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1、内容摘要中国是一个农业大国，农业人口曾经号称拥有8亿，无论是建国初期的5亿，还是现在退去峰值的7亿，农业人口始终占据了我国人口的半壁江山。中国农民以其勤劳智慧，在新中国建设和社会主义现代化建设上发挥着举足轻重的作用。然而，农民的付出与保障并没有成正比，由于国家城乡体制的二元结构以及农村自身的局限性，城市居民在享受着优厚养老保险的同时，农村人口的养老保障状况却不尽如人意，这无疑激化了社会矛盾，在发展农村地区养老保险制度的同时，针对农村地区养老保险制度实施与保障的法律制度也随之被推进和完善。本文从我国农村地区的养老现状入手，介绍我国农村地区养老保险法律制度及其存在的问题，以及分析实施该制度实施的必
2、要性，进而提出相关建议。关键词：农村居民 ；养老保险 ；法律制度 ；城镇居民 AbstractChina is an agricultural country, agricultural population boasts 800 million once, whether it is in the early period after foundation of 500 million, is now fading peak in 700 million, has occupied half of the population in our country.Diligence and wis
3、dom, Chinese farmers on the construction of the Peoples Republic of China and socialist modernization construction plays a pivotal role.However, farmers and the safeguard is not proportional to pay, due to the national system of dual structure between urban and rural areas and rural own limitations,
4、 urban residents enjoying the generous endowment insurance at the same time, rural old-age security condition is not satisfied, it intensified the social contradictions, this article from the current situation of rural old-age, introduce our country rural endowment insurance legal system and its exi
5、sting problems, and the analysis of the necessity and feasibility of implementation of the system, and puts forward related Suggestions.Key words：rural inhabitants: endowment insurance: legal system: urban inhabitants目 录一、农村社会养老保险制度及其法律制度1（一）农村社会养老保险制度及其发展历程1（二）农村社会养老保险法律制度及其发展历程2二、构建农村社会养老保险法律制度的必要
