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1、第55期 （总第637期）关于促进与规范哈尔滨市民间投资的咨询建议市专顾委财政金融专家组民间投资是指境内私人进行的直接投资。私人包括自然人个体、私人办的法人、私人组建的非法人机构。直接投资又叫实业投资。从理论上说，投资应该包括直接投资、间接投资（证券投资）和其他投资。本文将民间投资限定在直接投资领域。为了促进和规范哈尔滨市的民间投资，建议完善以下政策。一、完善民间筹资政策首先，进一步加大对民营企业通过在境内外发行股票筹集投资资金的政策支持。建议在某个政府部门设立企业境内外上市服务办公室，为那些计划在境内外股票市场发行股票并上市的企业提供咨询服务和办理手续的便利；建立专门的民间投资服务网站，使企
2、业能够通过网站阅读国内外股票发行与上市规则和流程、相关法律条文和政策解读等。其次，是对民营企业和个人申请贷款采取区别对待的政策。对于一般的个人创业项目和民营企业贷款项目，由市场进行选择，即由银行或贷款公司与借款申请人自愿协商。对于经评估有发展潜力和盈利前景的民营企业贷款和个人创业贷款项目，政府可以建立贷款项目推荐库，向银行或贷款公司推荐，这样可以降低银行和贷款公司的信息收集成本。再次，是严格界定非法集资的政策。建议以国家相关政策、法规为基础，出台为促进哈尔滨市民间投资提供法律保障的意见，详细规定哪些集资行为属于合法集资行为，哪些行为是非法集资行为。二、完善民间投资市场准入政策首先，对民间投资进
3、入公益性领域采取“互惠互利”的政策。具体而言就是民间投资进入公益性领域，必须有利于保护环境，有利于节约政府支出（与政府自己经营相比），有利于提高居民生活质量，有利于减轻居民经济负担（与政府自己经营相比）；同时，民间投资者有能力获得社会平均收益率，否则，仍实行政府经营模式。如果民营企业进入公益性领域（例如城市供水领域）提出附加条件，要求政府承担建设成本与维修成本，并要求政府保证其最低利润率，还要求政府保障价格上涨，那么，政府应该拒绝这样的民营企业进入公益性领域。对于直接关系居民生活的领域（如供水供气供热），政府应该持慎重态度。如果民营企业已经介入该领域，而企业又管理不善，动辄就涨价，那么政府应该
4、收回经营权。其次，是规范民间投资对国民经济有重大影响的盈利性领域的准入政策。在该领域里，如果已经有国有或国有控股企业，但是国有或国有控股企业经营成本高，产品质量或者服务质量差，经济效益和社会效益都较差，政府财政负担重，经过采取各种措施（例如更换经营管理班子）后仍不见好转，则可以引进民间投资，与国有或国有控股企业开展合法竞争，或者由民间投资者对国有或者国有控股企业进行购并重组。但是民间资本进入国有或者国有控股企业后，不得裁减员工，不能降低员工收入。建议市政府定期公布民间投资领域指导意见，具体列明禁止投资、限制投资、鼓励投资、大力支持投资的投资项目目录。三、完善民间投资方式选择政策在投资者选择投资
5、方式方面，应采取“拓宽投资渠道、鼓励多样化投资”的政策。具体来说，除了现有的各种投资方式以外，还应发展购买私募股权投资基金受益券方式、购买私募创业投资基金受益券的方式、购买政府管理的投资基金受益券的方式和参与合法集资的方式。另外，民间投资需要中介。建议市政府向国家申请，在哈尔滨市建立一个“场外民间投资市场”。可以考虑在现有的黑龙江省产权交易中心内部设立一个“民间投资市场部”。凡是不具备在境内外股票市场发行股票条件并且在银行和贷款公司筹集不到足额资金的企业和创业个人需要筹集资金的，均可将筹资项目“证券化”，申请在场外民间投资市场挂牌，同时公开筹资项目具体信息。凡是有闲置资金想投资的个人和民营企业
