管理业绩和合同.pdf

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1、 管 理 业 绩 和 合 同 第三部分 联合国系统成果管理问题系列报告 撰 稿 埃文丰泰内奥尔蒂斯 伊万戈里塔 维克多维斯里克 联 合 检 查 组 日内瓦 2004 年JIU/REP/2004/8 管 理 业 绩 和 合 同 第三部分 联合国系统成果管理问题系列报告 撰 稿 埃文丰泰内奥尔蒂斯 伊万戈里塔 维克多维斯里克 联 合 检 查 组 日内瓦 2004 年JIU/REP/2004/8 ORIGINAL:ENGLISH iii 目 录 章 次 段 次 页 次 缩略语.一、导 言.1-6 二、业绩管理.7-36 三、奖励业绩.37-65 四、合同安排.66-110 iv 缩 略 语 ALD

2、限期任用 CEB 行政首长协委会 e-PAS 电子考绩制度 FAO 粮食及农业组织 IAEA 国际原子能机构 ICSC 国际公务员制度委员会 ILO 国际劳工组织 ILOAT 劳工组织行政法庭 IMF 国际货币基金组织 ITU 国际电信联盟 OECD 经济合作与发展组织 OIOS 联合国内部监督事务厅 OPE 全面业绩评估(世界银行)PFP 按业绩计薪制度 PRP 按业绩计薪 RBM 成果管理制 UNAT 联合国行政法庭 UNDP 联合国开发计划署 UNESCO 联合国教育、科学及文化组织 UNFPA 联合国人口基金 UNHCR 联合国难民事务高级专员办事处 UNIDO 联合国工业发展组织 W

3、FP 世界粮食计划署 WHO 世界卫生组织 WTO 世界贸易组织 1 一、导 言 1.正如本报告第一部分和第二部分所指出，近年来联合国系统的多数组织已经向成果管理制靠拢。这些组织的努力并不是孤立的，这反映出了一种普遍的文化变革，各国政府的管理部门都已经开始实施衡量业绩、权力下放以及问责制。除其他外，这种“新的公共管理”具有以下一些特点：(a)更加重视具体规定机构和官员的应有业绩；(b)改进机构内外的信息、报告和监测制度；(c)作出着重效果的工作安排，根据个人的业绩进行奖惩。1 2.报告的第一部分和第二部分还强调指出了联合国各组织在实行这种文化变革的过程中所遇到的困难，第一部分侧重于成果管理制及

4、其实施的整个概念，第二部分的重点在于作为人力资源管理核心内容的权力下放和问责制，认为这些内容对于成果管理制的概念化和实施具有十分重要的意义。本报告的第三部分讨论成果管理问题以及为支持成果管理制而作出何种安排的问题。3.业绩管理是责任、职权以及问责制度的一个组成部分。必须根据明确规定的目标来准确评估个人的业绩，通过可以确定的指标加以衡量，对于为整个成果作出的个人贡献也必须进行评估。如果要在某个组织的所有层次都认真贯彻成果管理制的话，管理部门就必须依据这种评估采取行动。然后必须制定合同安排，根据业绩进行奖惩，从而支持这种着重效果的方法。此外，如果考虑在进行适当的监测和设置问责机制的情况下授权管理人

5、员的话，那么在行使管理职权方面，任命的方式也可能成为一种关键的因素。4.本报告前面几个部分也已经指出，由于许多联合国组织最近才开始进行改革或者仍然在实施改革的过程之中，要评估改革的影响还为时过早。在业绩管理和合同改革方面情况尤其如此。所以，联检组在此提出一个基准框架，希望参加这项工作的组织能够使用这个框架来衡量他们在实施成果管理制方式所取得的进展。框架举出了有关政策和惯例的实例，可以用作拟定这些基准和推动进展的基础。1 John Martin 改变问责关系：政治、消费者以及市场(经合法组织，公共管理处，1997 年)。2 5.同报告第二部分的情况一样，国际公务员制度委员会所编制的人力资源管理框

6、架 2 以及最近其他一些研究报告是检查专员开展工作的出发点和主要参考文件。因此，他们并不打算重复委员会就业绩管理和合同安排等问题所开展的十分广泛和引人注目的工作，也不准备抢先提出结论，而是要向各会员国、参加组织的行政首脑以及工作人员提出一种简单而全面的想法，说明这些问题同成果管理制之间的联系。6.本报告的第三部分是同第一部分和第二部分同时起草的，编写方法已经在报告的概览中予以说明。特别需要提出的是，报告的初稿曾经送交于 2004 年 6 月举行的一次工作会议供讨论，这次会议是向参加联检组的组织的所有有关官员开放的，其中大多数人都参加了会议。与会者积极和有建设性的参与是完成基准框架的一个重要因素