6、性3（一）农村社会养老保险法律制度是农民诉诸于生存权的深刻体现3（二）农村社会养老保险法律制度是农民诉诸于发展权的重要体现3（三）农村社会养老保险法律制度是历史发展的必然要求4三、我国农村社会养老保险法律制度存在的问题5（一）法律法规立法层次落后5（二）法律法规覆盖面低，保障水平不高6（三）法律规范缺乏强制力与统一性7四、我国农村社会养老保险法律制度的完善8（一）全面推动农村社会养老保险制度的法制化进程8（二）推动法律制度的多层次、广覆盖、可持续性9（三）强化政府的主导作用10五、结论11我国农村社会养老保险发展研究一、农村社会养老保险制度及其法律制度（一）农村社会养老保险制度及其发展历程 养
7、老保险属于社会保险的一个分支，指以农村非城镇户籍的居民为保险对象的养老保险制度。它是按照一定的法律、法规对达到法定年龄的劳动者在其劳动义务被解除，或因年老丧失劳动能力或退出劳动生涯后所能得到基本生活保障的一项社会保障制度。养老保险的目标是为保障老年人的基本生活需求,为其提供稳定可靠的生活来源，使他们“老有所养，老有所依”。农村社会养老保险制度是社会保障体系的重要组成部分。在新中国成立后的相当长的一段时间，我国一直以家庭保障、土地保障、集体保障、自我保障等形式解决中国的农村养老问题，并无相关的硬性制度。农村地区养老保险制度真正意义上的提出，是在20世纪的80年代中期，彼时我国改变了农村原有的家庭
8、养老和五保供养模式，标志着我国进入了旧型农村居民养老保险制度模式，直到2009年我国再次进行了改革，实行了全新的新型农村居民养老保险制度模式，这两个模式阶段也就是人们俗称的“旧农保”和“新农保”。“新农保”相比于“旧农保”已经表现出了无可比拟的优势，具体表现在：覆盖范围已经不再局限于“非城镇户口，不由国家供应商品粮的农村人口”，而是以全体农民为对象，具备明显的普遍性；政府增加财政补贴，鼓励社会公益组织资助，具备更加明显的福利性；鉴于“旧农保”的实践经验，政府在本轮“新农保”的一体化推行过程中承担着主体职责，加大了规避了风险的力度，具备明显的安全性。尽管“新农保”在保障农村老年人基本生活方面发挥
9、了巨大的作用。但是基于我国存在的城乡二元性结构的根本差异以及权益不公的基本国情，我国从维护社会公平正义的角度出发，为使全体人民都可以公平地享有基本养老的保障，自2014年起在全国范围内部署建立统一的城乡居民基本养老保险制度。并计划在2020年我国消除绝对贫困人口之时，全面建成统一、公平、规范的城乡居民养老保险制度。该制度的基金筹集采取个人缴、集体助、政府补的方式，中央财政按基础养老金标准，对中西部地区给予全额补助，对东部地区给予50%的补助。由此看来，随着城乡居民养老保险制度的推进，农村居民养老保险制度已渐渐失去其独立性，与城镇居民养老保险制度合并进入统筹城乡发展新模式，这种整合了顶层设计和基
10、层落实的制度改革，有效的避免了我国养老保险制度被“碎片化”的趋势，体现了超前的普惠性和保险性。 （二）农村社会养老保险法律制度及其发展历程 农村社会养老保险法律制度是指通过立法，农民在达到法定年龄、退出劳动生涯时，从国家、社会获得的满足其基本生活需要的规避风险防范的社会保障法律制度。农村居民养老保险法律制度是农村社会养老保险制度的核心。农民作为我国的一大弱势群体，急需通过相关法律文件将其合法利益立法化以达到最大限度的保障。我国宪法第33条第3款中规定：国家尊重和保障人权；第45条中规定：中华人民共和国公民在年老，疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。 这以根本大法的形
11、式保障了作为公民身份的农民的基本生存权和发展权的利益。但是由于我国城乡二元结构的差异，农村养老保险的实施落后于城市职工养老保险，所以针对农村相关文件的制定出台一直迟滞于城市。1992年民政部颁布了县级农村社会养老保险基本方案，该方案对旧型农村养老保险做了系统说明，值得注意的是该方案只是行政规章，并不是真正意义上的法规，立法层次较低；同时该方案的内容是伴随着旧型养老保险孕育而生，因此没有最大限度兼及农民利益，原有规定严重滞后于本地实情，也不能兼顾地方差异，因此，统一的制度与高层次法规的提出已经迫在眉睫。作为保障农村地区养老保险制度的成文法文件，率先见于中华人民共和国老年人权益保障法，其第20条规