6、，均可到场外民间投资市场浏览信息，必要时对筹资项目进行现场考察，然后决定向哪一个筹资项目投资。四、完善民间投资其他政策1.税收优惠政策。建议国家对于以下项目应实行税收优惠政策：一是填补空白项目。二是有利于提高人民生活水平的项目。三是供应短缺的项目。四是治理污染的项目。2.民营企业办公场所管理政策。对于在住宅经营的民营企业或个体，应该规定：凡是产生噪声污染、空气污染、垃圾超量，影响邻居正常生活的企业和个体，一律不准在住宅经营；虽然经营过程没有问题，但是在装修时破坏住宅承重结构的，一律不准在住宅区经营，并且要给予相应处罚。3.民间投资运作规范政策。首先，要实行民间固定资产投资项目登记备案制度；其次
7、，要严格禁止对环境造成严重污染的项目和高能源消耗的项目以及浪费矿产资源的项目；再次，在民间投资企业经营期间，要对生产销售假冒伪劣产品和危害消费者健康的产品的企业进行严厉处罚。五、制定哈尔滨市促进与规范民间投资的实施办法建议由哈尔滨市人民代表大会制定哈尔滨市促进与规范民间投资的实施办法，具体规定民间投资的含义、民间投资项目管理范围、民间投资资金的来源、民间投资方向、民间投资方式、民间投资运作程序、民间投资运作规则和禁止事项、民间投资合法权益保护、民间投资责任追究等。课题组组长： 李国义 市专顾委委员 哈尔滨商业大学金融学院院长 教授成 员：曲振涛 市专顾委委员 哈尔滨商业大学校长 教授曹殿义 市
8、专顾委委员 中国证监会黑龙江监管局局长 研究员周逢民 市专顾委委员 中国人民银行哈尔滨中心支行行长 高级经济师郭志文 市专顾委委员 哈尔滨银行董事长 高级经济师孙名扬 市专顾委委员江海证券有限责任公司 董事长 高级经济师王曙光 市专顾委委员 哈尔滨商业大学财政与公共管理学院院长 教授刘 磊 哈尔滨商业大学金融学院 副教授刘任重 哈尔滨商业大学 副教授鞠复升 哈尔滨商业大学金融学院 副教授马 骏 哈尔滨商业大学金融学院 讲师韩 阳 哈尔滨商业大学金融学院 讲师高 杨 哈尔滨商业大学金融学院 讲师李爱玲 哈尔滨商业大学金融学院 讲师杨赵东 哈尔滨商业大学金融学院硕士研究生李思源 哈尔滨商业大学金融
9、学院硕士研究生胡伟凡 哈尔滨商业大学金融学院本科生附件哈尔滨市民间投资政策研究市专顾委财政金融专家组一、研究背景2009年，我国的经济增长主要依赖于投资拉动，而投资主体主要以政府为主。2009年12月召开的中央经济工作会议提出：“要拓宽民间投资渠道。凡是国家法律、法规没有明文禁止的领域，都要允许民间资本进入。完善和落实鼓励民间投资的相关政策，保护投资者合法权益”。同时又提出：“加强和改进投资管理。坚决把好土地、环保、信贷、质量等审核关”。2010年10月28日，中共中央公布了关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议，该建议要求“鼓励扩大民间投资，放宽市场准入，支持民间资本进入基础产业、
10、基础设施、市政公用事业、社会事业、金融服务等领域”。哈尔滨市委、市政府要落实中央经济工作会议精神和国家“十二五”规划，需要出台具体政策，积极稳妥地扩大民间投资规模，并使民间投资规范而有效地运作。二、民间投资的界定与现行政策解读（一）民间投资的界定学术界对民间投资没有一个统一的定义。本研究报告将民间投资界定为“境内私人进行的直接投资”。这里所说的民间，不是指“私人相互之间”，而是指“私人投资主体”、“私人群体”。这里所说的私人，是相对于政府或者国有企业而言的，包括自然人个体、私人办的法人、私人组建的非法人机构。这里所说的投资，仅指直接投资，又叫实业投资。当然，从理论上说，投资应该包括直接投资（实
11、业投资）、间接投资（证券投资）和其他投资。本文将民间投资限定在直接投资领域。为了便于利用统计数据进行研究，可以用以下计算公式计算民间投资额：民间投资=全社会固定资产投资总额国有及国有控股投资外商投资（二）现行民间投资政策解读1.政策载体。国家和省、市、区各级政府已经出台了许多政策措施，内容十分丰富。总的看，这些政策包括：政府投资补助、贷款贴息、风险补偿、奖励补助、税收优惠、用地支持、政府采购等。各级政府还清理、减少、合并相关行政审批事项和环节，清费治乱减负。在资金安排、使用各种社会公共资源的价格标准或计价方式方面，政府对民间投资企业一视同仁。各级政府及时办理民间投资主体提出的行政复议事项，以及
