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1、农村城市化进程中的制度约束与农民的选择赵小谛/郭霖【专题名称】农业经济导刊【专 题 号】F2【复印期号】2004年07期【原文出处】江海学刊(南京)2004年03期第5358页【作者简介】赵小谛，郭霖，南京行政学院【内容提要】 中国城市化的绩效，在很大程度上取决于既定制度与农村居民选择之间的相互作用。江苏南部的城镇化，是在城乡分割体制约束下，农村居民为实现就业、提高收益而选择发展乡镇工业化的结果，同样，城市化绩效不足，也形成于农村居民在制度约束下所做出的滞留于乡间的选择。城镇化的进一步演进，有赖于农村居民积极地向城镇迁移，而这又有赖于城市化制度的变迁。城市化制度必须在农村居民群体制度需求拉动下
2、实现变迁，否则就不能够约束或激励农村居民做出迁移的选择。让农村居民拥有土地处置和交易权是中国城市化演进中必要的产权安排。只有当农村居民拥有了土地处置和交易权后，他们才能参与城市化制度的博弈，并获得自主迁移的权力，城市化才可望在社会各群体多赢的基础上演进。 【关 键 词】城镇化/农村居民/制度约束/土地产权/就地工业化 在经济意义上，城乡人口分布之所以发生变化，乃是在城镇这一特定空间出现了更多的收益机会，且大到足够吸引农村居民做出向城镇迁移的选择。在多数具有市场经济传统的国家，是城市工业化提供的收益机会引致农村居民向城镇迁移，并推进了城市化。与这些国家不同的是，在中国，由于城市工业发展不足、农村
3、人口规模庞大以及存在着城乡分割体制，即使城市工业能够得到充分地发展或城市建设有了很大的进步，都仍然不足以胜任吸引和容纳农村居民迁移的重任。于是，农村乡镇工业的发展及由此生成的城镇化就成了中国城市化独特的演进路径。本文从分析中国城镇化的典型样本江苏南部的城镇化出发，指出在中国独特的城市化过程中，农村居民群体的选择始终制约并决定着中国城市化的绩效，而他们的选择又来自于独特的制度约束。 就业压力与制度约束 近20年来，城镇化作为城市化的方式在中国得到了广泛的认同和推行述的江苏南部，是指苏州、无锡和常州这三个城市及周边地区。该地区近20年来，经济得到了高速的增长，同时城镇化水平也有了极大的提高。因此，
4、它是一个研究中国城市化的典型样本。 20世纪80年代是本文讨论的时间起点，因为那是中国从计划经济开始向市场经济转变的年代。在此之前，中国的城市化处于停滞状态。那时如果有一些城乡人口之间的变动，也只是政府的行政行为强制所致，且多是从城市向乡村的逆向流动，并不是经济主体出于收益考虑的选择。20世纪80年代中国的经济体制改革，既扩大了地方政府和各级组织的地方经济管理权，也通过土地承包经营制度让农民拥有了土地的部分产权。至此，农村居民家庭才拥有了土地经营自主权，家庭成员才获得了利用闲暇离开土地从事其它经营活动的权力和机会。 江苏南部城镇化的初始经济动因，并不出之于以城市化为目标的特定的社会经济发展规划
5、，而是来自于当地人口与农地供求冲突所形成的农村人口的就业压力。改革使农民具有了经济决策权，有了增加收入的冲动。但该地区却人多地少，农业用地资源高度稀缺，使农村人口难以凭借农业经营实现收入的增长，提高收入只能依赖于发展非农产业，扩大农业外就业。因此，扩大农村剩余劳动力的农业外就业，改变以农业为主的产业结构，就成为江苏南部农村居民发展工业的初始动力。 在具有市场经济传统的国家与地区，农村人口可以通过参与城市工业化，迁移到城市实现农业外就业来增加收入和提高福利水平。但是在江苏南部，却存在着一系列阻碍农村人口向城市流动并参与城市工业化的制度约束。 中国长期计划经济的制度安排之一，是在城市和乡村实行了不
6、同的社会经济管理制度，在中国，这被称之为城乡二元分割体制。在城市与乡村的分割体制下，城市与农村之间存在着如行政区划、居民户籍管理、经济资源流通渠道、社会福利等内容差异极大的制度安排，城乡之间资源的流动因此而相互隔绝。长期实行城市与乡村分割制度使中国的城市与乡村之间的二元经济结构问题特别严重。城市与农村的居民在就业机会、收入水平、受教育程度、群体就业素质上都出现了较大差异。因此，农村居民增加收入的愿望就不能够通过进入城市寻求就业来得到实现：一方面在城市和乡村的二元分割体制下有一些制度不允许他们进入城市，另一方面，城市与乡村之间二元经济结构所形成的收入与消费水平差距，又使他们不能承受进城相对高的生