7、。检查专员们感谢所有为编写本报告作出贡献的人士。2 大会第五十五届会议正式记录，补编 30，文件 A/55/30,附件二。3 二、业绩管理 7.可将业绩管理界定为一个组织要求其作为个人和团体成员的工作人员为完成该组织的任务和目标而提高组织效率的系统过程。然而，在联合国系统中，业绩管理早就被理解成狭义的业绩评估。同时，为了进行这种评估已经在 1980 年代和 1990 年代制定了各种制度，但是这些制度都缺乏可信性。国际公务员制度委员会已经指出，虽然在 2003 年接受调查的所有的联合国系统组织都实行了个人业绩评估制度，但是评估很少能够及时完成，而且这些组织 95%以上的工作人员都被评为三种表现最

8、好的等级。3 8.除了这些不平衡的遵约率以及工作人员普遍评估等级过高，当时执行的制度缺乏下文所描述的许多特点，因此并不是一致的和可靠的业绩管理制度。必须纠正这种情况，由于完善的业绩管理制度对于成果管理制的重要性，一些组织已经开始纠正这种情况。世界卫生组织的秘书处明确指出：“对于工作人员的有效管理、建设性的反馈和指导以及目标明确的学习都是改善组织业绩的组成部分，因为它们能够改进个人和集体的表现。营造一种环境，使得工作人员和管理人员能够就工作和优先秩序进行高质量的对话，这对于达到方案目标是至关重要的。”4 什么是业绩管理制度取得成功的关键因素？A.组织文化 9.如果没有真正的业绩文化，先进的使用网

9、基工具的业绩管理制度也是没有用的。除非管理人员准备对下属工作人员的表现进行公平的评估并且采取相应行动，同时除非工作人员准备接受管理人员在这一方面的特权和责任，否则再先进的工具也没有用武之地。只有当工作人员和管理人员都认真地对待业绩评估并且承认这种做法的用处，评估才会有可信性并且对业绩产生影响。然而，联合国系 3 “在同一个系统中的有关业绩管理的质量和数量信息”(ICSC/57/R.2/Add.2)。4 “人力资源管理：2004-2005 年的前景”，世界卫生组织人力资源司所编写的文件。4 统许多组织的官员告诉检查专员说，由于这些组织的公司文化主张和谐和妥协，而不赞成开诚布公地解决问题，有关管理

10、人员仍然不愿意对业绩作出评判，也很少对下属进行业绩管理。在本报告第二部分中所提到的多数管理发展方案试图解决这个问题，但是这有待于真正的业绩文化的形成，同时高级管理人员本身也必须对实行业绩管理制度承担责任。在联合国系统中，执行电子考绩制度被列为实行秘书长同各个部门和办事处首长之间的年度方案管理计划的一项关键指标，其目标是要强调高级管理人员在业绩管理中的重要性。5 基准1 一种有效的业绩管理制度的主要前提是改变有关组织的文化。B.个别业绩预期和组织目标 10.完全成功的业绩管理制度的关键内容是要明确一个组织各级的不同目标，以便为实现理事会为该组织确定的整体目标而作出贡献，同时还要从上到下在各级之间

11、直至个人建立起一种纵向的责任制纽带。11.虽然近年来联合国系统的各组织已经为进一步明确其战略目标而作出了努力(正如本报告第一部分所指出)，但是国际公务员制度委员会最近对该系统业绩管理的审查表明，在个人一级很少进行目标的确定，而且往往将关于任务和责任的说明当作目标。6 即使在将部门和所在单位的目标同个人的工作计划建立正式联系的时候，这也可能是临时性的联系，而不是同部门一级的成果管理建立系统性 5 见上文脚注 3。6 同上。5 的联系。此外，对于个人业绩评估的本身并不总是能够清楚地说明有关工作人员对于该组织成果所作贡献的方式和程度。7 12.这种困难并不是联合国系统特有的，甚至也不是公共部门组织所

12、特有的。私营部门的公司曾经努力将其公司、部门和雇员的目标联系在一起，但是有关这些努力的研究表明，几乎没有公司取得了成功。在最近的一次调查中，73%的公司说，他们已经发出了明确的战略指示，但是只有 44%的公司说，他们的战略指示已经清楚地传达到需要具体执行指示的员工。这项调查还表明，在许多情况下，人们认为公司的目标只适用于高级管理人员，而不是“在前沿阵地的”工人。8 13.检查专员们认为，应当特别注意这样一些案例：对于方案业绩的评估同对于执行方案的工作人员个别业绩的评估发生了矛盾。检查专员经常收到有关这些案例的报告，说是某些单位多数工作人员的业绩被评为超出了预期，但是又没有证据说明有关方案的执行