12、完善相关服务体系，提高社会信息公开水平，为民间投资提供准确、有效的准入政策信息等。各级政府也很重视建立企业征信平台，建立健全针对民间投资主体的信用体系。2.融资政策。在政府性资金支持方面，规定各级人民政府有关部门安排的政府性资金，包括财政预算内投资、专项建设资金、创业投资引导资金，以及国际金融组织贷款和外国政府贷款等，要明确规则、统一标准，对包括民间投资在内的各类投资主体同等对待； 建立铁路产业投资基金；逐步扩大中央财政预算扶持中小企业发展的专项资金规模，重点支持中小企业技术创新、结构调整、节能减排、开拓市场、扩大就业，以及改善对中小企业的公共服务；加快设立国家中小企业发展基金，发挥财政资金的
13、引导作用，带动社会资金支持中小企业发展。在商业银行贷款方面：不断完善民间投资的融资担保制度；完善小企业信贷考核体系，提高小企业贷款呆账核销效率，建立完善信贷人员尽职免责机制；鼓励建立小企业贷款风险补偿基金，对金融机构发放小企业贷款按增量给予适度补助，对小企业不良贷款损失给予适度风险补偿；国有商业银行和股份制银行建立小企业金融服务专营机构，完善中小企业授信业务制度，逐步提高中小企业中长期贷款的规模和比重；提高贷款审批效率，创新金融产品和服务方式；完善财产抵押制度和贷款抵押物认定办法，采取动产、应收账款、仓单、股权和知识产权质押等方式，缓解中小企业贷款抵质押不足的矛盾；对商业银行开展中小企业信贷业
14、务实行差异化的监管政策。在直接融资方面：健全创业投资机制，发展股权投资基金，继续支持民营企业通过股票、债券市场进行融资；完善创业投资和融资租赁政策，大力发展创业投资和融资租赁企业；鼓励有关部门和地方政府设立创业投资引导基金，引导社会资金设立主要支持中小企业的创业投资企业，积极发展股权投资基金；发挥融资租赁、典当、信托等融资方式在中小企业融资中的作用；稳步扩大中小企业集合债券和短期融资券的发行规模。在搭建股权交易平台方面：哈尔滨市产权交易所已经并入黑龙江省统一的产权交易所，为企业之间的产权交易提供便利条件。2004年6月，我国中小企业板在深证证券交易所设立，截至2010年11月5日，已有493家
15、中小企业股票在中小企业板上市交易。2009年9月，我国创业板在深圳证券交易所设立，截至2010年11月5日，已有137家公司的股票在创业板上市交易。3.市场准入政策。鼓励和引导民间资本进入法律法规未明确禁止准入的行业和领域（多为一般竞争性领域），对各类投资主体同等对待，不对民间资本设置附加条件。所涉及领域有基础产业和基础设施、市政公用事业和政策性住房建设、社会事业、金融服务、商贸流通、国防科技工业等。4.税费优惠政策。自2010年1月1日至2010年12月31日，对年应纳税所得额低于3万元（含3万元）的小型微利企业，其所得减按50%计入应纳税所得额，按20%的税率缴纳企业所得税；中小企业投资国
16、家鼓励类项目，除国内投资项目不予免税的进口商品目录所列商品外，所需的进口自用设备以及按照合同随设备进口的技术及配套件、备件，免征进口关税；中小企业缴纳城镇土地使用税确有困难的，可按有关规定向省级财税部门或省级人民政府提出减免税申请；中小企业因有特殊困难不能按期纳税的，可依法申请在三个月内延期缴纳；凡未按规定权限和程序批准的行政事业性收费项目和政府性基金项目，均一律取消；全面清理整顿涉及中小企业的收费，重点是行政许可和强制准入的中介服务收费、具有垄断性的经营服务收费，能免则免，能减则减，能缓则缓；严格执行收费项目公示制度，公开前置性审批项目、程序和收费标准，严禁地方和部门越权设立行政事业性收费项
17、目，不得擅自将行政事业性收费转为经营服务性收费；进一步规范征收行为，全面实行中小企业缴费登记卡制度，设立各级政府中小企业负担举报电话；健全各级政府中小企业负担监督制度，严肃查处乱收费、乱罚款及各种摊派行为；任何部门和单位不得通过强制中小企业购买产品、接受指定服务等手段牟利；严格执行税收征收管理法律法规，不得违规向中小企业提前征税或者摊派税款。5.创业激励政策。例如，哈尔滨市高科技产业开发区规定，“鼓励和支持以企业股权为标的，采取股权奖励、股权出售、股票期权、分红奖励方式对企业科技成果研发、产业化发展做出突出贡献的国内外技术人员、经营管理人员等实施股权激励”。“ 哈高新区管委会每年对创业投资机构
