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1、￥宏观经济管理主体的职能和有限性一、政府在宏观经济运行中的职能（一）政府在宏观经济运行中的基本职能1.维护产权制度。产权明确界定及其保护，是市场经济存在与发展的基本前提。因为，市场经济是一种交换经济，交换的顺利实现，从而市场经济的正常运行，必须以产权的明确界定为基础，以产权保护为条件。实践证明，市场经济越发展，经济关系越复杂，产权界定和保护越重要。我们看到，现代国家的宪法都把保护财产权作为一项重要原则加以明确，但是在实践中，产权界定问题并没有完全解决。在市场经济不断发展的过程中，会形成新的产权关系，出现新的产权问题，使产权界定和保护的难度加大。如公共产权问题、知识产权问题等，都需要以新的思路，
2、探索新的办法加以解决。2.维护市场秩序。市场经济是竞争经济。在市场经济条件下，逐利或追求利益的最大化，是商品生产者和经营者的直接动机，而为了实现利益的最大化，就可能出现竞争不择手段问题，导致市场无序和经济振荡，使市场经济无法正常运行。另一方面，市场竞争作为优胜劣汰的过程，其结果是市场份额逐步向少数优势企业手里集中，最终市场被少数乃至单个企业所控制，形成垄断。而在垄断条件下，垄断企业不必通过改进技术，降低成本，加强和改善管理，只要通过其可以控制垄断价格，就可以获得垄断利润，结果使经济发展失去活力和动力。可见，无论是无序竞争，还是垄断，都不利于市场经济的健康发展。为此，作为宏观经济管理主体的政府，
3、必须从经济发展的全局出发，承担起维护正常市场秩序的责任。通过制定规则、，约束市场竞争主体的行为，对任何破坏市场秩序的竞争行为实施打击；通过制定法律，限制市场垄断，以保持市场竞争的活力。3. 提供公共产品。经济管理学家认为：通过强制性法规来阻止厂商倾销商品是可能的；鼓励公共品的生产，就政府来说，则是更加困难的。公共品的重要例子是国防供应品，灯塔，天气预报，环境保护，公路网的建筑，基础科学和公共卫生的支持。因为利益是如此广泛地分散，遍及全体居民，以致没有单个企业或消费者会有提供公共品的经济刺激，所以这些公共品的完全私人生产将不会存在。因为公共品的私人生产通常是不充足的，所以政府必须介入生产公共品。
4、一般说来，公共品的生产和提供必须由政府参与，特别是社会公用基础设施，如邮政、通讯、交通、港口、大型水利工程等，在我国基本上只能由政府或国有企业承担。虽然在西方发达国家中，某些公共品的生产和提供大量地采取了“私营”方式，可是它们还是离不开政府管理指导和政策支持。4.调节社会总供求关系。社会总供给与总需求的平衡，是市场经济正常运行的根本条件。社会总供给与总需求的平衡，实际上包括相辅相成的两个方面，即总量平衡和结构平衡。总量平衡是结构平衡的前提，结构平衡是总量平衡的基础。在自由竞争条件下，社会总供求的平衡是通过市场机制的自发作用实现的。但实践表明，仅靠市场的自发作用，要经常保持社会总供求的平衡是困难
5、的，而且要付出沉重的代价，因为市场机制的作用具有盲目性。作为市场活动主体的企业，由本身地位所局限，很难通过全面掌握经济活动信息来正确预测和把握整个经济发展的方向和趋势，并使自己的投资行为与之相符合。当这些盲目行动在一定条件下汇集成强大合力的时候，经济失衡就不可避免地发生了。为了避免出现严重的经济失衡或一旦失衡能尽快恢复平衡，就需要由了解和掌握经济发展全局的政府对社会总供求关系进行主动调节。（二）政府在市场失灵领域中的职能1.抑制垄断势力。经济学理论认为：企业规模大会带来效率，但它也会带来市场权势和免于竞争的压力。竞争的自由可能蜕变为串通的自由或吞并竞争对手的自由。所以，政府需要采取措施来抑制垄