13、也同样超出了预期。7 例如，参看联合国文件 A/57/726,第 46 段，以及世界卫生大会外部审计员有关该组织业绩综合管理的报告(A/57/20,第 93-94 段)。8 “人力资源目标同公司成功挂钩时才能发挥最大的效用”，载于劳动力管理，2003 年 11 月 26 日。6 在联合国开发计划署，成果和能力评价使得每一个工作人员都能够将本身的业绩目标同所在单位和办事处的目标联系起来。因此，所有工作人员都能够将其业绩目标和评估同以下目标挂钩：(a)办事处在其战略成果框架中规定的实质性目标；以及(b)在成果管理框架中规定的管理目标。这种做法将个别工作人员的业绩规划、审查和评估同国家办事处所确定的

14、方案和管理优先秩序联系起来。目前正在做出努力准备在个别业绩同单位/办事处业绩之间建立更加明确的联系，同时还要确保能够查明和处理某个单位的业绩评估同该单位工作人员的个别业绩评估之间的矛盾。正在世界粮食规划署执行的新的业绩和能力改进方案将个人的工作计划同该组织的目标联系起来。这种制度是同成果管理制司一起制定的，其目标是要确保该组织的所有工作人员对于成果管理制有一致的认识。在世界银行，全面业绩评估反映出工作人员执行其个别成果协议和学习计划的程度，同时指出在这一过程中的缺点。然而，最终是薪金审核反映出管理部门有关在可比较的水平上对本单位工作人员的全面贡献作出的评价。换句话说，全面业绩评估是根据个别拟定

15、的标准来衡量业绩，而薪金审核则是在同其他工作人员做比较的情况下衡量业绩。联合国工业发展组织(工发组织)正在做出努力，试图通过在组织、部门和个人各级实行记分卡制度(如下图所示)将2004-2005年的中期方案框架同个别工作人员的活动联系起来。9 中期方案框架以及方案和预算文件 主要的方案和 服务模块记分卡 纳入工作计划的 部门一级记分卡 工作人员记分卡 9 工发组织，2003 年年度报告，第六章，业绩管理，第 53 页。7 14.将业绩评估周期同有关组织两年期方案预算周期联系在一起可以促进规定目标的协调。由于在预算周期结束之时各种活动很多，规定在此时完成业绩评估可能是不现实的，但是业绩评估周期可

16、以推迟几周开始，而原定时间不变。于2004年开始执行的联合国教育、科学和文化组织(教科文组织)新的业绩评估政策故意把评估周期定为两年，以便确保同该组织的方案周期保持一致。职等内加薪继续按年度进行。管理人员就加薪事宜专门提出建议，但是这种建议必须要同同一时期的业绩评估保持一致。15.同样重要的是，必须承认横向联系，业绩管理制度必须查明为了实现部门和个人的业绩指标，还需要组织内外的哪些单位的合作。这一点变得越来越重要，因为近年来机构间的项目或者活动的数目已经大大增加，特别是在外地一级，有时候会使得部门业绩的评估变得更为困难。16.在将个人业绩同其所在单位或者部门的业绩挂钩方面可能会出现另外一种困难

17、，联合国组织工作人员的流动性和轮换率可能会增加，这可能意味着这些部门工作人员的更替率会更高。基准2 业绩管理制度向工作人员传达和澄清该组织的目标，并将个人业绩要求同组织目标联系起来。C.作为管理工具的业绩管理 17.管理人员往往将业绩管理看作是一种行政义务：必须每年同下属工作人员就其成绩和可能存在的缺点进行一次尴尬的会话，而不是把它看成是一种规范的有关业绩问题的长期对话。这种对话应开始于评估周期之初，通过制定个人目标，形成个人工作计划，最后成为管理层同该名工作人员之间的“合同”。这些目标必须是具体的、可以衡量的以及现实的。8 18.然后，这种工作计划就成为一种重要的管理工具，在整个评估周期期间

18、都就此开展对话，由管理人员不断向工作人员提供反馈意见。经验表明，及时的沟通和干预可大大地改进工作人员的业绩。因此，有关业绩问题的讨论在以下情况下是特别重要的：管理人员发现了业绩并不完全符合规定标准的问题领域，或者是发现了可以改进的机会。同时，还必须系统地记录有关的成绩和缺点。因此，管理人员同下属工作人员之间的最后讨论应该总结，而不是取代，这种不断进行的反馈，大多数工作人员应当能够估计到这种讨论的内容以及随之而来的评估或者等级。19.联合国内部监督事务厅(监督厅)发现，同许多其他组织一样，联合国工作人员仍然把目光集中在电子考绩制度的等级方面，人们认为这种制度已经成为一种有用的规划工具，而不是一种

19、有效的沟通工具。监督厅指出，如果电子考绩制度的主要目的不仅仅是要评估业绩，而且是要创造一种沟通、协力以及协调的工作规划的文化，那么就必须作出进一步的沟通努力，使得整个秘书处的工作人员对此都有充分的认识，或者是需要对整个等级机制进行重新审议。10 20.在业绩管理方面更大的透明度可能有助于将重点从评估和等级方面转移到把组织和部门的目标传达和分配给有关工作人员，这样就能使得他们更加充分地致力于创造成绩并且确保更加完善的问责制。检查专员们特别认为，个人的工作计划应在所在单位公开，以便让所有的工作人员了解他们为组织的目标所做出的个人和集体贡献，同时加强他们对于公平评估的信心。基准3 业绩管理制度被看作