18、进行考核，根据其在科技创新城投资数额，给予投资管理团队一定数额的奖励”。6.投资回收政策。建立收费补偿机制，实行政府补贴；改进和完善政府采购制度，建立规范的政府监管和财政补贴机制，加快推进市政公用产品价格和收费制度改革；落实中小企业贷款税前全额拨备损失准备金政策，简化中小金融机构呆账核销审核程序；适当放宽小额贷款公司单一投资者持股比例限制，对小额贷款公司的涉农业务实行与村镇银行同等的财政补贴政策。支持民间资本发起设立信用担保公司，完善信用担保公司的风险补偿机制和风险分担机制。7.服务与监管政策。加强投资信息平台建设，及时向社会公开发布国家产业政策、发展建设规划、市场准入标准、国内外行业动态等信
19、息，引导民间投资者正确判断形势，减少盲目投资；积极培育和发展为民间投资提供法律、政策、咨询、财务、金融、技术、管理和市场信息等服务的中介组织；与有关国家建立鼓励和促进民间资本国际流动的政策磋商机制，开展多种形式的对话交流，发展长期稳定、互惠互利的合作关系；通过签订双边民间投资合作协定、利用多边协定体系等，为民营企业“走出去”争取有利的投资、贸易环境和更多优惠政策；健全和完善境外投资鼓励政策，在资金支持、金融保险、外汇管理、质检通关等方面，民营企业与其他企业享受同等待遇；推进中小企业信用制度建设，建立和完善中小企业信用信息征集机制和评价体系，提高中小企业的融资信用等级；完善个人和企业征信系统，为
20、中小企业融资提供方便快速的查询服务；构建守信受益、失信惩戒的信用约束机制。深化行政审批制度改革，全面清理并进一步减少、合并行政审批事项，实现审批内容、标准和程序的公开化、规范化；投资、工商、税务、质检、环保等部门要简化程序，缩短时限，提高效率，为中小企业设立、生产经营等提供便捷服务；地方各级政府在制定和实施土地利用总体规划和年度计划时，要统筹考虑中小企业投资项目用地需求，合理安排用地指标。大力推行市政公用事业的投资主体、运营主体招标制度，建立健全市政公用事业特许经营制度。8.社保政策。对中小企业吸纳困难人员就业、签订劳动合同并缴纳社会保险费的，在相应期限内给予基本养老保险补贴、基本医疗保险补贴
21、、失业保险补贴；对受金融危机影响较大的困难中小企业，将阶段性缓缴社会保险费或降低费率政策执行期延长至2010年底，并按规定给予一定期限的社会保险补贴或岗位补贴、在岗培训补贴。三、哈尔滨市民间投资现状（一）哈尔滨市民间投资的融资来源哈尔滨市民间投资的来源包括民间投资主体自有资金、从银行借款、小额担保贷款、政府补助、创业投资资金、股权投资基金等。例如，2010年1月6日，哈尔滨创业投资管理有限公司、哈尔滨开发区中小企业创业投资担保有限公司和以色列英飞尼迪股权基金管理集团共同组建哈以创投管理公司，共同发起设立哈以股权投资企业，负责规模为5亿元人民币基金在哈尔滨地区的投资和管理。其中英飞尼迪将协助组建
22、管理团队运营哈以创投管理公司，引荐国际投资机构，促进哈尔滨与国内外资本市场的对接，同时在境外设立配套投资基金并通过哈以创投管理公司在哈尔滨地区进行投资。2009年，哈尔滨市建立了1000万元创业扶持专项资金，加上省转移支付资金800万元，共有1800万元创业扶持专项资金，对就业困难人员（包括高校毕业生）自主创业且正常经营一年以上的，给予一次性创业补贴资金2000元；发放小额担保贷款1.02亿元。（二）哈尔滨市民间投资规模近年来，我市民间投资约占全社会固定资产比重的50%左右。2009年，哈尔滨市完成固定资产投资1892.1亿元，比上年增长41.1%，其中民间投资完成965.3亿元，比上年增长4