6、断势力。政府常常控制垄断企业的价格和利润，如对地方公用事业的控制，禁止合谋定价和禁止价格歧视。2.控制外部效应。当社会人口更加稠密时，而且当能源、化学制品和其他原材料的生产量更快增长时，负数溢出效应（或负外部效应）就由微不足道的损害而增长成为重大威胁。这就是政府参与所具有的意义。政府必须制定法规（如反污染法、反吸烟条令）来控制外部效应，如空气和水的污染，不安全的药品和食品，以及放射性的原材料。尽管批评者抱怨声称：政府的经济活动是不必要的强迫，可是现在大多数人都赞成：需要政府来控制由于市场机制而引起的一些最坏的外部效应。3.促进社会财富公平分配。市场经济既然是以承认差别为前提的竞争经济，那么在竞
7、争基础上出现收入差距甚至差距不断拉大就是一种合乎规律的经济现象。必须看到，没有差距就没有效率，否定收入差距，就不可能有真正的市场经济。但是，收人差距过分拉大，反过来会影响效率，影响经济的稳定发展，引起社会两极分化及不同阶级和利益群体的严重对立。所以无论在资本主义市场经济条件下，还是在社会主义市场经济条件下，单靠市场机制来调节收入分配，无法形成既能够促进经济效率不断提高，又能促进社会和谐、稳定的公平合理的社会分配关系。市场调节的不足，需要由政府主导的收入再分配来弥补和纠正。政府的收人再分配职能，主要通过财政收支来实现；随着政府收入再分配职能的系统化、规范化发展，社会保障制度逐步建立健全起来，成为
8、政府对收入分配关系实施调节的重要途径。（三）政府在开放经济中的职能开放经济条件下，后进国家在经济发展中所面临的首要任务是赶超先进国家。从历史上看，先进国被后进国赶超的例子不少。作为近代经济史上的第一个先进国英国，其经济霸权地位最终被美国这一后进国所取代，其后又被众多其他后进国相继超越；美国在二战之后的初期，其经济占据全球经济的主导地位，经过几十年变化，日本和德国都缩小了与美国的差距，而今天的日、德两国又开始面临其他更多后进国家对它们的赶超。对于后进国家，政府正确地认识到作为后进国所面临的优势与劣势，并在相应的赶超过程中扬长避短是最为重要的。为此，就需要政府在以下几个方面发挥其积极的干预作用：1
9、.根据国际贸易条件，确定合理的主导产业。这通常需要考虑这样一些因素：即国际上先进国已有生产者的竞争力所带来的劣势，国际市场的有利条件，国内要素的结构。只有如此，才能建立起一批能够参与国际竞争的主导产业，并通过国际贸易获得利润而实现资本积累，进而增加就业机会，带动国内其他相关产业的发展。当已经建立起来的主导产业其市场（国内外）趋向于饱和时，便需采取果断措施进行产业的调整，以便通过主导产业的更新换代来保持不衰的国际竞争力。2.吸收先进国的资本和技术优势，加快经济发展。当然，吸收的技术要符合本国的禀赋结构和产业特征，不合适的则要加以改进。吸引外资发展本国经济被证明是一条可行的途径，但外资所有者与后进
10、国政府在合作中必然存在利益的矛盾，如何管理外资、发展本国产业是个关键的问题。3.为国内企业家参与国际竞争提供必要的支持。开放经济使国内市场与国际市场连在一起，如果没有政府给予企业家以必要的支持，那么国内企业无论在本国发展还是向国外投资都将面临很大的风险。4.建立符合本国的制度安排并使这些制度安排与国际接轨。发展中国家使本国的制度安排尽可能地与国际接轨主要有以下两个方面的好处：一是可以提高国际竞争力；二是可以减少对外开放的交易费用。（四）政府在经济转型期的职能这些国家的政府在市场经济的建立、完善和管理上，在社会环境的改善等方面有许多特殊的工作要做，主要是：1.推动市场体系的建立和完善。作为一种制