20、是有助于组织每天管理、指导和控制资源的管理工具。D.行政方面的考虑 21.虽然业绩管理首先是同创造一种沟通和成果的文化联系在一起的，但是这种制度确实涉及到诸如填写评估表格等正规步骤。必须为工作人员和管理人员尽可能简化这种行政手续。这就特别意味着，要限制等级数目，因为太多的等级 10 A/57/726,第 47 段。9 会造成一种复杂和引起磨擦的制度，从而很难对业绩差异作出有意义的区分。监督厅指出，一半以上的联合国组织实行五等级制度。11 世界银行也规定了 5 种等级(不及格、部分及格、完全及格、优秀以及杰出)，而国际货币基金会则在其年度业绩审查中使用了 4 种等级(1表现杰出；2完全令人满意；

21、3有待改进以及4不能令人满意)。另一方面，世界贸易组织(世贸组织)和经济合作和发展组织(经合发组织)则使用3种等级。世贸组织所使用的等级为：“大大超出业绩要求、完全符合业绩要求以及不完全符合业绩要求”。教科文组织在其新的业绩评估政策中也选择了3种等级，目的是为了要打破评级过高的风气。管理人员目前必须使用以下3种等级：“完全符合要求”、“部分符合要求”以及“不符合要求”。联合国人口基金(人口基金)在其2003年8月开始实施的新的业绩评估和发展政策中并没有规定其工作人员必须“全面评级”。与此相反，该组织是通过业绩陈述评估以及在工作计划产出、发展产出和能力表现三方面的具体业绩来进行评估。由于没有特别

22、注意区分这三个方面表现的重要性，同时也认识到不能通过一次评级来“总结”业绩，因此没有规定具体等级。22.如果一定要规定等级，就应该就等级的作用向管理人员提供特别指导，但是在分配等级时使用“钟型曲线”是否合适的问题上存在着不同意见。工作人员代表特别担心在每一次评级时都使用事先确定的百分比，并将此作为对业绩工资进行预算控制的手段之一(见第三章)，检查专员们对此也表示关切。12 正如上文所指出，人口基金并没有为其工作人员的业绩规定等级。然而，该组织要求管理人员对完成任务的程度进行评级。向管理人员和工作人员提供的指导手册指出了该组织希望看到的“评级趋势”(虽然指导手册也指出，这种趋势并不强行分配业绩等

23、级，只作参考)。该手册希望，15%至20%的工作人员被评为“优秀”，60%至70%的人被评为“合格”，10%至15%的人被评为“部分合格”以及5%的人被评为“不合格”。11 ICSC/57/R.2/Add.2,第 16-18 段。12 在 2003 年 4 月举行的监督厅第五十六届会议上详细讨论了因为评估而引起的分配等级的问题。参看以 ICSC/56/R.11 号文件分发的这次会议的工作报告。10 23.联合国秘书处一直认为，它监测评级分布，并不是为了确保符合事先确定的分布曲线，而是为了要保证秘书处采用方法的一致性”。同时，它强调指出，有关评级之目的是为了强加“钟型曲线”的普遍看法是不正确的，

24、因为正如考绩制度指导方针所指出，并不存在事先确定的评级分布。与此同时，秘书处还指出，“许多类似制度的经验表明，如果对工作人员进行诚实和适当的评估，会发现绝大多数人完全符合要求，而一贯超出要求以及无法达到要求的人总是很少的”。13 24.多数组织还制订或者使用了自己的电子业绩管理制度，一些组织目前正在采取措施将这些制度变得更加便于使用。然而，应当指出，在一些外地工作地点，由于没有电力供应等实际问题，无法使用这种电子考绩制度，在这种情况下应该允许管理人员使用普通的表格。此外，电子工具并不是固定的，在开始使用以后需要工作人员的小心维修。同时还应该告诫管理人员，不得因为使用电子工具而不同下属工作人员就

25、业绩问题进行面对面的讨论，否则业绩管理制度就会失去意义。基准4 业绩管理制度使用简便。E.衡量成果 25.应该根据所取得的成果以及所表现出来的价值和能力对所有工作人员进行个别业绩评估。虽然数量指标可以衡量所取得的成果，但是必须同时确定质量指标以便评估表现方面的业绩。然而，一些组织为了要实行成果管理制，只强调达到目标，试图量化所有方面的业绩，而取消质量指标。13 A/C.5/51/55。11 在国际电信联盟(电联)，定期业绩评估包括评价所取得的关键成果以及所表现出来的核心能力和职能能力。因此，管理人员必须对11项能力中的每一项都进行评级(有管理责任的工作人员还要再加上7项能力)，共有5个等级，其