23、9.3%，高于全社会固定资产投资8.2个百分点。民间投资占全社会固定资产投资的比重由上年的48.2%提高到51.0%。2010年上半年，全市固定资产投资完成521.7亿元，同比增长35.1%，其中民间投资完成投资261.9亿元，同比增长30.0%，民间投资占全社会固定资产投资的比重为50.2%。19月份，全市已开工计划总投资1亿元以上项目中民间投资项目为163个，占1亿元以上项目的比重为40.2%，比上年同期增加80个，完成投资169.9亿元，增长63.6%。（三）哈尔滨市民间投资方向哈尔滨市重点鼓励民间资本进入基础设施、金融服务、公共事业、产业结构调整等四大领域。小额贷款公司的成立，既反映了
24、民间投资的融资政策，也体现了民间投资的市场准入政策，是允许民间资本进入金融领域的政策体现。截止2009年末，共有32家小额贷款公司获批开业。根据哈尔滨市金融办提供的资料，“截至2009年末，通过保证贷款、抵押贷款和信用贷款等方式累计发放贷款885笔，金额5.4 亿元，贷款余额2.9亿元。2010年全市拟申报小额贷款公司38家，其中县（市）上报18家，各区预计上报20家”。在2009年开业的小额贷款公司中，注册资本满5000万元的有5家，满3000万元不到5000万元的有一家，满2000万元不到3000万元的有12家，注册资本1000万元的有14家。（四）哈尔滨市与其他城市民间投资的比较其他省会
25、城市大多在其国民经济与社会发展统计中没有介绍民间投资数据。这里选择了公布民间投资数据的哈尔滨市、沈阳市、长春市、南京市、合肥市、郑州市、成都市、西宁市和拉萨市等10个城市的民间投资数据进行对比。南京市属于民营经济比较发达的城市，成都市的经济总量比较大，合肥市与郑州市则与哈尔滨市的经济发展水平相当，沈阳市和长春市与哈尔滨市同属于东北城市，西宁市与拉萨市属于经济不发达城市。四、哈尔滨市民间投资存在的问题及原因（一）思想认识存在偏差1.对非公有制经济比例的认识问题。有一种观点认为：非公有制经济占得比重提高了，说明当地政府的业绩好；如果非公有制经济占得比重下降了，就说明当地政府的业绩较差。在实际操作中
26、，有的地方政府可能会采取降低国有及国有控股经济增加值和投资规模的办法来达到提高非公有制经济增加值比重和民间投资比重的目标。然而，是不是一定要把公有制经济变成非公有制经济？关键还是要看改和不改相比那个更有利于提高社会效益（如增加财政收入、提高就业率和普通员工收入水平等）2.对市场准入的认识问题。如何理解“鼓励和支持民间资本进入法律法规未明确禁止的一切产业和领域，取消针对民间投资准入设置的一切附加条件”，实际上存在着认识偏差。例如，让民间资本进入城市供水领域，供水管网的建设和维护成本由政府承担，政府必须承诺保证民营资本的最低收益率，保证水价上调。如此一来，让民间资本进入供水领域有何意义呢？对于政府
27、和居民来说，有百害而无一利，不如继续实行公营。3.民间投资的作用问题。民间投资的作用，应该是充分发挥民间资本在促进经济与社会发展、提高资源利用效率、通过民间投资创造更多财富，以此增进居民福利。但是现在流行一种思想倾向，好像民间投资就是与国有经济瓜分财富，把国有经济利润均给民间资分享。如果这样的话，增加民间投资就失去了任何意义，因为从整个社会来看，财富总量并没有增加，社会资源利用率并没有提高，只是财富分配格局发生了变化。4.过度依赖税收优惠政策。一提到鼓励民间投资，很多人就立刻想到税收优惠政策。实际上，税收优惠不应以所有制为标准，而是应该以经营性质为标准，民间资本与公有资本一视同仁。（二）融资政
28、策尚需进一步细化中小企业融资难是一个老问题了。从中央政府到地方政府，能采取的措施都采取了。例如由政府出资建立中小企业信用担保基金，鼓励商业银行向中小企业发放贷款等。但是，政府的资金毕竟是有限的，而大型商业银行基于成本与效益的考虑，对中小企业贷款依然持谨慎态度。民营企业用于投资的资金来源，有一些具有十分明确的法律界限，但也有一些在合法与非法之间的界限比较模糊，需要进一步理清。民间投资主体难以把握法律边界的筹资行为主要是民营企业直接从个人那里集资。究竟哪些集资方式应该被允许，哪些集资方式应该给予限制，需要具体列明。（三）投资渠道和经营场所需要进一步明确从民间投资渠道来看，目前主要包括办独资企业或办