11、度性安排的市场经济是无法完全靠自然、自发的力量，不花任何代价就能在短期内实现的。当市场体系尚未建立和完善的时候，政府不发挥积极的作用，可能会导致更多的经济问题和社会问题。因此，政府不仅要积极推动社会变革，而且还要尽快促进市场体系的形成和完善。2.促进社会保障体系的形成。经济转型国家中与市场体制相适应的社会保障体系往往不健全。尤其像中国这样一个人口大国，原来在社会保障方面的基础比较薄弱，依靠的是国有企事业单位的微薄力量来维持就业和基本生活保障。而大量国有企业经营效率低下，在改革中企业破产、兼并、重组的进行必然会出现人员裁减，剩余劳动力大量流向社会，造成失业队伍迅速扩大，这就向我国的社会保障体系提
12、出了挑战。不解决好这些问题，不能够保持社会的稳定，就会影响改革的顺利进行。因此，建立、健全我国的社会保障体系，积极筹集和合理分配养老金、失业金、医疗保险金、贫困救济金等，单靠企业或个人的力量是难以做到的，政府在其中有着任何其他社会组织无法替代的作用。3.国有资产的有效管理。原来的计划经济体制国家中，国有资产都有相当大的规模，国有经济一般占据着国民经济的主导地位。因此，在改革的过程中，如何防止国有资产流失，实现国有资产保值和增值，提高国有资产的运营效益，是政府义不容辞的责任。4.自然环境和社会环境的治理。环境是一种公共物品。在许多国家的发展过程中，尤其是像中国这样经济持续快速发展的国家，自然环境
13、和社会环境都有不同程度的恶化。这实际上是对未来的一种“透支”。人们现在不但要忍受环境污染和社会秩序恶化所带来的种种短期后果，还将在未来为此付出更高的代价。因此，从长远和全面的角度来看，政府应该责无旁贷地对此采取积极的管理措施。 二、政府管理经济的有限性宏观经济管理作为市场经济的内在机制，能对市场经济的稳定健康发展起到重要的促进作用。但是，宏观经济管理作为一种政府的主动行为，它不可能解决市场经济支行中的所有问题，而是有其本身的局限性，会出现失效问题。市场解决不好的问题，政府可能解决得好，也可能解决不好，而且由于政府所具有的全局性的特点，它的失灵往往会给社会经济造成比一般市场失灵更大的资源浪费。（
14、一）政府失灵的基本含义政府失灵是指政府行动不能增进效率或政府把收入在分配给那些不应当获得这种收入的人。（二）政府失灵的原因导致政府失灵的原因是多种多样的，下面对此从四个方面做一些简单的分析。1.政治决策失误。政治决策作为非市场决策，有着不同于市场决策的特点。市场决策以个人作为决策主体，以私人物品为对象，并通过完全竞争的经济市场来实现；而政治决策则以集体作为决策主体，以公共物品为对象，并通过有一定政治秩序的政治市场来实现。因此，政治决策是一个十分复杂的过程，存在着种种的困难和障碍，使得政府难以制定并实施好的或合理的决策，从而会导致政治决策的失误。具体来说，导致政治决策失误的主要因素有：第一，公共
15、决策失误导致的政府失灵。政府很多重要的决策过程太复杂。我们从公共物品的生产和供应上就可体会到，这种决策过程有时不仅过程复杂，还缺乏真实的信息。如果政府要恰到好处地提供公共物品，就必须准确地了解消费者的个人偏好，否则将无法实现资源的最优配置。为了解决这些问题，从理论上可以通过提供经济激励的机制来“诱使”人们说真话，但是迄今为止，人们还未能找到在实践中切实可行的行动方案。因此，复杂的决策问题和难以完美的决策过程就可能导致决策出现失误。第二，决策信息的不完全性。决策信息的获取总是困难而且需要成本的，因而许多政策实际上是在信息不充分的情况下做出来的，这就很容易导致决策失误。第三，决策实施过程导致政府失
16、灵。除公共决策失误和决策信息的不完全性导致政府决策失灵之外，政府在决策的具体实施过程也经常会因为受到各种干扰而无法达到预期的目的，如有法不依、有禁不止、上有政策下有对策等。2.政府的过度膨胀。政府的过度膨胀似乎已成为一种不可避免的趋势。对于政府过度膨胀的原因解释比较具有代表性的是“官僚主义论”的解释。“官僚主义论”者认为政府过度膨胀是由于下列原因造成的：第一，政府官员追求政府机构规模的最大化。第二，政府官员的行为不受产权的约束。第三，政府官员的行为不受利润的支配。第四，对政府部门的监督乏力。第五，政府机构的高度垄断性。3.官僚机构的低效率导致的政府失灵。官僚机构效率低下是众所周知的。其主要原因