7、存成本。 事实上，农民在当时的利益比较下迁居到城市也是不经济的行为。20世纪80年代中国农村经济改革的主要成果是实行了土地承包经营制，它使农民拥有了农业用地的经营权和使用权。土地经营承包制是按照有户籍的农民家庭来分配土地的，因此，迁移就意味着放弃土地的产权。所以，农民的土地经营承包权和同样无偿获得的住宅土地使用权就构成了农民迁移进城的机会成本。其经济含义在于，只有当迁居到城镇的收益预期等于或高于土地经营的长期收益并可以弥补放弃住宅用地的损失时，迁移的决策才是经济的。因此，对于江苏南部的农村居民来说，收益最大化的选择就是，既拥有土地承包权利和住宅用地权利，又能够获得在农业外就业、提高收入的机会。
8、 另一方面，江苏南部已有的城市也缺乏吸纳农民迁移的能力。在市场经济水平较高的国家或地区，已有城市的规模扩大及其产业结构变化是吸纳农村人口前往就业和居住的有效方式，而且，也正是农村居民不断地向城市迁移推进了城市化。江苏南部并不缺乏城市这一城市化的重要资源载体，苏州、无锡和常州是中国工商经济基础发达的城市群。但是这三座城市的发展却在中国行政制度和地理区位上受到了限制。这三座城市在行政区划制度上隶属江苏省管辖，在地理上紧邻中国第一大都市上海。中国计划经济下形成的城市体制及城市行政级别制度，限定了一个城市发展的规模。 正是在当时这一系列与城市化相关的制度约束下，农村居民向城市的流动具有很强的制度障碍和
9、运行成本，农村居民不可能做出向城市迁移的选择。 制度博弈与城镇化 20世纪80年代的中国社会制度，虽然约束着农村剩余劳动力无法流入城市寻求就业，但并不禁止农民就地兴办其它产业，这被称之为“以副养农”。而且，在乡村兴办工业企业尤其得到政府的倡导和鼓励。正是在当时独特的制度安排约束下，农民群体为提高自身的收益所进行的制度博弈，导致了江苏南部乡镇工业化的发展，造就了苏南的城镇化。 作为农村居民制度博弈与制度创新的产物，乡镇企业对江苏南部的乡镇工业化起到了重要作用。乡镇企业的作用来自其产权界定的极度模糊。名义上乡镇企业的财产所有权归农村居民集体所有，但实际上却是由农村居民的代表乡村组织占有、使用的。乡
10、镇企业产权边界的模糊，正适合了当时农民就地工业化的需要。当时，农民就地工业化的最大障碍是资金问题。农业长期的低积累，加之承包制实行后的个体经营方式，使可用于工业投资的资金不仅微薄而且分散化。乡镇企业产权界定的不明晰，恰好使以村为单位的集体历年所积累的资金不致分散且可以集中使用。资金集中的使用，解决了就地工业化初期资金投入的难题；其次，乡镇企业形式上的集体所有制，也有利于获取工业化的人力资源。工业化的生产和销售都需要专业人才，这些人力资源大都被城市工业或全民所有制经济所垄断，是农村所缺乏的。江苏南部的乡镇企业，在20世纪80年代，采取假日兼职或招聘的方式引进了周边城市大量的各种人力资源。之所以能
11、够与全民所有制经济争夺人力资源，与乡镇企业的集体所有制灵活形式有关。 中国改革伊始在农村实行的农地承包经营制度，是农村居民选择就地兴办工业企业的另一项重要制度安排。土地承包制度下的农村土地的经营权、使用权和部分收益权归农户拥有，土地的所有权属于村镇集体，因此，农村居民和乡村集体组织在利用土地资源上有很大的自由选择权。尽管有法规规定农业用地的用途转变是有条件、需批准的，但是比较起提高农民就业率、发展乡村经济以满足上级政府所下达的各项任务指标来说，限制土地用途的法规的约束力是极富弹性的，农村居民和乡村组织几乎自由地支配土地，意味着就地发展工业企业的土地成本可以自行决定，甚而可以忽略不计，这就为乡镇