12、定：建立养老保险制度，保障老年人的基本生活；第21条也有规定：老年人享有养老金和相关待遇保障的权利。这些条文使得我国在农村养老保险方面的立法层次首次被提升到了法律层面。在2010年第十一届全国人民代表大会上正式出台并于次年颁布的中华人民共和国社会保险法在建立农村地区养老保险法律制度方面形成了质的飞跃，该法案对新型农村居民养老保险诸方面做了详细的规定，以法律明文的形式将“旧农保”中完全积累制下的个人账户模式改为社会统筹与个人账户、政府基础养老金补贴与个人缴费相结合的模式，这是一个对于保障农村老年人生活具有重大进步意义的法律政策。社会保险法是第一部从整体上对全国养老保险进行规范的法律，与现实相适应
13、，对于公民共享发展成果，构建社会主义和谐社会，都具有十分重要的意义。该法的出台弥补了我国法律层面对于养老保险规制的空缺格局，但是由于现阶段的法律正处于初创期，社会保险法更多的是具有整体意义上的规范，对于不同的保障对象所应实施地不同细则没有清晰界定，同时还存在着可操作性程度低，缺乏强制性等不足之处，社会保险法及其现存法律存在的问题在后续论述中会做说明。二、构建农村社会养老保险法律制度的必要性（一）农村社会养老保险法律制度是农民诉诸于生存权的深刻体现 生存权一直被视为第一人权，贯穿于基本人权的始终。生存权来源于西方理念，见于国际通用章程联合国宣言，其第3条规定：人人有权享有生命，自由和人身安全。我
14、国是一个人口大国，更是一个农业大国，过大的人口基数导致本来已经进入老龄化的中国社会拥有大量的老年人口，而农村地区的劳动力高密度地向城市转移，使得我国近半数的农业人口多为留守老人。并且，据2017年两会报告数据显示，我国正在以每4秒递增一名老年人的速度直线跨入高龄社会。老年人因其身体机能的老化渐渐丧失其劳动能力，从而失去自主的生活来源。由于劳动力大规模向城市转移，空巢家庭的现象不断增多，加之计划生育政策的客观因素，过去“养儿防老，子孙满堂”的传统观念已不能维持。虽然现在“二孩”政策已经全面开放，但是独生子女政策影响了上世纪80年代至本世纪初期的整整一代人，农村家庭结构已经发生了很大的变化，80后
15、的青年夫妇要面临承担供养四位老人的艰巨任务。在老年人传统的养儿防老观念瓦解的同时，青年农民的观念也发生了改变，不再保有婚后与同居的大家庭意识，这种异地而居的分家状态，也造成了农村老年人无法得到青年一代妥善的赡养。这种家庭保障功能的弱化，使得农村老年人精神层面匮乏的同时，在实物和资金供给等更为紧迫的经济要素方面老年人也不能得到完善的保障。因此，面对不容乐观的老年人生存现状，加快建立以保障生存权为基础的农村社会养老保险法律制度，从法律层面给予农民扶持与保护，这也是生存权理念的深刻体现。（二）农村社会养老保险法律制度是农民诉诸于发展权的重要体现 发展权也是人类一项永恒的权利，与生存权共同被认为是人类
16、的基本权利。联合国大会发展权利宣言的第一条对发展权做出鲜明的阐释：发展权是一项人权，平等发展的机会是各个国家的天赋权利，也是个人的天赋权利。党的十八大提出了全面建设小康社会的目标，而实现该目标的关键就在于统筹城乡发展，缩小地域差别。由于农村自1978年开始实行家庭联产承包责任制，使得大量农村劳动力不再以耕田为生，开始竞相涌入城市，但是由于中国的城乡二元制结构的存在，使得农民以农村居民身份在就业以及社会保障方面遭遇差别待遇，这种现象不但制约了农村的城市化进程，而且也违背了公平正义的原则。农民在养老保险体系走向成熟的城镇务工发展，却始终被排斥在社会保障体系的边缘。这种利益冲突的存在，使得农民不能在
17、城市中得以安居乐业，也就不能获得相应的稳定发展的平等权利。虽然新农保的实施一定程度上提高了养老金的基准，但是却加大了城镇养老保险与农村养老保险二次分配间的差距，加剧了社会的不稳程度。只有稳定才能发展，而法律则是进行利益协调，保障稳定的最为有效的手段。从历史的角度来看，每一项法律制度都是伴随着社会的需求而产生，每一项立法也是作为调整社会成员，组织，机构等的相关利益而存在。我国从公平正义的角度出发，已经将城镇居民和农村居民的养老保险进行并轨，实行统一的城乡居民养老保险制度。以消除不利于社会和谐的因素为背景，顺应形势，我国在十二五期间颁布了社会保险法，把各类城乡劳动者和居民纳入其相应的社会保险制度,