29、合伙企业。居民个人如果不想直接创办企业，其持有的资金一般很难直接投向实业经济中，而是投向炒房、炒股、买国债、储蓄等。如何引导民间资本投向实业领域，值得思考。在民间投资企业经营场所方面存在的一个重要问题就是居民利用住宅进行经营的问题。居民在自己家里或者租用住宅进行经营，应该区分其营业性质，以防止侵害邻居合法权益的现象发生。（四）政府服务体系需要进一步完善政府的服务体系在市一级比较完善，但是越到基层存在的问题越多。主要问题有两个方面。一是在银企对接方面乡镇政府部门的积极性不高。有一种观点认为商业银行不愿意在哈尔滨市放贷，其实不然。只要有好的项目，商业银行是愿意在哈尔滨市发放贷款的。另一方面，民营企
30、业需要通过银行贷款渠道筹集投资来源。在乡镇一级，各大商业银行一般不设经营网点，但是有的银行正在积极在乡镇一级寻找贷款项目。这就需要乡镇政府在银企之间牵线搭桥。但是乡镇政府官员对民营企业贷款倾向于“市场化”，政府不想参与其中。对于乡镇政府的规划立项，政府官员则倾向于向上级争取无偿拨款，对银行贷款也不感兴趣。这就限制了商业银行在支持民间投资中作用的充分发挥。二是信息服务不到位。无论是外地的民营企业到哈尔滨市辖区来投资，还是在哈尔滨市辖区营业的商业银行对哈尔滨市的民间投资给以贷款支持，或者是哈尔滨市本地民营企业和个人寻找投资项目，都离不开信息的收集与分析。这些经济主体若自己通过实地调研来收集信息，成
31、本过高。为此，就需要各级政府、各政府职能部门发挥其信息优势，利用自己的网站公开与民间投资相关的各种信息，供各投资主体决策使用。五、其他城市促进与规范民间投资的经验启示南京市政府公开需要民间投资的具体项目，为民间投资指引方向。市政府举办“扩大民间投资暨政府与民企合作投资项目招商会”，就轨道交通项目、市民卡项目、智能交通项目等与民营企业签署合作协议。合肥市早在2006年就已经公布了详细的民间投资指导目录，引导民间资金投资于中低农田改造，石油、天然气的风险勘探、开发，粮食、蔬菜、水果、坚果、禽畜产品储运及加工，猪、牛、羊皮革鞣制新技术加工及后整饰新技术加工，小径木、草、藤、棕、竹材及林区剩余物的综合
32、利用新技术、新产品开发和生产等334个领域。郑州市政府鼓励民间投资主要以“调结构、促转型”为重点，在做好经济结构调整方面大做文章，鼓励民间资本投资建设节能减排、节水降耗、生物医药、信息网络、新能源、新材料、环境保护、资源综合利用等具有发展潜力的新兴产业。成都市政府早在2002年12月就发布了关于促进和引导民间投资的若干意见，提出“不限发展比例，不限发展速度，不限投资方式，不限投资额度，为民间投资创造公平竞争的发展环境，使民间投资者放心，放手发展。在政府管理、企业开办、土地使用、税费征收、股票债券发行、金融服务、产业扶持、优惠政策、市场及政策信息服务等方面，民间投资享有与国有投资相同的待遇；在职
33、称评定、劳模评选、户口迁移、子女上学以及因商务和技术交流需要办理出国(境)手续等方面，民间投资项目的从业人员享有与其他所有制企业人员同等的待遇”。宁波市早在2002年就公布了关于促进和引导我市民间投资的若干意见，从融资政策、财政税收政策、土地政策、市场准入政策、价格政策等方面鼓励和促进民间投资的发展。2010年8月，宁波市政府公布了关于进一步鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见。2010年10月，宁波市中级人民法院出台了关于为进一步鼓励和引导民间投资健康发展提供司法保障和法律服务的实施意见，对如何认定涉及民间投资的罪与非罪进行了严格的界定。该意见规定，在审理民间资本引发的非法吸收公众存款、集资