12、工业的大发展提供了重要经济条件。 农村居民利用现有制度发展乡镇工业，也得到了乡镇各级政府和组织的认同。村、乡和镇是中国农村的基层社会组织。这些基层组织承担着很多社会政治、经济和福利责任，因此财政负担极重。要应付如义务教育、计划生育、各级各种机构中人员的工资开支和上级政府的各种任务和视察接待费用等，都有赖于自身的财政收入。因此，对于乡镇集体管理者来说，就地创办乡一级或村一级拥有产权的工业企业，可以从中获取比农业更高的收益，财政状况可以得到改善，还可以取得政治上的实绩。 由于原有的一些城镇是当地政治、经济活动的中心，农民兴办的工业企业往往集中于这些小城镇，并促进了这些小城镇的繁荣，因此，农村居民的
13、就地工业化的结果就被概括为城镇化。但实际上，就地工业化在空间上并不仅集中于原有城镇，更多的是随机分布在乡间村落。江苏省从乡镇企业的地域分布集中度看，全省只有25.48的乡镇企业集中在建制镇，其余的乡镇企业分散在村里。由此可知，城镇化是以乡镇工业化为基础的，而乡镇工业只是农村居民在城市化相关制度约束下的选择，所以，城镇化说到底乃是农村居民群体在制度约束下博弈的结果，是当时城市化制度均衡状态的表达式。 农村居民所选择的就地工业化，近20年来取得了显著的绩效：第一，人地冲突下的农村剩余劳动力的就业压力得到了根本性的缓解。目前，苏南农村剩余劳动力不仅基本实现了就地转移，而且已经在吸纳外地劳动力；（注：
14、至2001年，苏南农村劳动力的转移水平达到了63.3。在从事非农业的农村劳动力中，苏南有77.1的劳动力在本乡就业，而且，在江苏省外出劳动力中，到苏南转移就业的占22.9（江苏省农村调查局，2002）。）第二，经济的增长，收入来源的多渠道，使农村居民的收入有了显著提高。苏州、常州、江阴、张家港、昆山等地的农民人均纯收入1991年分别为1200元、1318元、1050元、1144元和1350元；2001年分别为5473元、4430元、5577元、5510元和5510元，10年间分别增长了356、236、431、381和308。（注：数据来源：江苏年鉴（1992），江苏统计年鉴（2001）。） 在
15、乡镇工业发展的基础上，江苏南部不仅小城镇数量有了快速的增加，（注：1999年末，苏南地区已有建制镇327个（1997年334个），平均每平方公里就有188个；1997年一般建制镇（不包括县级市政府驻地镇）平均规模（镇区非农业人口）只有4583人，即使中上镇区内的常住农业人口，也不过6000人左右（汤茂林：城市规划，2002）。）而且一些过去的城镇在乡镇工业化的推动下成长为新兴的城市。江苏省南部的江阴、锡山、张家港、常熟、武进、昆山、吴县等7个县级市均由过去的城镇发展而来，2000年，其国内生产总值均超过了200亿元人民币，第二产业和第三产业的增加值均处江苏省前列。 城镇化的成本与制度变迁 诚如
16、上述，城镇化只是江苏南部农民在制度约束下为寻求就业而进行的乡村工业化的后果，若与以城市工业化为发展极的城市化模式相比较，在城市化的绩效上就难免存在差异。江苏南部城镇化的主要问题是：第一，城市化进程一直落后于工业化的发展。就地工业化使农村居民就近获得了就业机会，城镇对于农村居民来说并不具有就业和收入上的吸引力，因此他们缺乏向城镇迁移的经济动机；第二，小城镇数量偏多，实际的城镇人口数量很少，（注：江苏建制镇镇区平均人口为4670人，在全省926个建制镇中，镇区聚居人口超过1万人的建制镇只占7.6，其余76.2不到6千人，其中还有25的建制镇仅在2000人以下。（江苏省农调队2001年11月）基础设
17、施因此不能实现规模经济效率，（注：如果昆山市非农产业相对集中在较大规模的城镇中发展，至少可以节约土地510、节约基础设施建设资金1015。（江苏省农调队2001年11月）第三，城镇的经济结构不合理，服务业普遍发展滞后；第四，工业企业的分散布局导致地区环境污染严重。工业企业的分散化导致了不能集中治理污染，而分散治污对于各企业而言成本过大，因此环境污染成了江苏南部严重的经济问题和社会问题。（注：苏南地区由于资源过度开采利用，环境恶化的趋势仍未得到根本扭转。地下水资源过量开采，形成地质灾害和工业“三废”排放严重超标，太湖水污染仍较重，以及耕地水源等自然资源的利用和保护不够，对苏南地区今后相当长的一段