18、使改革发展成果可以惠及广大人民群众,这也是法律在保障农民发展权的重要体现，为农民能够进入城镇保障化体系做好准备。（三）农村社会养老保险法律制度是历史发展的必然要求 农民因其所处的社会分工环境和所受的社会意识的影响，在社会历史的各个阶段始终受制于底层地位，是我国最应获得保障的群体。养老保险被认为是为社会成员生命历程中的最后阶段所做的物质储备的供给活动，养老保险的推行符合时代的发展要求，也是顺应民心的民生工程。而农村居民养老保险的实施则是我国社会保障体系的关键一环，直接决定了我国社会或者地区的社会保障制度的成败。对于关系到广大农民切身利益的制度，运用具有强制力的法律效力来保障实施就显得尤为重要。我
19、国农村地区养老保险法律制度由于起步晚，还存在诸多问题。为此，我们应该擅于学习借鉴西方发达国家所走过的养老保险历程，从中汲取有益的经验启示。纵观发达国家，最先着眼于的应是最早建立起社会保障制度的德国。德国在二战之后便建立起了农村社会养老保险制度，1951年的农村养老保障法与1995年的农业社会改革法的施行使德国国民拥有了“从摇篮到坟墓”的一体化保险模式，在立法方面，实行城乡有别的政策，德国农民可以凭借自身的努力管理自己的养老基金，有着较大的自主权，同时德国养老保险的资金绝大部分来源于财政补贴，占到了财政补贴的70%，属于社会保险型养老保险模式。正是由于德国完备的法律使得德国农村养老保险制度达到全
20、面成熟。同处东亚地区的邻国日本也建立了完备的农村养老保险制度，日本与德国均实现了对农村养老保险的单独立法。日本在经历高速经济发展期之后，拥有雄厚的经济实力基础，于1971年颁布了农业劳动者年金基金法，除了国民基础年金之外，国家财政也给予农民养老保险以高度的支持。同时，农民还可以根据个人意愿获得一份年金养老金。1991年颁布的国民年金基金法沿用至今，该法案向有更高国民年金需求的国民阶层提供更高程度的补助。即国民在自愿的基础上按照自身的支付能力以及对于未来养老的期求值可以缴纳不同层次的国民养老金，这种投保模式属于典型的社会资助型养老保险模式。政府在进行财政补贴的时候，仍不排斥自我保障的途径。从德日
21、完善的法律制度可以看出：健全的法律体系是社会保障制度强有力的后盾。因此，为了确保农村养老保险制度的有效实施，配套法律体系的建立健全是其先决条件，是势在必行的历史要求。探索与解决我国在农村养老保险方面所存在的法律制度问题就被首当其中地摆在我们面前。三、我国农村社会养老保险法律制度存在的问题（一）法律法规立法层次落后 纵观我国农村地区养老保险法律制度的历史和发展现状，与农村养老保险密切相关的法律规范无外乎1992年实施的基本方案和2011年颁布的社会保险法，法律法规较少。基本方案自1992年公布开始沿用将近20年的时间，然而就基本方案自身的属性来看，只是一部行政章程，与国务院下发的规范文件相比权威
22、性不足，也没有凸显出农村养老保险的紧迫性和重要性。社会保险法的颁布可以说农村地区养老保险被正式明确地纳入到法律规范中。它是现阶段唯一的一部社会保险性质的法律，具有划时代的意义。但是在内容方面多是关于城镇居民的规定，有关农村社会养老保险的规定几近空白的状态。由于社会保险法是以新型农村养老保险制度的施行为背景，然而有关“新农保”的规定仅见于第20，21条，并且对于“新农合”的规划也只是提出了建设目标，只起到原则性的规范作用，对于真正的落实与操作则没有具体的细化，缺乏可操作性，达不到应有的指导效果。并且，随着时代的发展，特别是在2014年我国提出了建立统一的城乡居民养老制度，而与此匹配的法律规范并没