34、诈骗类案件中，对未经社会公开宣传、在单位职工或者亲友内部针对特定对象筹集资金的，一般不作为犯罪处理；资金主要用于生产经营及相关活动，行为人有还款意愿，能够及时清退集资款项，情节轻微，社会危害不大的，可以免予刑事处罚或者不作犯罪处理。六、促进与规范哈尔滨市民间投资的政策建议（一）完善民间筹资政策民间筹资政策解决民间投资来源问题。没有投资来源，民间投资的规模就会受到很大限制。在民间投资来源中，自筹资金和无偿捐赠不存在争议或障碍，发行证券、申请贷款、自行集资尚需政策支持。首先是对民营企业通过在境内外发行股票筹集投资资金的政策支持。在政府相关部门设立企业境内外上市服务办公室，为那些计划在境内外股票市场
35、发行股票并上市的企业提供咨询服务和办理手续的便利，建立专门的民间投资服务网站，使企业能够通过网站阅读国内外股票发行与上市规则和流程、相关法律条文和政策解读等。其次是对民营企业和个人申请贷款采取区别对待的政策。对于一般的个人创业项目和民营企业贷款项目，由市场进行选择，即由银行或贷款公司与借款申请人自愿协商。对于经评估有发展潜力和盈利前景的民营企业贷款和个人创业贷款项目，政府可以建立贷款项目推荐库，向银行或贷款公司推荐，这样可以降低银行和贷款公司的信息收集成本，加上政府信用担保基金、创业启动资金或者科研经费补助的支持，就会起到促进民间投资的作用。再次是严格界定非法集资的政策。建议以国家相关政策、法
36、规为基础，出台为促进哈尔滨市民间投资提供法律保障的意见，明确规定凡是同时符合以下条件的企事业单位集资行为属于合法集资行为：一是企事业单位统一组织。二是用内部职工及其亲属的自有资金缴款。三是属于集资的企事业单位自己所有并经营的投资项目。四是约定有还本付息款期限，并能够在约定期限内足额清偿本息的，或者经债权人同意延长还款期限的。五是年利息率不高于投资项目投入使用后净资产年利润（税后净利润）率的。六是集资方案在市政府金融办公室登记备案。凡是同时符合以下条件的个人集资行为属于合法集资行为：一是集资创办经营实体，经营范围属于：产品生产、商品流通、对外提供劳务、研究咨询机构。二是资金提供者成为创办企业合伙
37、人或者股东，或者是债权人。三是分给资金提供者的年收益率不超过创办企业净资产年收益率（税后）。（二）民间投资市场准入政策对民间投资进入公益性领域，应采取“互惠互利”的政策。具体而言就是：民间投资进入公益性领域，必须有利于保护环境，有利于节约政府支出（与政府自己经营相比），有利于提高居民生活质量，有利于减轻居民经济负担（与政府自己经营相比），同时，民间投资者有能力获得社会平均收益率。否则，仍实行政府经营模式。如果民营企业进入公益性领域（例如城市供水领域）提出附加条件，要求政府承担建设成本与维修成本，并要求政府保证其最低利润率，还要求政府保障价格上涨，那么，政府应该拒绝这样的民营企业进入公益性领域。
38、对于直接关系居民生活的领域（如供水供气供热），政府应该持慎重态度。如果民营企业已经介入该领域，而企业又管理不善，动辄就涨价，那么政府应该收回经营权。商业性重要经营领域是对国民经济有重大影响的盈利性的领域。在该领域里，如果已经有国有或国有控股企业，但是国有或国有控股企业经营成本高，产品质量或者服务质量差，经济效益和社会效益都较差，政府财政负担重，经过采取各种措施（例如更换经营管理班子）后仍不见好转，则可以引进民间投资，与国有或国有控股企业开展合法竞争，或者由民间投资者对国有或者国有控股企业进行购并重组。但是民间资本进入国有或者国有控股企业后，不得裁减员工，不能降低员工收入。建议市政府定期公布民间
39、投资领域指导意见，具体列明禁止投资、限制投资、鼓励投资、大力支持投资的具体投资项目目录。（三）民间投资方式选择政策在投资者选择投资方式方面，应采取“拓宽投资渠道，鼓励多样化投资”的政策。具体来说，除了现有的各种投资方式以外，还应发展以下投资方式：一是购买私募股权投资基金受益券，二是购买私募创业投资基金受益券，三是购买政府管理的投资基金受益券；四是购买国有投资公司发行债券；五是参与合法集资。另外，民间投资需要中介。建议市政府向国家申请，在哈尔滨市建立一个“场外民间投资市场”。可以考虑在现有的黑龙江省产权交易中心内部设立一个“民间投资市场部”，凡是不具备在境内外股票市场发行股票条件并且在银行和贷款
