述的是执行功能方面的情况，它的应用仅限于投入和产出易于确定并量化的行政部门。1979年撒切尔上台以后，英国保守党政府推行了西欧最激进的政府改革计划，推崇市场的作用，主张运用私营部门的管理技术和方法来对行政管理进行革命性的改革，绩效评估得到了撒切尔政府的强大支持。在撒切尔执政时期，英国政府绩效评估最有影响的四件大事就是雷纳评审计划、部长管理信息系统、财务管理新方案和下一步行动方案。这些改革在公共部门的经济和效率方面取得了显著的成就，但仍未能解决公共服务质量下降的问题。20世纪90年代梅杰政府的“公民宪章运动”以及“竞争求质量运动”，将重点进一步放到公共服务的
48、质量方面，并引入公共服务的外部评价主体，从而使绩效管理更加战略化和系统化，绩效评估方法也得到进一步改善，而布莱尔政府的电子政务运动为评估和改善政府绩效活动提供了更加便利的信息。现在，英国政府仍在酝酿对绩效评估制度作进一步改革，将在提高评估的民主程度、扩大被评估对象的范围（公务员及政府机构）、规范一次性的奖惩办法和适当简化评估的标准档次等方面，继续进行改革和完善。除英、美之外，政府绩效评估在其它国家也得到了广泛的应用。如，荷兰新市 16政管理法要求对地方当局的工作绩效进行评估，以提高效率和服务质量。澳大利亚于1994年成立政府服务评审筹划指导委员会，构建了一套政府服务绩效评估指标，每年对公共服务
49、部门进行评审。德、法等国也建立了科学完整的目标体系，对政策进行评估。据经合组织统计，90年代以来，公共组织绩效评估在丹麦、芬兰、挪威、新西兰、加拿大等国家都得到广泛应用。尽管各国政府在绩效评估实践中取得了一定的成功，如通过法制化和制度化的途径来保证绩效评估的顺利实施；以结果为导向，促进了各级政府的交流；提高了公众满意度；使得政府绩效评估理念深入人心等。但同时也暴露出很多问题，以美国为例，在法案颁布后的几年中都没有引起足够的重视，并且执行情况很不理想。伯瑞尔若丁（Beryl A.Radin）指出，法案并不能对大量政策和预算过程产生重要影响；相反，它的一些规定已经与美国现存的决策体制和政策规定产生
50、了严重的冲突17。莫尔（Moe，R.C.）认为，效率或企业化运作的原则将违背民主程序中分权与制衡的理念；以市场机制解决公共问题基本上违背了政府存在的目的18。一些学者对实践中出现的问题进行了深入研究，笔者将其归纳为如下几点：（1）执行力度不足 因为法案只是一个绩效评估的框架体系，各级政府在制订自身战略规划、绩效计划时面临很多困难；其次，对年度绩效报告缺乏监督审查机制；根本原因则在于执行层的领导并不十分认同该法案的实施，只是在表面上予以支持。由于对政府绩效评估的研究并不系统，在实践中，仅仅将绩效评估进行制度化，管理人员很难清晰地阐明组织目标、成果和展望。Berman 等人发现地方政府开展绩效评估