23、有与时俱进，社会保险法主要内容依旧侧重于城镇居民养老保险。从上述构建法律制度必要性的内容来看，该法案忽视了农村地区养老保险的法律规定，有违法律的公正性。因此，构建农村地区养老保险法律不但体现了城乡一体化公平发展的要求，也会促进农村地区养老保险制度的有效落实。另外，无论是“旧农保”、“新农保”，还是现在的城乡居民基本养老制度，作为农村社会养老保险制度在不同阶段所表现的具体形式，其内涵随着时代发展也在发生着相应的改变。若使该制度在它所在的阶段能够发挥其预设作用，那么法律的构建则不应单单局限于某一时期的状况，构建长久、全面、预见性的法律细则才是正确之道。农村地区养老保险制度的落实为农村的经济发展提供
24、了最为坚实的后盾，而法律的构建是可以带动城乡各个领域差距的缩小，最终达到公正理念的和谐社会的愿景。因此，在立法过程中，树立“法律先行” “先立法后实践”等重视法律的前瞻性观念就变得尤为重要。需承认：在养老保险的立法过程中，针对农村的立法存在着滞后性和落后性的现象。（二）法律法规覆盖面低，保障水平不高我国目前实行的城乡居民社会养老保险制度在保障农村居民方面其体制依然是建立在“新农保“的基础上，其制度的设计上仍与“新农保”互为共通，在资金筹集上采用的仍是“个人缴、集体助、政府补“的模式，现阶段的基本原则要求“保基本，广覆盖”，但就实际情况来看，覆盖程度并不高。一是新的统一制度实行时间较晚，推广范围
25、不够，二是在模式上重点依然在“个人缴纳”，集体与国家的补贴只起到辅助作用，国家在该项目上承担地更多是政策支持性的职责，尽管国家目前正计划在西部地区对基础养老金实行全额补贴，东部地区给予50%的补贴，但是基础养老金的本身的水平不高，加上个人账户缴纳的部分，农村居民最终获得的实际基本社会保障与当前快速的经济发展水平不相适应。由此可以看出，基本社会保障的获得水平不是随着经济发展水平而自然递增的。其涨幅的高低更多的取决于国家职能，取决于国家处理社会与个人关系的政策上。由于当前宪法以及有约束力的法律法规并未对国家以及相应的行政部门的职责和义务加以清晰规范，因此在农村地区养老保险的立法制定上一直没有受到重
26、视而留有明显的漏洞，农民，特别是在城镇务工的农民工群众无法像集体职工那样获得高度的国家资金支持。按照理论而言，东部发达的农村地区，由于“新农保”实施地早，有较为丰富的经验，地方立法上相对完善，有条件被纳入到统一的城乡居民保险制度之中，而农民真实的保障情况却往往事与愿违。以我国发达地区的山东省为例，山东省在全国来说是前三名的经济强省，“旧农保”最初的试点施行也是从山东展开，政府的养老补贴被认为是中高层次水平，但是山东省省一级对于基础养老金的财政补贴是按照每人每月55元的一半比例进行出资，另一半是由各县市区政府负担，基于当前的物价水平，55元实际仅能维持一个星期的最低生活水平。富裕地区尚且如此，在
27、欠发达地区，有很多农民还在靠着传统的自我积累和旧式的家庭养老，过着不受任何社会保障惠及的艰苦生活。我国农民对于经济承受的能力普遍偏低，这就形成了我国农村地区养老保险的覆盖水平总体不广的局面。由此可见，覆盖面不广，保障水平偏低是目前应当解决的首要现实问题。（三）法律规范缺乏强制力与统一性 社会养老保险最为本质的属性特征在于其强制性，参照国外养老保险模式经验，其成功案例都是通过强制手段来实现的。即将养老保险政策置于较高的立法层次，以其权威性作为稳定的法律依据。稳定的法律依据会利于责任的落实到位，对于政府和农民两方面来说均有积极意义，既加强了政府执行效率，又提高了农民的参保热情。对于政府而言，在整个
28、模式运行过程中，在面对参保人在基金募集中未及时缴费时，政府无明确的制裁依据，若对参保人强行停保反而客观上加重了地方政府的操作成本，降低了政府办事的积极性；而对于参保人而言，当政府及其相应机构补贴发放落实不到位之时，法律对于行政责任人并未注明明确的制裁措施，也没有提供相应的救济渠道，参保人的利益很容易被损害。当参保人面对利益受损的时候，无法可依的尴尬局面便会使农民参保人心存疑虑，缺乏对政府的信任。政府与农民之间存在互有顾虑的问题若长此以往扩大严重的话，会动摇我国社会保障之本。因此，具有权威而又稳定的契约性法律政策，是确保我国的养老保险模式长期运行的根本动力。需要注意的是当前农民参保还是以自愿为主