40、公司筹集不到足额资金的企业和创业个人需要筹集资金的，均可将筹资项目“证券化”，申请在场外民间投资市场挂牌，同时公开筹资项目具体信息。凡是有闲置资金想投资的个人和民营企业，均可到场外民间投资市场浏览信息，必要时对筹资项目进行现场考察，然后决定向哪一个筹资项目投资。（四）民间投资其他政策1.税收优惠政策。建议国家对于以下项目应实行税收优惠政策：一是填补空白项目。二是有利于提高人民生活水平的项目。三是供应短缺的项目。四是治理污染的项目。2.民营企业办公场所管理政策。对于在住宅经营的民营企业或个体，应该规定：凡是产生噪声污染、空气污染、垃圾超量，影响邻居正常生活的企业和个体，一律不准在住宅经营；虽然经
41、营过程没有问题，但是在装修时破坏住宅承重结构的，一律不准在住宅区经营，并且要给予相应处罚。3.民间投资运作规范政策。首先，要实行民间固定资产投资项目登记备案制度；其次，要严格禁止对环境造成严重污染的项目和高能源消耗的项目以及浪费矿产资源的项目；再次，在民间投资企业经营期间，要对生产销售假冒伪劣产品和危害消费者健康的产品的企业进行严厉处罚。七、促进与规范哈尔滨市民间投资的配套措施（一）规则的制定建议由哈尔滨市人民代表大会制定哈尔滨市促进与规范民间投资的实施办法，就以下内容做出具体规定：1.民间投资的范围界定。具体说明什么是民间投资，哪些主体的投资是属于民间投资。2.民间投资项目管理范围。具体说明
42、哪些民间投资项目应该列入本实施办法管理的范围。3.民间投资资金的来源。具体说明哪些资金可以作为民间投资来源。在这一部分规定中，要具体列明哪些集资行为是合法的，哪些集资行为是非法的。4.民间投资方向。具体说明民间投资可以进入的领域和不能进入的领域。5、民间投资方式。具体说明民间投资可以采取的方式。6.民间投资运作程序。具体说明不同的民间投资方式因遵循哪些操作程序。7.民间投资运作规则和禁止事项。具体说明民间投资原则、道德规范、民间投资者和相关人员应该做与不应该做的事项。8.民间投资合法权益保护。具体说明民间投资者具有哪些合法权益，如何保护民间投资合法权益。9.民间投资责任追究。具体说明民间投资者
43、和相关人员违反规则应承担何种责任、应该由谁承担责任，由谁追究责任，应该按照何种程序追究责任。（二）政府相关部门的配合促进与规范民间投资需要税务、金融、法院、环保、食品药品监管以及其他有关部门的配合。例如，对民间投资从环保、食品药品安全等方面做出具体规定需要环保部门、食品药品监督部门严格把关。（三）行政措施保障行政措施保障，一是在民间投资手续办理方面，既要提高政府办事效率，又要把好关口，防金融诈骗、防环境污染、防食品药品质量伪劣。民间投资办事现场一条龙的模式值得推行。二是设立民间投资投诉网站和电话，使民间投资者遇有问题能够“投诉有门”。三是完善政府对民间投资的服务体系。例如，政府各部门建立健全网
44、站，及时更新内容，扩大信息量。可以指定某个部门建立专门的“民间投资网站”。四是各级政府提高对民间投资的认识，分清是非，并且积极与银行等部门配合，为民间投资提供便利。课题组组长： 李国义 市专顾委委员 哈尔滨商业大学金融学院院长 教授成 员：曲振涛 市专顾委委员 哈尔滨商业大学校长 教授曹殿义 市专顾委委员 中国证监会黑龙江监管局局长 研究员周逢民 市专顾委委员 中国人民银行哈尔滨中心支行行长 高级经济师郭志文 市专顾委委员 哈尔滨银行董事长 高级经济师孙名扬 市专顾委委员江海证券有限责任公司 董事长 高级经济师王曙光 市专顾委委员 哈尔滨商业大学财政与公共管理学院院长 教授刘 磊 哈尔滨商业大学金融学院 副教授刘任重 哈尔滨商业大学 副教授鞠复升 哈尔滨商业大学金融学院 副教授马 骏 哈尔滨商业大学金融学院 讲师韩 阳 哈尔滨商业大学金融学院 讲师高 杨 哈尔滨商业大学金融学院 讲师李爱玲 哈尔滨商业大学金融学院 讲师杨赵东 哈尔滨商业大学金融学院硕士研究生李思源 哈尔滨商业大学金融学院硕士研究生胡伟凡 哈尔滨商业大学金融学院本科生2010年12月17日