26、中1是不及格，5是优秀。世界银行全面业绩评估分为成果评估和行为评估；前者包括工作人员所负责的5个关键的工作方案领域/成果；后者包括世界银行的核心表现。因此，业绩评估的依据是规定成果的完成程度以及是否达到行为要求。例如，为管理人员适当评级而提供的指导手册指出，如果一名工作人员的业绩属于“最佳”水平，而且其行为也可作为他人的榜样，那么这名工作人员可评为优秀。世贸组织的业绩评估报告包括在评估周期开始时所商定的指标以及管理人员对于有关工作人员各方面的能力的评估，而这些能力对于完成该指标是至关重要的(例如：个人工作管理、语言能力、人际交流技术等)。在联合国，目前的电子考绩制度包括评估已经完成的目标以及评

27、估为评估周期所规定的核心价值和有关能力。因此，管理人员必须根据三项核心价值以及部分能力对其下属进行评级。此外，管理人员还必须说明在评估阶段有关价值和能力的表现情况。26.即使是用于衡量个人预期成果完成情况的数量指标也可能是很难制定的，因为归根结底，就像所有的公共管理机构一样，联合国组织的许多职能并不适用于数量规划。在私营部门，往往是根据雇员对于收入、利润或者生产力的贡献来进行个人业绩评估的。对于公营部门的许多职能还说，这种底线措施往往是很难确定的。在外地危机情况下尤其如此，因为联合国工作人员可能无法控制所处的环境。对于这些职能来说，只能由管理人员进行比较主观的业绩评估，应该根据这一点予以认识和

28、接受。基准5 业绩管理制度对于目标的完成情况进行适当的和平衡的评估。12 F.评估的一致性 27.工作人员代表在业绩管理制度方面经常提出的问题之一是必须通过设立机制，核实业绩评估的一致性，从而确保整个组织各个部门之间的平等待遇。教科文组织新的业绩评估政策计划在每一个部门/处/外地办事处建立审查小组，以便审议所有工作人员业绩审查报告的质量、一致性和公平度，如果发现在这几个方面存在问题，就向有关管理人员提出建议，就学习和发展行动提出建议，同时审议任何已经制定的业绩改进计划。在开发计划署，由每个办事处/部门一名或者多名管理人员组成的职业审查小组在每年的2月至3月间举行会议，审议工作人员的成果和能力评

29、估，如果有需要的话，也在一年之中的其他时间开会，以便讨论战略性的人力资源问题。职业审查小组的作用是：“根据对工作人员的成果记分卡、能力记分卡以及职务说明所作的审议就工作人员的全面业绩提出最后建议和进行评级，以便确保评级工作的公平、准确和一致性；为下一年度各种类型的任务确定可作为候选人的工作人员；在改进目前业绩或者迎接今后任务的框架内审查每一个工作人员的发展需要和机会，以及审议在下一年度中如何实现这种发展；通过现有的任命和晋升机制提出工作人员的晋升名单，或者酌情就晋升事宜采取行动；使得有关部门能够就有效的人力资源管理问题全面地确定优先秩序和重点，其中包括：工作人员的合同地位、奖励、学习、继任计划

30、，重新分配工作以及离职。”开发计划署的官员们认为，职业审查小组的好处，特别是这种小组为提高成果和能力评估的可靠度所作出的贡献，超出了在时间和行政要求方面付出的代价。28.检查专员们同时告诫说，根据成果管理制的原则，业绩评估的职权和责任必须最终由管理人员来承担。13 基准6 业绩管理制度确保了整个组织评估的一致性。G.职业管理和工作人员培养 29.监督厅人力资源管理框架强调了目前的业绩管理制度同职位安排和职务保留之间的联系，同时也突出了职业管理同工作人员培养之间的联系。业绩管理制度应该不仅仅向管理人员提供客观和可靠的投入，使得他们能够根据各个工作人员的才能，就他们的职位安排、职务保留和培养需要作

31、出透明的合理决策，同时还应该向工作人员提供客观和可靠的投入，帮助他们决定自己的职业目标。为了做到这一点，各组织必须通过业绩管理制度查明高效率的工作人员，并且衡量各个工作人员为实现组织目标而做出的实际贡献。然而，许多人仍然认为，业绩评估对他们的职业没有任何实际影响，因为在成果链上“还缺少一个环节”。30.特别是不应该将晋升仅仅看作是奖励高效率工作人员的一种手段，而应该把它看作是基于业绩评估的一种机制，可用这种机制来查明和提出那些已经证明有能力推动组织的工作并且承担更大责任的工作人员。然而，许多目前正在执行的业绩评估制度仍然只是衡量短期内(通常周期为一年)工作人员的个别业绩，而不是去查明那些拥有在