29、，而农民参与养老保险的过程会是一个相当长的周期过程，为了保持整个过程平稳有效的运转，不仅需要法规政策的权威性与稳定性，更需要法律的强制力来支撑。因为现今实行的社会保险法并未要求农民强制参保，而实际情况就演变成了高收入农民参保积极性高，低收入农民参保积极性低，还有相当一部分农民无能力参保。同时，年轻人因为养老保障水平低而无热情投保，中年人担忧现今养老保障日后会因朝令夕改而难以维持便望而却步，陷入持续观望的态度。参保人数过低，风险就不易被分散，保险的成本就会变高。本应最需得到保障的低收入农民群体却无法获得保障，这与最初确立该制度为惠及全体农民的初衷相违背。行政机关一侧缺乏统一的管理体制，各自为政，
30、农村多数地区缺乏专门的机构对养老保险基金进行管理，同时民政部门独揽了基金管理全过程的权利，缺乏了外部机构横纵向的有效监督，使得一些地区挪用养老基金，贪污保险基金的情况发生。因此，针对农村地区养老保险法律的缺失状态，建立起法律的强制规范力已经迫在眉睫。四、我国农村社会养老保险法律制度的完善（一）全面推动农村社会养老保险制度的法制化进程 法律是实现社会保障的有效手段。基于国外的成功经验，我们可以清晰的认识到：农村地区养老保险的贯彻落实必须要有一套完整有效的法律体系作为坚强的后盾支持。然而，我国在相关领域的法律制度存在着立法层次低，滞后性，不完善性等弊端。从政治经济角度来看，国家政策倾斜于城镇居民养
31、老保险是导致农村地区养老保险法律体制不完善的主因。国家政策直接影响着社会的发展，在工业化时代，由于国家重视重工业，政策自然侧重于城市，养老保险方面的制度也随之倾向于城市。随着经济实力的提高，我国已跨入工业反哺农业的阶段，与构建农村保障体系的相关政策也被日益提上了日程。社会保险法是现阶段针对农村地区养老保险所实施的层次最高的法律。但是，关于农村地区养老保险的条例只涉及了两条，加之是综合立法体例的形式，并没有提出具体的行之有效的举措，这种授权性条款使得行政机关在具体操作时只能依据下一级或更下一级的地方性级别的法规。这就使得政策操作的过程中缺乏权威性，连续性和强制力。因此，完善好社会保险法中的具体条
32、款，明确参保人和行政部门的的权责，对于参保人的参保范围、参保额以及享受保险的待遇和标准以明文规定写入条例中，同时对于全体农民需参保做出强制硬性规定。此外，还有必要将监察，审计，财政为代表的外部监督机构的职责明文细则化。以法律阶位较高的社会保险法作为主要操作依据的章程，不但可以提高农村地区养老保险法律阶位过低的问题，而且还可以提高政府的行政责任，加强法律监督，从而保证基金的正常安全运转。同时，还需完善好行政诉讼法和刑法的相关规定。因为在养老保险的开展过程中，由于处理不得当极容易发生利益纠纷，农民作为弱势群体，很容易遭到利益侵害。并且农民普遍法律意识不高，在农民出现利益侵害时，更需要完善的行政法规
33、来切实保护农民的利益。总体来讲，农民发生利益纠纷的情况多属于行政纠纷和民事纠纷，情节严重的需要启动司法程序。为此，完善行政诉讼法和刑法等司法机制，打击不法行为也不容忽视。（二）推动法律制度的多层次、广覆盖、可持续性 发展社会保险体系需要现实的经济条件做支撑，因此社会保障制度需要与经济发展的总体水平互为适应。从我国国情来看，东中西部经济水平不平衡，区域间差距悬殊，各地农民个人缴纳的支付能力也有差异，因此我国农村地区养老保险制度由于地区的差异而无法形成统一的标准，建立多层次养老保险体系就成为势在必行之策。多层次的养老保险制度利于将各类农民均纳入保障范围之内，考虑到那些无缴费能力的低收入、无收入者以
34、及伤残者等特殊群体的现实情况，通过降低或减免税收保证特殊群体能够按时缴费，持续参保。这种将特殊群体列为保障对象的关照性政策无疑扩大了农村地区养老保险的覆盖范围，符合社会保险法中实现广覆盖的首要方针。当前的十三五规划纲要也明确提出要实现城乡居民养老保险制度的全覆盖的目标。在实现多层次，广覆盖的目标上，我们可以同样借鉴德日的经验，建立起覆盖城乡的养老保险制度，充分保障各类居民权利的公平性，为全体农民提供基本的养老保障，农民和城镇居民同样作为社会的活动主体，在获得养老保险方面理应享有同样的待遇。同时尽快完善农村地区养老保险制度，做到城乡统筹。当前我国已经着力于建立统一的城乡居民养老保险制度，现正逐渐