18、时间内经济和社会可持续发展将产生严重影响，并成为制约苏南走上生态城市良性发展轨道的重要因素。（刘兴远：江苏苏南现代化进程测试与解析，国家统计局2002年9月17日） “城不像城，乡不像乡”的城镇化，表明江苏南部已具备的，如工业基础、城镇设施和劳动力等城市化资源的经济效应未能得到充分释放，城市化还有待于进一步演进。与以城市工业的发展为城市化发展极的城市化演进模式比较，城镇化的城市化绩效不足，农民是为了就业而就地发展工业，因此，城镇化实际上是农村居民群体在制度约束下博弈的结果，是已有城市化制度均衡的一种表达式。既然城镇化形成于现有城市化制度的约束，那么，城市化要进一步演进，就只能依赖于现有的制度均
19、衡状态的突破，而这，就有赖于现有城市化制度的创新与变迁。 制度变迁来自于经济主体对新制度收益的追求。前述城镇化的城市化绩效不足的根本症结，乃是农村居民滞留于乡间，不能顺畅地转化为城镇居民，其它问题多是从农村居民滞留于乡间派生而来。因此，江苏南部城市化能否进一步提高，就取决于能否出现能够激励农村居民向城镇迁移的制度变迁，而这又有赖于江苏南部各社会集团的制度博弈。 近几年，江苏南部已经出现了为促使农民迁移而进行的制度创新改革，主要表现为地方政府和乡村组织增加了相应的制度供给。 地方政府增加制度供给的主要动机在于政绩追求。在政绩主要由GDP数量增长的衡量体系中，农地农用的机会成本过大。多年来江苏南部
20、地方政府开设工业区所创造的GDP实绩，已经使地方政府热衷于工业区的扩张，而制约江苏南部工业区扩张的瓶颈正是土地资源短缺。因此，要扩张工业区，就必须促使农民离开土地。于是，在江苏南部，地方政府便对现有城市化制度做了重要修改，主要包括增加离开土地的补偿、修改户籍制度和城镇规划建设制度，力图增加农村居民迁移的积极性、减少人口流动的制度障碍以及提高城镇吸引力的方式促成农村居民离开土地。 与地方政府的动机不同，乡村组织制度创新的主要动机直接来源于土地收益预期。中国现行的农村土地制度规定了农村土地的所有权属于集体。乡村组织是集体的代表，他们行使了所有者的职能，实际上拥有着土地的分配权、处置权和主要的收益权
21、。就地工业化既加剧了土地的稀缺，又因工业用地收益远高于农用收益，提高了农用地的增值预期，对于拥有农地支配权的乡村组织而言，农用土地转为工业用地或转租出去的收益同样巨大，所以，乡村政府对于转移农村居民，改变土地用途具有极高的热情。因此，近几年来，把农用地从个体农户手中置换出来并集中出租的土地流转，作为突破现有承包制的制度创新，得到了江苏南部乡村组织的普遍认同和大力推行。 但是，地方政府和乡村组织所增加的制度供给，并未得到农村居民的积极响应。近几年，江苏南部农村人口向城镇的迁移速度仍然迟缓，他们的选择仍然是滞留于乡间，而不是积极地向城镇迁移。如苏州市1995年农村人口是404.06万人，2000年
22、农村人口331.82万人，这5年，农村人口共减少73万，年均减少14.6万人。2002年农业人口309.58万人，比2000年减少22万人，年均减少11万人。尽管2000年后是地方政府和乡村组织增加农民离地的制度供给的高潮，但农村人口年均下降的数量还是低于前5年。（注：据苏州统计年鉴2001、2002、2003年相关数据整理。） 地方政府和乡村组织所增加的制度供给之所以未能导致更好的城市化绩效，一个很重要的原因是所增加的制度供给并不符合农民群体的制度需求。农民群体向城镇的迁移，是收益与成本、风险比较下的选择。这种比较，不仅是脱离土地离开乡村的补偿收益，还要包括进入城镇的成本和风险。 至今，江苏
23、南部和全国一样，仍然存在着农民脱离土地的补偿太低和进入城镇定居的成本和风险太高的不对称问题。前者，源于现有的土地制度，有的工业开发区，大量土地被征用后，农民获得每年每亩610元的货币补偿。在有的镇，农民被征用的耕地每亩一次性作价补偿2900元。（注：韩俊：苏南如何由农业社会向现代工业社会转型，经济参考报2003年6月12日。）农村土地归集体所有的产权安排，使农民无权对所耕作的土地做出是否进行交易的选择，因此，他们既可以在土地交易中被轻易地分离出土地，也不是获取土地交易的主要收益；后者，则形成于历史沿袭的城乡二元分割体制及由此形成的二元经济结构。城乡居民在收入（注：江苏省2000年农民人均纯收入