17、在于下列几个方面：第一，官僚机构垄断公共物品的供给，缺乏竞争。第二，政府官员缺乏追求公共利润的动机。第三，缺乏对政府官员的有效监督。4.分配的不平等。市场活动会导致收入或财富的不平等，而意在克服市场分配不平等的国家干预，其自身也可能产生权力集中与收人上的分配不公平。任何一种国家干预，都是由一部分人将手中的权力强加到其他人的头上，总是有意地并不可避免地被交给一些人而不给予另一些人。由于权力分配不公，政府官员甚至在寻租过程中充当主动者，进行所谓的“政治创租”。寻租活动并不增加任何新产品或新财富，却导致经济资源转移，造成国家干预失败。试图重新分配收人的政府决策亦有可能造成不平等，比如在貌似严格公正的
18、累进税制下，一些富人可能比一些穷人更容易逃避税收。5.寻租活动导致的政府失灵。人类追求自身经济利益的行为大体可分为两类：一类是生产性的、可以增进社会福利的活动，即寻利活动，如生产、研究、开发活动以及在正常市场条件下的公平交易活动等。寻利活动寻求的是社会新增的经济福利，其本身对整个社会有益，因为它能够创造社会财富。另一类是非生产性的、不会增加甚至还会减少社会福利的活动，即寻租活动，如赌博、行贿、游说、偷盗、抢劫等。寻租活动本身不会增加社会财富的总量，只能引起社会财富的转移、重新分配以及资源的非生产性耗费。寻租活动的后果是：第一，造成了经济资源配置的扭曲，阻止了更有效的生产方式的实施。第二，这种活
19、动本身白白耗费了社会的经济资源，使本来可以用于生产性活动的资源浪费了。第三，这些活动还会导致其他层次上的寻租活动。由此可见，寻租之所以会导致政府失灵，主要是因为它导致经济资源配置的扭曲，因而成为资源无效配置的根源之一。（三）避免政府失灵的对策当市场机制在一国经济运行中占上风时，由此产生的市场缺陷令人想起政府调控这只“看得见的手”；而当政府调控占据主导地位时，政府的失灵又促使人们重新寻找市场那只“看不见的手”。现实中政府与市场并非水火不相容，它们更多的是相辅相成、共同发挥作用的。这一点我们可以从探究避免政府失灵的对策中清楚地看到。1.进行宪制改革。公共选择学派的代表人物詹姆斯布坎南认为，要改进政
20、府的工作，首先必须改革规则。公共选择学派没有直接提出具体的建议供政策制定者选择，而是着重从立宪的角度分析政府政策制定的规则和条件，为立宪改革提供一种指导或规范建议，从而使政策方案更为合理。2.在公共部门引入市场机制。经济学家们设想通过在公共部门引入市场机制来消除政府的低效率。其具体设想有：设置两个或两个以上的机构来提供相同的公共物品或服务，使这些机构之间展开竞争而增进效率；借用私营部门的奖惩机制，根据政府高级官员的工作实绩给予特别“奖金”，并允许政府机构的负责人把本机构的“节余资金”用于“预算以外”的“投资活动”，以刺激和发挥政府机构及其负责官员的积极性；将某些公共物品的生产承包给私人生产者，
21、以便更多地依靠市场经济来生产社会所需的公共物品。此外，还可以采取加强和鼓励地方政府之间的竞争来提高地方政府的工作绩效。3.引入利润动机。即在国家机构内建立激励机制，使政府官员树立利润观念，允许政府部门对财政剩余具有某种自由处置权。当然，这种利润动机容易造成虚假的或损害公众利益的节余，为此必须在引入利润动机的同时加强监督。4.对国家的税收和支出加以约束。政府活动的支出依赖于赋税，因此，对政府的税收和支出加以约束，可以从根本上限制政府的行为范围，抑制政府规模的过度增长和机构膨胀。这种约束可以从政府预算的程序和预算的数量两个方面入手，其中预算的程序要求在批准程序上保持收支平衡；预算的数量要求政府收支增长直接与国民经济在增长相联系。