32、组织内长期发展能力的工作人员。这些制度不仅仅是评估的工具，而且应该成为职业管理工具。31.同时，业绩管理制度也应该能够查明那些其工作能力同所担任职务不相符合的工作人员。业绩可能受到不利影响，其原因往往在于有关组织用人不当，而不在于无人可用。在那些不断进行迅速改革和经常开展结构调整的组织中，情况尤其如此。因此，作为在第四章中所提到的人力资源规划和技能申报记录的一部分，工作人员档案和名册将有助于按照工作人员的能力安排职务，从而提高全面业绩。卫生组织人力资源司在为其今后的全球管理制度明确业务要求时强调指出，这种新的制度应当支持为每个工作人员建立一份档案，这份档案应当包括同能力框架和定期业绩评估相联系

33、的个人目标和职业发展行动计划。14 32.然而，国际劳工组织(劳工组织)的个人发展计划的经验表明，将职业发展工具同业绩评估工具联系或者合并是很困难的。劳工组织的人力资源战略设想将一种新的年度个人和职业发展讨论取代现有的业绩评估制度，而个人业绩管理则由管理人员在目前劳工组织业绩管理制度的框架内予以承担。14 作为第一步，已经于 2001 年 8 月签订了有关个人发展计划的集体协议，但是在协议执行方面存在困难，特别是在资源要求和沉重的行政工作量方面。此外，也保留了现有的业绩评估制度。33.劳工组织外部审计员已经指出，个人发展计划的根本目的在于改进今后的业绩，而不是要评估过去的业绩，目前仍然需要保留

34、业绩评估制度。因此，今后在个人发展计划和业绩评估的不同作用方面可能会发生混乱现象，因此有必要澄清发展和业绩的不同需要。15 目前正在开展有关劳工组织新的业绩评估制度的工作，正如外部审计员所建议，这种制度很可能是同个人发展计划制度分开的。基准7 业绩评估结果被用作人事部门采取适当行动的依据，特别是作为职业发展的依据。H.不良表现的管理 34.业绩管理制度也必须用来发现缺陷和不足，并且用来确定个人和集体的工作人员发展需求。检查专员们所审议的所有的业绩管理制度都规定必须就工作人员个别的培训需求进行讨论，以便在必要时改进其业绩，但是正如卫生组织的外部审计员所指出，重点并不总是放在现有的业绩管理制度的发

35、展方面。外部审计员指出，在许多情况下，个别业绩成果并没有正式用来为每个工作人员拟定具体的培训和发展计划。16 此外，检查专员们还指出，并不是所有的制度都规定对 14 GB.276/PFA/16,第 14-15 段；GB.277/PFA/10,第 14-17 段。15 GB.286/PFA/14,第 18-19 段。16 A/57/20,第 91 段 15 整个组织的个人资料加以整理并且进行系统的分析，以便查明工作人员总的需要，并且相应地制定整体培训计划。35.如果不良表现不能得到纠正，那就必须承受后果。数据表明，在联合国系统的组织中，由于不良表现而离职的情况是很少的。监督厅报告说，在七个组织中

36、，只有 0.3%-1%的业绩评估导致合同的不续签。17 虽然表现不良的工作人员确实只占工作人员总数的很小一部分，但是人们很难相信，联合国系统组织工作人员的 99%都为实现组织目标做出了有效贡献。除了任命是有时间限制的十分高级的管理人员之外，要解雇其他的工作人员是非常困难的，其原因在于目前有关司法、合同安排和业绩管理等制度的缺陷。这些问题表明，不能分散改革这些制度，而必须同时对它们进行审议。开发计划署已经作出了一项规定：如果发现一名工作人员表现不好，那么可以调整其职务，但是如果该工作人员第二次评估还是不能令人满意，就向其发放补助，以便在开发计划署以外寻找工作。货币基金会的业绩管理制度包括了三个明

37、确规定的阶段：第一阶段：规定要求和监测业绩；第二阶段：记录和讨论业绩方面的问题；第三阶段：确定和处理表现不良的后果。如果在就业绩问题进行的一次或者多次讨论以后问题依然存在，那么就到了第三阶段。这时有关工作人员的业绩可评为“四级”或者“不能令人满意”，在这种情况下该名工作人员将被停职察看至少6个月。实际上，任何时候都可以以业绩不能令人满意为由对有关工作人员进行停职察看(书面通知需要改进的具体领域)。如果察看无效，将终止对于该名工作人员的聘用。他/她有权获得至少30天的通知，同时向其提供机密的解职辅导。“三级”(“需要改进”)意味着有关工作人员在其工作的一个或者两个重要领域中没有达到要求，希望他们