24、为3595.1元，城镇居民人均纯收入为6800.2元；2001年，前者为3784元，后者为7375.1元。（江苏省农调队课题组，刘兴远、施令同，2002、2003）、社会福利和劳动力素质上水平差距很大，农村居民群体已经难以融入城市环境生存。因此，近年来农村居民仍然不能积极地选择向城镇迁移，只能表明地方政府和乡村组织所增加的以促使农民脱离土地为主的制度安排的收益，尚不足以弥补农村居民在现存经济条件约束下为迁移而付出的成本和将承担的风险，所以难以得到农村居民的认同和响应。 城市化的演进与农村居民的选择权 近年来，地方政府和乡村组织的制度创新举措之所以低绩效，其原因并不是这些制度安排不尽完善，而是由
25、于制度的变迁缺失了农村居民群体的参与和选择。现在制度变迁的主体仍然是各级政府，政府可以通过制度供给强制性地改变产权状态，以实现其资源配置预期。在城市化问题上也一样，政府可以通过一系列制度供给变化，促成农民脱离土地以推进城市化，甚至可以通过仅改变农村居民的户籍身份来追求城市化形式上的业绩。但是，强制性的制度安排由于不是经由社会群体的博弈而产生，因此往往不能兼顾各群体的利益，且可能被少数集团利用来谋取利益。所以，由地方政府和乡村组织这样一个有自我利益的集团来推行制度变迁，其增加的制度供给与农村居民迁移的制度需求之间的均衡，是难以实现的。近年来江苏南部和其它地区的实践表明，农民在强制性的、不符合自身
26、需求的制度安排下所做出的选择或是为了固守土地而进行抗争，或是因不能承受进入城镇的迁移成本而成为流民。所以，要取得城市化进一步提高的绩效，重要的并不仅是改进现有的城市化制度，更为重要的是要改变城市化制度的变迁方式，要让农村居民群体参与制度变迁的博弈，让农村居民对制度进行选择。 农村居民群体选择城市化制度，是否向城镇迁移，本来就应是由农村居民自主做出的决策。由于存在着利益冲突和收益预期差异，其它社会集团都不能够替代农村居民群体做出选择，相反，也正是基于利益冲突和收益预期差异，包括农村居民群体、政府在内的各社会集团的反复博弈才是城市化制度有效变迁的唯一途径。 要使农村居民具有制度选择权，以经济主体的
27、身份参与城市化制度博弈，首要的是改进农村土地的产权安排。现实中，对于来自各级政府或组织的强制性制度安排，农村居民之所以选择权缺失，在于农民没有完整的独立土地产权。在中国，农民所耕作的土地构成了他们主要的收益来源。凭借着土地，他们才得以参与社会的分工和交换。即使在江苏南部的乡镇工业化有了极大进步，农村居民农业外收入也有了很大提高后，土地收益也还是具有保障农村居民基本生活的功能。所以，农村居民一旦失去土地，其后果不仅是他们的收益受损，更重要的是，这一群体因此也就失去了参与社会经济分工和交易的基础，更失去了参与社会制度博弈的机会。 如前所述，中国农村土地的集体所有制及土地承包经营责任制，曾经对江苏南
28、部的城镇化发展起到了支撑作用，但当农村居民的迁移成为城镇化进一步演进的要务时，土地集体所有制与承包制的产权界定不清就成了障碍，它不仅不能支持农村居民在迁移问题上自主地做出选择，反而有利于其它集团排斥或剥夺农民的选择权。因此，只有在农村土地的集体所有制度和承包经营制度的基础上进行改进，明晰产权，让农民及其家庭拥有土地的处置权和交易权，他们才可能以一种经济资源的所有者的身份来和其它社会集团进行平等交易并参与制度博弈，也才能作为城市化主体之一并拥有选择迁移权。 农村居民拥有土地的处置权和交易权，不仅使他们拥有了制度选择权，实际上也使他们拥有了迁移的自主选择权。而且，制度的选择权正是通过农村居民的迁移选择权得到了实现。如果一个制度创新不能提高农村居民迁移的收益或不能降低迁移的成本，农民将选择不迁移并固守土地从而使该制度安排失效，反之，则农村居民会在制度收益的激励下选择迁移。于是在制度变迁的同时，也推进了城市化。 当农村居民拥有了土地处置和交易权，并拥有了迁移的自主选择权之后，政府对于城市化并不是无事可做。很显然，政府该做的将是增加可以降低农村居民迁移成本和提高他们迁移收益的公共产品和服务，而不再是与农民在土地上争利。