35、接近这一目标。随着社会经济的发展，国家提供的不仅仅是覆盖面的广，国家财政有能力也有职责提高覆盖面的质，使农村老年人获得物质和精神的双重富足，活得更好。此外，在制定农村地区养老保险法时，需要对于农村的未来发展有宏观的认识，做出合乎预期的规划，使该制度具备前瞻性。同时，需要注意的是社会保障其属性在于社会性，但并不因此而排除自我保障，然而过分强调社会性，容易助长惰性，引发道德风险。所以在制定法律过程中需要注意权利与义务的结合，农民在享受养老待遇权利的同时，也应按照规定承担个人缴费的义务，也就是说将农民的养老保险待遇与缴纳的养老金成正比挂钩，这样可以避免“吃白食“的情况发生，不会因为过度强调农民权益而
36、损害农村养老保险体系的健康发展。在强调社会保障的同时适度兼顾自我保障，也有利于缓解政府巨大的财政压力，从长远来看更有利于农村地区养老保险法律制度的可持续性发展。（三）强化政府的主导作用 政府在养老保险运行过程中发挥着主导的作用，纵观国外农村地区养老保险发展的进程，成熟的农村养老保险制度主要依赖于政府的建立和完善，如果没有国家以及政府部门的资助参与是无法成功实施的，而我国的情况亦是如此，作为以计划经济为主体的实体环境，政府的调控职能尤其重要，在公共服务领域的职能更应该被重视。实现我国农村地区养老保险的有效落实，从政府角度来看需要做到以下两个方面。 1.明确政府职责，将政府职责制度化 在发达国家，
37、特别是日本，养老保险的开展具有明显的“立法先行“的特征，即社会保障立法先于社会保障实践，然而我国的国情是先探索后立法，立法落后于实践，立法层有着滞后性和不完善的特点。基于对政府主导作用的认识，政府在养老保险运行过程中的责任和义务更需要加以明确和完善，政府机构才能做到“有法可依，依法执行”，从而为制度的开展实施提供更为有力的支持和指导。在完善对政府机构立法化的同时，政府机构也要认识到依法治国的重要性，推动促进农村地区养老保险实施相关的立法。政府职责制度化是我国农村地区养老保险事业持续化和稳定化的制度保证。 2.创建良好的法律外部环境政府在加强法治领域建设的同时，也应着力于思想文化领域的建设。在思
38、想方面，运用政府的公信力加强农民对于参保自主意识的宣传力度，引导农民树立主人翁意识，对行政机构开展养老保险工作给予积极的监督，确保行政部门在养老保险体系操作过程中的规范化运行。在文化方面，重视对人才的培养，加强现有人员的业务素质，从外部引进专业化管理型人才，形成一批高素质，专业化，效率化的管理工作队伍，坚实的人才后盾有利于农村地区顺利开展养老保险的相关工作，同时也可以为农民创造良好的服务环境，使广大农民对于养老缴费树立稳定的信心和热情。从而在政府的主导下创建良好的法律外部环境。五、结论本文从相关概念入手，结合他人研究，对农村社会养老保险制度以及农村社会养老保险法律制度的定义做了说明，需要注意的
39、是，制度与法律制度是概念与属概念的关系，农村社会养老制度不仅包括法律制度，同时也包括团体内部的行为规则。而农村社会养老保险法律制度，是由国家规定的，调整国家，农村集体组织和劳动者之间的社会保险关系的法律规范的总称。二者之间既联系又区别。为了便于读者理解，本文在第一部分将两个概念及其现状分开陈述。通过现状可知，当前我国十分有必要构建和完善农村社会养老保险法律制度，然而农村社会养老保险法律制度存在很多不完善的地方，本文在论述了现行农村地区养老保险制度所存在问题的基础上，提出了完善我国农村地区养老保险法律制度的具体举措。希望通过自己的阐释可以为我国农村社会养老保险法律制度的完善提供有益的启发。 参考
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