38、能够做出具体改进，同时将对这些工作人员进行严密监测。在连续两年中最多只能有两次“三级”，在五年期中最多只能有两次“三级”。无论是哪一种情况，在最后一次“三级”的第二年必须将有关工作人员评为“二级”或者“四级”。17 ICSC/57/R.2/Add.2,第 32 段。16 基准8 业绩管理制度确认和处理工作人员的发展需要问题。这些制度还确认和处理长期的表现不良问题。36.最后，应当更加明确地将业绩管理制度纳入成果管理制，这样就能真正地查明工作人员的能力和缺点，评估他们为组织的工作方案所做出的实际贡献，并且为有关培训和职业发展的决定提供指导。17 三、奖励业绩 37.人们常说，联合国组织的主要财富

39、是其工作人员，应当通过继续执行诺布尔梅尔原则和弗莱明原则来维持和加强国际公务员制度。但是，人们同样经常地指出，联合国系统的各组织在所有就业市场上可能已不再具有竞争力。检查专员对这两种说法都表示同意，并认为，要使联合国各组织稍稍恢复竞争力，就应当酌情考虑采用能够将薪酬和业绩联系起来的体制来补充、而不是取代诺布尔梅尔原则和弗莱明原则。38.目前在各国家和国际公共行政部门中的薪酬制度很少鼓励或奖励优异的业绩。尽管职业进展承认工作人员可以依据其长年的优良业绩来逐渐扩大其执掌的职责范围，但是在整个事业过程中晋升的机会不多。可以采用特定的奖励办法来表彰在某一阶段内发现的优异成就。近年来，一些国家的政府机关

40、采用了按业绩计薪制度，取得了不同程度的成功，这一制度所依据的理念是，薪酬制度应当从仅仅向雇员支付工资的做法上加以发展，成为宣传和奖励理想的价值观念、行为与成就的制度。39.在将这种设想运用到联合国各组织的问题上过去几年里进行了一些辩论，但至今尚无结论；而很多人认为联合国组织的共同薪酬制度过于依据资历，而不顾就业市场和业绩的实际情况。国际公务员制度委员会早在 1994 年就开展了按业绩计薪制度的工作，确定了业绩评定和管理工作的原则与准则，以及确认不同业绩水平的原则与准则，其中包括采用量才计薪方式。委员会依然认为，当前的薪酬制度没有适当地认识到业绩贡献和业务能力，委员会的框架强调指出，在业绩管理和

41、薪酬之间应当存在联系，但同时框架又指出，薪资方面的奖励不应当取代总的具竞争力的薪酬。因此，委员会决定优先审查联合国的工资和福利制度。40.在这项审查中，委员会并考虑建立加宽段幅制度。这一制度将目前的职等分组归纳成较宽的工资段幅。段幅内最低和最高工资之间一般没有薪级差额，而工作人员根据其业绩情况在段幅内提升。国际公务员制度委员会指出，加宽段幅方式能提供职业发展，并能使各组织得以更密切地按照方案的需要来设置职位并安排工作人员。因此，2004 年，委员会在三个联合国组织，即国际农业发展基金会、联合国艾滋病毒/艾滋病联合方案(艾滋病方案)和世界粮食方案内开展了一18 项有关加宽段幅/按业绩计薪制度问题

42、的试点研究。18 检查专员曾与国际公务员制度委员会主席和其他官员、与秘书处官员和联合国各组织的工作人员代表、以及联合国共同制度以外的各组织 尤其是货币基金组织、经合法组织、世界银行和世界贸易组织的工作人员代表就这一问题进行了广泛讨论。41.根据这些讨论，并根据已经实施加宽段幅计划的组织所遇到的问题，调查专员认为，在制定和实施这些计划过程中应当十分审慎。如同本报告第二部分所述，首先必须采取一些关键性措施，其中包括所有按业绩计薪制度应共同采取的下列措施，以及对有意义而可靠的业绩管理制度之成功、及对权力下放和问责制都具有关键意义的各项步骤。因此，各专员欢迎国际公务员制度委员会在这一方面采取“审慎而按

43、部就班的方式”，19 并期待着评价委员会正在进行的该项试点研究得出结果。42.在制定新的按业绩计薪制度时，必须考虑到，多数联合国组织在其工作人员的规则和条例中已经设有一项按业绩计薪机制，其形式是职等内部的按级加薪，而如果能正确采用这一机制，便至少能够部分地解决当前提供薪酬方式中的一些问题。但是，多年来，这一机制很少被认真采用。尽管国际公务员制度委员会注意到，在其调查中，所有组织都报告说，每年的按级加薪是以工作人员的业绩是否满意为基础的，但是多数组织的官员都告诉调查专员，这一加薪实际上是半自动的。而且，委员会的数字表明，扣发每年加薪的情况极少(这种情况只限于全部工作人员的 0.5%至 2%之间)

44、。20 43.一些组织(其中包括教科文组织、工发组织和卫生组织)现在正在采取步骤，以便保证职等内按级加薪确实是根据令人满意的业绩、而不是作为常规做法来提供的。卫生组织并指出，该组织准备履行其工作人员细则第 555 条，向“超越按常情要求一般合格的工作人员达到的标准、因而业绩特别优秀的工作人员”提供职等内一级、并在例外情况下提供两级额外加薪。经合发组织也提供绩优按 18 公务员制度委员会，Pay and Benefits Review,可在委员会的网站 http：/icsc.un.org/projects 上查阅。19“Frameweok for human resources manageme

45、nt：review of the pay and benefits system：pay for preformance and broadbanding/pilot study”(ICSC/57/R.2,第 7 段)。20 见上文脚注 3。19 级加薪，该组织秘书处指出，在 2300 名工作人员中，该组织平均只对 60 名雇员提供了这种加薪。这一机制没有受到管理人员或工作人员的批评，该组织认为，这一机制是确认优秀业绩的十分有效的方法。44.在确定按业绩计薪制度，包括加宽段幅对联合国是否适用的问题上，首先估量一下联合国各组织作为雇主的吸引力是有益的。国际公务员制度委员会根据当时所掌握的统计和传

46、闻资料，得出结论，十年以前“虽然所提出的数据表明征聘某些职等工作人员时，在一些职业和国籍中遇到了各种困难，但这并没有令人信服地表明这些问题是普遍或尖锐的”。21 此后情况当然有所变化，常务副秘书长最近提醒国际公务员制度委员会，联合国各组织在国际人力市场上已不再具有竞争力。22 45.但是，这种有吸引力或缺乏吸引力的情况还是很难衡量。对所通告的空缺员额而收到的申请数并不是一个很能说明问题的指标，因为许多申请人并不属于可以认真考虑的候选人。23 征聘方面的困难可以从不得不几次重复通告的空缺次数上得到更准确的衡量。关于竞争力的其他指标可以包括留用比率、关于除退休以外的其他离职起因的统计数字，以及关键

47、性技能的短缺情况。尽管有些组织开始通过离职面谈和其他方式对离职起因收集资料，但这项工作进行得并不系统，因此联合国系统行政首长协调委员会(行政首长理事会)秘书处汇集并编撰全面的统计数字会具有切实意义，例如可以在其半年工作人员情况统计出版物中提出这些统计数字。21 大会正式记录，第四十九届会议，补编第 30 号，A/49/30 号文件，第 160段。22“第五十七届会议的工作报告”(ICSC/57/R.13)。23 内部监督事务厅发表的报告(A/57/726)表明，自银河系统启动后的六个月里，“空缺申请数量大约是前一年同期的两倍”。申请人的这种一下子大量增加很可能是由于这些空缺在万维网上公布的结果

48、，而不是联合国作为雇主的吸引力突然增加。20 按业绩计薪制度的关键性成功因素是什么？A.公正性和统一性 46.按业绩计薪制度实施要取得成功，首要条件自然是要设置包含了上文第二章所述的所有特性的坚实的业绩管理体系，以及可靠的问责制(见第二部分)。同样重要的是，有关业绩审评的“游戏规则”及其后果必须在工作人员任职时一开始便明确说明。然后，必须确立各项标准，以便保证在某一机构内的所有单位之间有统一的标准，同时还有必要建立一个被认定为公正的独立机构来核实奖励分配的公正性。作为其人力资源管理框架的一部分，工发组织于2003年1月实行了一个业绩确认和奖励制度，旨在确认并鼓励持久的优秀业绩。可以向业绩审查委

49、员会提出业绩奖励(薪金或非薪金方面的)以及依功绩晋升的建议，委员会则由总干事经与工作人员代表大会协商后组成。业绩奖励数额为不计入养恤金的一笔偿付款项，相当于单身薪率两级提薪的年净额；根据既定的标准奖励值得表彰的工作人员的个人贡献。总干事并以年终奖的形式向综合方案的部门领导颁发业绩奖励。24 47.有必要明确说明判断工作人员的业绩所采用的标准，以便减少主管人员在颁发诸如业绩奖金等奖励方面作出武断决定的风险。关于国家行政机构内现行的按业绩计薪制度问题的研究强调指出，这种奖励做法必须始终如一、并被大家认为是始终如一的，这一点十分重要。在所审查的一些情况下，由于工作人员认为，在整个机构业绩的评定及随评

50、定所作的加薪方面，因为各个办事处的所在位置不同而没有采用统一的标准，从而造成了问题。25 24 总干事的行政指示第 16 号(2003 年 1 月 1 日)，情况通报 UNIDO/ADM/HRM/INF.22(2003 年 5 月 13 日)。25 美国总审计局，“Results-oriented cultures：Insights for U.S.agencies from other countries performance management initiatives”，GAO-02-862(2002 年 8 月)，第 19 页。21 基准一 必须设置坚定的业绩管理和责任归咎体系，使工